近年,提升改善公共服务成为落实服务型政府建设目标、满足人民美好生活需要的基础性工作.以地方政府的公共服务行为作为研究对象,在财政事权与支出责任不对等的背景下,分析公共服务可用资金,结合地方政府作为土地资源支配者的角色、立场探讨其履行公共服务职责的行为选择逻辑,并概括为“以地养费”,即处于压力型体制下的地方政府,运用在经济发展和土地资源管理领域的行政权限,通过对土地资源的运作完成上级交付的公共服务指令目标的过程.这一过程的实现,包括“土地出让”和“以地引资”两个环节.通过出让土地将资源转化为资本收益,再引入工商企业将一部分资本转化为可持续的现金流收入,用资本收益支付公共服务的前期建设投资,以现金流覆盖公共服务日常经营性支出的过程.在公共服务成本负担主体与受益主体分割的制度背景下,处于“压力型体制”中的地方政府,在集中化监管和地方化管理的机会空间中,运用在经济发展和土地资源管理领域的行政权限,通过“土地出让”和“以地引资”运作土地资源完成上级交付的公共服务指令目标.这一行为逻辑的产生有其历史合理性,回应了发展经济和保障民生的诉求,但随着改革的深入,其对政府职能转变的掣肘以及对服务型政府建设的阻滞也逐渐显现,表现为将居民负担的公共服务成本模糊化,地方政府对土地财政形成路径依赖,在服务型政府建设中重企业而轻公众.对此,提出在完善地方直接税体系并且建立公共服务交易制度的基础上,以健全财政资金的运营管理制度为总体方向,以分类推进、细化确权为思路,探索可持续、稳定的公共服务运作模式.