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【项目简介】2010年省审计厅对全省10个县（市、区）2009年度城市居民最低生活保障资金进行了审计。审计揭示了各地掌握政策不统一、制定的保障标准差距大、低保户实际得到的保障待遇差距大、动态管理不到位、操作不够规范等问题。省厅以《审计专报》形式向省委、省政府主要领导反映低保资金管理体制中存在的问题。省纪委向全省党委、政府、纪委、监察及各有关部门发出《关于L区滞留低保资金问题的通报》，省民政厅通过社会救助网向社会公布《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》。该项目由于成果突出、程序规范，先后被评为2010年度全省优秀审计项目和全国地方审计机关表彰审计项目。
我省城市居民最低生活保障制度起步于2002年，经过各级政府及相关部门努力，各项制度比较健全，弱势群众的基本生活得到了保障。但是在民声通道上，低保资金的发放，仍是群众反映强烈的问题之一。接受审计任务时，审计组在思索，审什么？怎么审？
创新审计理念 科学确定目标重点
城市居民最低生活保障制度，是社会保障体系的重要组成部分。此项制度的制定和实施，是基于实现社会公平的考虑，既保障了全体公民的基本生存权益，也保证了全体公民共同分享经济发展和社会进步的成果。追求“社会公平”的社会救助，在公平的前提下，一切矛盾才会迎刃而解。在这里，效益审计理念又一次为审人员打开了广阔的视野，审计组决定从资金分配和保障水平两个层面分析政策执行的公平性，确定审计范围和重点：
一是围绕“公平”和“效益”科学确定审计对象。以往对专项资金进行审计时，大多按资金量来抽取审计对象，根据审前调查情况反映，各地低保资金筹集主要来源上级财政转移支付，省级主管部门拥有资金分配权，分配因素主要是保障人数。为剖析资金分配中存在的问题，审计组决定选取保障人口占城镇总人口比例相对较多的3个县、占比相对少的3个县、资金量较大的4个县，共计10个县作为审计对象，以保证审计结果具有充分的说服力。
二是围绕“公平”和“效益”科学确定审计重点。低保制度自运行以来，政府在保障水平方面一直有明确的钢性指标，如省政府在民生工程任务中制定了每个年度城市居民最低生活保障人均月补差额，同时为了保证地方政府履行职责到位，还规定了县级财政应配套的资金。各级政府根据当地实际情况也制定了本地区城市居民最低生活保障标准。这些指标实际操作中是否得以真正实现？不同地区的低保对象享受的保障程度如何？这一层次体现的公平，直接关系到每一个保障对象的切身利益。
精心组织 科学运用审计方法
目标明确了，接下来就要寻找实现目标的最佳路径。按照以往的审计模式，专项资金审计，大多以资金走向为主线，以资金安全为重点。这次低保资金审计，审计组决定跳出传统账册报表的圈子，采用内部数据与外部数据结合，会计资料与业务资料结合，计算机审计技术与传统审计手段结合的方法，反映的问题不仅有总体的、全面的数据描述，更有从体制、机制和管理层面的原因分析。
一是引入外部数据，全面对比保障水平。如果说我们仅仅停留在对一个地区的保障待遇进行计算，被审计单位在回复意见中肯定会以筹资水平有限、保障对象多等原因进行心安理得的解释，触及不到问题的深层次原因。审计组开展审计时，并不急于从会计资料中取得证据，而是通过统计部门、互联网等各种渠道取得有关这个地区的城镇人口总数、人均可支配收入、当地经济特色等相关资料，通过对比，挖掘各地保障水平差距大的真实原因。比如A县由于保障人数多、资金筹集相对少，其保障水平未达到省政府提出的要求。该县素以铝合金加工、销售为特色产业，号称有8万人在全国各地从事铝塑型材加工销售，掌控全国60%至70%的市场份额。按常理推断当地居民应相对富裕。那么这些吃低保的人群到底都是些什么状况？经过核实，该县将全县所有农村五保户纳入低保范围，仅这类人群就占低保对象总数13%，五保户本应享受的五保金却被全部用作敬老院建设。审计指出问题后，该县对所有低保对象进行了重新申报审核，提高了保障水平，五保户的生活也得到了切实保障。
二是跨行业数据分析，综合对比保障对象实际情况。城市低保条例明确以户为保障对象，以家庭收入来确定保障待遇。但是在某些特定的历史背景下，一些地方政府将部分特殊人群不问家庭生活状况，凭其特定身份列入低保保障范围，如下岗职工、失地农民、参战人员、五保户等这些本来应由政府另行出资保障的人群，都纳入了低保范围。虽然这些做法在当时对维护社会稳定起了积级作用，但随着时间的推移，开始逐步暴露出一些矛盾，影响了政策执行的公平性。审计组从社保局、就业局、从组织部门，取得相关人员基本信息，通过与低保对象信息表进行链接，找出审计重点，有的放矢进行延伸审计。反映了部分人员在享受了其他社会保障待遇的同时也在吃低保，当地民政部门没有按规定计算家庭收入，有的地方甚至出现居委会用为其干部发放低保，个别经办人员任意更改保障对象身份证号码，使得一人享有2份低保金等违规现象。对这些情况的分析，计算机审计方法发挥了不可或缺的作用。
层层递进 全方位反映问题
资金筹集、资金分配、保障水平制定、审批确认、资金发放、动态管理，这些都低保资金管理的基本环节，只要有一个环节出现问题，最终影响的都是被保障对象的个体利益。审计紧紧围绕“公平”和“效益”两大主题，从各个环节入手，全方位揭示和反映目前低保资金管理存在的一些普遍性、倾向性的问题。
一是在资金筹集、分配环节上，反映了省级主管部门存在资金分配因素单一、测算依据长期不变；在市县级层面，存在地方财政配套不足，虚报低保人数等问题，造成各地低保资金筹集苦乐不均，影响了使用效果。
二是在保障水平制定环节上，揭示了各地制定的低保标准差距大，低保对象实际享受的低保救助差距大，低保覆盖率差距大，贯彻省政府目标要求不到位等问题，重点反映保障对象在不同地区享受不同待遇，影响了政策执行的公平性。
三是在审批确认、动态管理环节上，突出反映了低保认定不规范、动态管理不到位，低保对象进入保障范围后，基本没有动态管理的记录，一些生活情况好转的家庭仍长期享受低保救助等现象。
四是在资金拨付和发放环节上，反映了资金拨付层次多，链条长，资金发放方式不科学，影响及时性和安全性，并重点查处了个别地方存存在挤占挪用低保专项资金等问题。
值得一提的是，审计组在对一些基本情况进行审计时，并没有仅仅停留在数字的表面，而是深入挖掘其深层次的原因，起到非常好的效果。
在对L区保障水平进行测算时，发现该区有些低保对象每个月只有十几元低保金，平均水平远远未达到标准，另一方面却是大量资金滞留。起初被审计单位并不以为意，但审计组并没有满足于只取得基本情况，而是决定以此为案例，深入分析保障水平不到位的深层次原因。我们随即调取了所有低保对象基本情况的电子档案，采用全面分析+重点延伸的方法，分别从年龄、健康程度、身份背景等各个层次进行比例分析，从中选取一些重点户再延伸调查。证据充分后，严肃指出该区由于思想意识淡薄导致保障对象基本权益未得到切实保障，并及时与省级主管部门交换了意见。
主管部门高度重视审计组的意见，立即向省专项治理办公室进行了报告。省政府纠风办、省民政厅、省财政厅组成联合督查组对该区进行了重点督查，并将督查情况向省纪委尚勇书记作了汇报，尚勇书记批示：“民生问题大如天，不重视甚至对省里的民生政策打折扣，执行不到位，这种官僚主义作风不能容忍”。
省纪委随后向全省党委、政府、纪委、监察及各有关部门发出《关于L区滞留低保资金问题的通报》“对负有领导责任的L区委常委、常务副区长进行诫勉谈话，对负有重要领导责任的区委常委、副区长行政警告处分；对负有主要领导责任的区民政局局长和负有直接责任的区民政局副局长行政记大过处分。”省纪委的通报不仅对低保资金管理提出了严格的要求，而且对所有民生资金提出了规范性要求。
审计反映的专项资金使用情况引起高层高度关注，反映如此迅速，整治力度如此之大，在民生专项资金审计中尚属首例。
各部门联手抓整改 全面提升审计成果
审计结束后，省厅向省政府提交了汇总报告，审计专报以《城市低保政策把握不一致，保障水平差距大有失公平》为题，将审计反映的突出问题向省委、省政府主要领导作了汇报，并提出了建设性意见。
省领导批示 “所提审计建议很好，请结合民生工作专项重点整治，进一步规范低保金发放，进一步重视低保制度”。
省级主管部门制定并下发了一系列规范性制度：针对完善低保工作制度，下发了《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》，并通过《江南都市报》、《信息日报》和江西省社会救助网向全社会公布；针对规范资金管理和发放，下发了《进一步规范城乡低保工作的通知》；针对低保对象确定不够准确问题，全省建立了城市低保听证制度；针对全省有的地方补助水平差距较大问题，下达了指导性最低保障标准，以保证我省低保管理更加科学合理、公开透明。中国审计报对此次城市低保审计整改情况刊发了专题信息。
上述规定下发后，省、市、县三级联动，结合当前正在开展的专项治理工作，对低保对象认定中存在的问题进行了认真整改。全省共取消不符合条件的城乡低保对象5.6万户14万余人,新增符合条件的低保对象4.7万户11.3万人。
几点启示
此次审计即没有大案要案的惊心动魄，也没有取证艰难的弥漫硝烟，一切都在方案预定的范围内平稳进行，每一步走得踏实而周密，最终可圈可点的成果却很多。回顾整个过程无不历历在目，对今后搞好审计工作，提高审计质量，打造精品审计项目有几点启示：
启示一：审计立项至关重要。政府工作的中心，群众关注的热点，永远是民生审计需要跟进的重点。2010年我省民生领域三个突出问题专项治理工作之一就是城乡低保金发放。省厅决定对城市低保资金进行审计，正是审计围绕政府中心工作的体现。
启示二：审计思路至关重要。有句话经典的老话永远值得我们深思“资源有限，创意无限”。2002年以来省厅先后3次对低保资金进行了专项审计，每一次都有不小的收获。2010年的审计完全跳出了以往的圈子，重点突出了“公平”和“效益”，跟上了形势要求，满足了政府管理的需要。
启示三：审计方案至关重要。此次审计共投入审计人员9名，分成3个小组，现场实施时间不到20天，发现的问题类型却很全面，即有宏观的制度、政策制定情况，又有具体执行、操作的情况，即有面的数据，又有点的个例。审计方案起了非常重要的指示作用。
启示四：审计方法的运用至关重要。合理确定审计方法，直接关系到审计结果的质量和成效。低保资金从省、市级主管部门到乡镇、居委会经办部门，最终落实到每一个保障对象，涉及的部门环节多，资金链条长。想从中找出普遍性、规律性的问题，单凭个体案例不行，必须要有全面的数据概括，做到这一点，只能依靠计算机审计方法。
启示五：审计报告的提炼至关重要。审计报告是审计的最终产品，是全体审计人员思想和工作的结晶。撰写汇总报告时必须要有宏观意识，按照审方案目标归纳问题。同时针对问题提建议，反对建议与问题脱节，或堆集一些空话、套话。
启示六：审计成果的提升至关重要。这个项目的亮点在于审计成果运用得很好，审计发现的问题有处理、有通报、有全省性的建章立制，整改的社会影响面也较大。审计部门做到了与主管部门的及时沟通协作，多部门形成了合力。
（作者单位：江西省审计厅）
我省城市居民最低生活保障制度起步于2002年，经过各级政府及相关部门努力，各项制度比较健全，弱势群众的基本生活得到了保障。但是在民声通道上，低保资金的发放，仍是群众反映强烈的问题之一。接受审计任务时，审计组在思索，审什么？怎么审？
创新审计理念 科学确定目标重点
城市居民最低生活保障制度，是社会保障体系的重要组成部分。此项制度的制定和实施，是基于实现社会公平的考虑，既保障了全体公民的基本生存权益，也保证了全体公民共同分享经济发展和社会进步的成果。追求“社会公平”的社会救助，在公平的前提下，一切矛盾才会迎刃而解。在这里，效益审计理念又一次为审人员打开了广阔的视野，审计组决定从资金分配和保障水平两个层面分析政策执行的公平性，确定审计范围和重点：
一是围绕“公平”和“效益”科学确定审计对象。以往对专项资金进行审计时，大多按资金量来抽取审计对象，根据审前调查情况反映，各地低保资金筹集主要来源上级财政转移支付，省级主管部门拥有资金分配权，分配因素主要是保障人数。为剖析资金分配中存在的问题，审计组决定选取保障人口占城镇总人口比例相对较多的3个县、占比相对少的3个县、资金量较大的4个县，共计10个县作为审计对象，以保证审计结果具有充分的说服力。
二是围绕“公平”和“效益”科学确定审计重点。低保制度自运行以来，政府在保障水平方面一直有明确的钢性指标，如省政府在民生工程任务中制定了每个年度城市居民最低生活保障人均月补差额，同时为了保证地方政府履行职责到位，还规定了县级财政应配套的资金。各级政府根据当地实际情况也制定了本地区城市居民最低生活保障标准。这些指标实际操作中是否得以真正实现？不同地区的低保对象享受的保障程度如何？这一层次体现的公平，直接关系到每一个保障对象的切身利益。
精心组织 科学运用审计方法
目标明确了，接下来就要寻找实现目标的最佳路径。按照以往的审计模式，专项资金审计，大多以资金走向为主线，以资金安全为重点。这次低保资金审计，审计组决定跳出传统账册报表的圈子，采用内部数据与外部数据结合，会计资料与业务资料结合，计算机审计技术与传统审计手段结合的方法，反映的问题不仅有总体的、全面的数据描述，更有从体制、机制和管理层面的原因分析。
一是引入外部数据，全面对比保障水平。如果说我们仅仅停留在对一个地区的保障待遇进行计算，被审计单位在回复意见中肯定会以筹资水平有限、保障对象多等原因进行心安理得的解释，触及不到问题的深层次原因。审计组开展审计时，并不急于从会计资料中取得证据，而是通过统计部门、互联网等各种渠道取得有关这个地区的城镇人口总数、人均可支配收入、当地经济特色等相关资料，通过对比，挖掘各地保障水平差距大的真实原因。比如A县由于保障人数多、资金筹集相对少，其保障水平未达到省政府提出的要求。该县素以铝合金加工、销售为特色产业，号称有8万人在全国各地从事铝塑型材加工销售，掌控全国60%至70%的市场份额。按常理推断当地居民应相对富裕。那么这些吃低保的人群到底都是些什么状况？经过核实，该县将全县所有农村五保户纳入低保范围，仅这类人群就占低保对象总数13%，五保户本应享受的五保金却被全部用作敬老院建设。审计指出问题后，该县对所有低保对象进行了重新申报审核，提高了保障水平，五保户的生活也得到了切实保障。
二是跨行业数据分析，综合对比保障对象实际情况。城市低保条例明确以户为保障对象，以家庭收入来确定保障待遇。但是在某些特定的历史背景下，一些地方政府将部分特殊人群不问家庭生活状况，凭其特定身份列入低保保障范围，如下岗职工、失地农民、参战人员、五保户等这些本来应由政府另行出资保障的人群，都纳入了低保范围。虽然这些做法在当时对维护社会稳定起了积级作用，但随着时间的推移，开始逐步暴露出一些矛盾，影响了政策执行的公平性。审计组从社保局、就业局、从组织部门，取得相关人员基本信息，通过与低保对象信息表进行链接，找出审计重点，有的放矢进行延伸审计。反映了部分人员在享受了其他社会保障待遇的同时也在吃低保，当地民政部门没有按规定计算家庭收入，有的地方甚至出现居委会用为其干部发放低保，个别经办人员任意更改保障对象身份证号码，使得一人享有2份低保金等违规现象。对这些情况的分析，计算机审计方法发挥了不可或缺的作用。
层层递进 全方位反映问题
资金筹集、资金分配、保障水平制定、审批确认、资金发放、动态管理，这些都低保资金管理的基本环节，只要有一个环节出现问题，最终影响的都是被保障对象的个体利益。审计紧紧围绕“公平”和“效益”两大主题，从各个环节入手，全方位揭示和反映目前低保资金管理存在的一些普遍性、倾向性的问题。
一是在资金筹集、分配环节上，反映了省级主管部门存在资金分配因素单一、测算依据长期不变；在市县级层面，存在地方财政配套不足，虚报低保人数等问题，造成各地低保资金筹集苦乐不均，影响了使用效果。
二是在保障水平制定环节上，揭示了各地制定的低保标准差距大，低保对象实际享受的低保救助差距大，低保覆盖率差距大，贯彻省政府目标要求不到位等问题，重点反映保障对象在不同地区享受不同待遇，影响了政策执行的公平性。
三是在审批确认、动态管理环节上，突出反映了低保认定不规范、动态管理不到位，低保对象进入保障范围后，基本没有动态管理的记录，一些生活情况好转的家庭仍长期享受低保救助等现象。
四是在资金拨付和发放环节上，反映了资金拨付层次多，链条长，资金发放方式不科学，影响及时性和安全性，并重点查处了个别地方存存在挤占挪用低保专项资金等问题。
值得一提的是，审计组在对一些基本情况进行审计时，并没有仅仅停留在数字的表面，而是深入挖掘其深层次的原因，起到非常好的效果。
在对L区保障水平进行测算时，发现该区有些低保对象每个月只有十几元低保金，平均水平远远未达到标准，另一方面却是大量资金滞留。起初被审计单位并不以为意，但审计组并没有满足于只取得基本情况，而是决定以此为案例，深入分析保障水平不到位的深层次原因。我们随即调取了所有低保对象基本情况的电子档案，采用全面分析+重点延伸的方法，分别从年龄、健康程度、身份背景等各个层次进行比例分析，从中选取一些重点户再延伸调查。证据充分后，严肃指出该区由于思想意识淡薄导致保障对象基本权益未得到切实保障，并及时与省级主管部门交换了意见。
主管部门高度重视审计组的意见，立即向省专项治理办公室进行了报告。省政府纠风办、省民政厅、省财政厅组成联合督查组对该区进行了重点督查，并将督查情况向省纪委尚勇书记作了汇报，尚勇书记批示：“民生问题大如天，不重视甚至对省里的民生政策打折扣，执行不到位，这种官僚主义作风不能容忍”。
省纪委随后向全省党委、政府、纪委、监察及各有关部门发出《关于L区滞留低保资金问题的通报》“对负有领导责任的L区委常委、常务副区长进行诫勉谈话，对负有重要领导责任的区委常委、副区长行政警告处分；对负有主要领导责任的区民政局局长和负有直接责任的区民政局副局长行政记大过处分。”省纪委的通报不仅对低保资金管理提出了严格的要求，而且对所有民生资金提出了规范性要求。
审计反映的专项资金使用情况引起高层高度关注，反映如此迅速，整治力度如此之大，在民生专项资金审计中尚属首例。
各部门联手抓整改 全面提升审计成果
审计结束后，省厅向省政府提交了汇总报告，审计专报以《城市低保政策把握不一致，保障水平差距大有失公平》为题，将审计反映的突出问题向省委、省政府主要领导作了汇报，并提出了建设性意见。
省领导批示 “所提审计建议很好，请结合民生工作专项重点整治，进一步规范低保金发放，进一步重视低保制度”。
省级主管部门制定并下发了一系列规范性制度：针对完善低保工作制度，下发了《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》，并通过《江南都市报》、《信息日报》和江西省社会救助网向全社会公布；针对规范资金管理和发放，下发了《进一步规范城乡低保工作的通知》；针对低保对象确定不够准确问题，全省建立了城市低保听证制度；针对全省有的地方补助水平差距较大问题，下达了指导性最低保障标准，以保证我省低保管理更加科学合理、公开透明。中国审计报对此次城市低保审计整改情况刊发了专题信息。
上述规定下发后，省、市、县三级联动，结合当前正在开展的专项治理工作，对低保对象认定中存在的问题进行了认真整改。全省共取消不符合条件的城乡低保对象5.6万户14万余人,新增符合条件的低保对象4.7万户11.3万人。
几点启示
此次审计即没有大案要案的惊心动魄，也没有取证艰难的弥漫硝烟，一切都在方案预定的范围内平稳进行，每一步走得踏实而周密，最终可圈可点的成果却很多。回顾整个过程无不历历在目，对今后搞好审计工作，提高审计质量，打造精品审计项目有几点启示：
启示一：审计立项至关重要。政府工作的中心，群众关注的热点，永远是民生审计需要跟进的重点。2010年我省民生领域三个突出问题专项治理工作之一就是城乡低保金发放。省厅决定对城市低保资金进行审计，正是审计围绕政府中心工作的体现。
启示二：审计思路至关重要。有句话经典的老话永远值得我们深思“资源有限，创意无限”。2002年以来省厅先后3次对低保资金进行了专项审计，每一次都有不小的收获。2010年的审计完全跳出了以往的圈子，重点突出了“公平”和“效益”，跟上了形势要求，满足了政府管理的需要。
启示三：审计方案至关重要。此次审计共投入审计人员9名，分成3个小组，现场实施时间不到20天，发现的问题类型却很全面，即有宏观的制度、政策制定情况，又有具体执行、操作的情况，即有面的数据，又有点的个例。审计方案起了非常重要的指示作用。
启示四：审计方法的运用至关重要。合理确定审计方法，直接关系到审计结果的质量和成效。低保资金从省、市级主管部门到乡镇、居委会经办部门，最终落实到每一个保障对象，涉及的部门环节多，资金链条长。想从中找出普遍性、规律性的问题，单凭个体案例不行，必须要有全面的数据概括，做到这一点，只能依靠计算机审计方法。
启示五：审计报告的提炼至关重要。审计报告是审计的最终产品，是全体审计人员思想和工作的结晶。撰写汇总报告时必须要有宏观意识，按照审方案目标归纳问题。同时针对问题提建议，反对建议与问题脱节，或堆集一些空话、套话。
启示六：审计成果的提升至关重要。这个项目的亮点在于审计成果运用得很好，审计发现的问题有处理、有通报、有全省性的建章立制，整改的社会影响面也较大。审计部门做到了与主管部门的及时沟通协作，多部门形成了合力。
（作者单位：江西省审计厅）