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[摘 要]对国际非政府组织提供的援助进行管理，是对国际非政府组织法律规制的一个重要组成部分，可充分发挥外援对社会发展起到的杠杆作用，亦可积极有效地实现对外援的引导和统筹。本文在对比分析越南对国际非政府组织援助法律规制体系的基础上，结合印度、俄罗斯的相关制度，试提出中国对外援管理的法律框架，以弥补立法上的空白，完善我国的相关法律制度。
[关键词] 国际非政府组织 援助 越南 法律制度
作为国际政治舞台上举足轻重的“第三种力量”，非政府组织在冷战结束，全球化、信息化等多元发展的时代背景下迅速崛起，蓬勃发展。由于非政府组织的广泛性和多元性，其呈现在世人面前的是一幅非常复杂的面孔。这其中既有积极投身于环保、卫生、教育、扶贫等社会公共领域的慈善机构，同时也有假借非政府组织的身份开展意识形态渗透和情报搜集等工作，引导其援助流向危害国家安全和社会稳定的非法领域的政治组织。基于国际非政府组织的两面性，如何尽可能地发挥国际非政府组织的积极作用，减少其消极影响，是目前各国对国际非政府组织管理的共同目标。日前，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》明确，“加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动”。此外，为规范境外非政府组织在中国境内的活动，保障其合法权益，促进交流与合作，不久前国务院已提请全国人大常委会审议《境外非政府组织管理法》（草案）。可见，对国际非政府组织依法管理的框架设计已成为我国当前最重要的社会管理目标之一。
对国际非政府组织在一国境内的活动既可以基于身份，亦可以基于其开展的活动进行相应的立法规制。一般来说，类似越南、俄罗斯等对国际非政府组织活动比较敏感的国家，都在法律中明确要求国际非政府组织在进入国内开展活动时必须进行相应的登记，获得开展活动所必需的法律身份和主体资格，政府通过对国际非政府组织身份的获取、变更、延期、年审等要求对国际非政府组织实行管理，同时通过强化信息公布、现场调查、财务审计等管理手段实现对国际非政府组织的控制。考虑到国际非政府组织一旦被准入，其开展的项目活动不仅覆盖面广，而且可能横跨或交叉很多领域，因此仅仅对国际非政府组织进行身份管理还无法满足政府的管理需求，如越南在身份管理之外还对国际非政府组织开展的援助活动进行规制。与我国传统的但饱受诟病的对非政府组织登记时主管加业务主管的双重管理模式不同，越南建立了对国际非政府组织身份主管和援助活动主管的双重管理模式，实现了对国际非政府组织进行全面、有效管理的国家目标。鉴于笔者之前已对越南在国际非政府组织身份管理方面做过探讨①，因此本文着重关注越南对国际非政府组织援助活动的管理制度。
一、越南对国际非政府组织的管理框架
越南对国际非政府组织的立法规制始于20世纪90年代中期。其后，越南一直不断调整和完善国际非政府组织的管理制度，构建了包括《在越南的国际非政府组织登记及运作管理法令》、《促进国际非政府组织援助的国家计划》和《管理和利用国际非政府组织援助的法令》在内的一系列法律法规，以应对不断发展变化的国际非政府组织的管理需求。其中《在越南的国际非政府组织登记及运作管理法令》，主要是对在越南开展非营利目的发展援助和人道主义救援活动的国际非政府组织提供登记及管理的法律框架，即对国际非政府组织的身份管理。《促进国际非政府组织援助的国家计划》，主要规定国际非政府组织的援助必须与越南社会经济发展目标以及扶贫助困的战略规划相一致，符合越南提出的行业指导和地域指导，这其实是对国际非政府组织准入领域的具体要求。《管理和利用国际非政府组织援助的法令》②，是对国际非政府组织如何开展援助项目活动具体的管理规定，创设了国际非政府组织援助项目申请、签约、评估、审批、检查以及评价的一系列管理流程。该规定不但为越南政府加强对国际非政府组织援助活动管理提供了相应的法律依据，同时也为国际非政府组织在越南开展援助活动提供了更加清晰、透明的法律指引。
二、越南对国际非政府组织援助活动的管理内容
（一）援助活动的原则
越南法律规定，国际非政府组织提供援助必须遵守越南相关法律规定，严格地履行捐助方的承诺，其援助不得侵害越南的政治稳定、社会秩序、国家安全、国家利益，以及越南集体和个人的合法权益。另外，越南还规定了优先使用国际非政府组织援助的领域，其中包括：农业与农村发展领域，特别是扶贫项目;卫生健康、教育培训、劳动就业等社会发展领域;环境和自然资源保护、减灾疾控领域;制度建设、技能提升、技术研发和人力资源开发领域，以及人道主义救援领域。
（二）援助活动的主体
越南规定，每一项外国援助都有其相应的捐助方和接受方，因此国际非政府组织无法单独在越南境内开展活动，必须与越南的援助接收方开展合作。其中，捐助方包括为了支持越南社会经济发展和人道主义目标的实现，尊重并服从越南法律，且具有良好信誉并愿意提供直接援助的国际非政府组织、其他外国组织和外国人（包括拥有外资的集团和公司）、越南海外团体。因此，虽然法令的名称是《管理和利用国际非政府组织援助的法令》，但法令调整的却不仅仅局限于国际非政府组织提供的援助，外国组织、外国公司、外国自然人提供的援助也同样涵盖在法令的调整范围之中。
对于接受方，要求必须是依据越南法律所设立，并在功能、任务和活动方面与所接受的国际非政府组织援助目的和内容相关的组织，包括各级党政机关，各类人民团体，越南友协、科协、工商联等组织的成员单位;包括自然科学、社会科学、人类学和科技领域的组织，非国有社会服务提供的实体，社会保障机构，法律服务机构和其他非营利组织在内的社会组织及生产且提供公共产品和服务的商业组织。越南法律对于捐助方所规定的范围比较广泛，但接收方的身份必须是组织或机构，排除了自然人接受外国援助的情况。另外，普通的商业企业也不能成为援助接受方。与中国某些地方立法实践所不同的是，越南的各级党政机关可以成为援助接收方。 （三）援助形式
根据越南法律规定，国际非政府组织援助指的是为了支持越南发展和人道主义目标的实现而由捐助方提供的赠款以及提供的非营利性援助。这里的援助其实涵盖了国际非政府组织的两类主要活动方式：一是，国际非政府组织只向受赠方提供资金、技术、专业知识等方面的援助，并不参与或不直接介入为使用援助而开展的项目活动。二是，国际非政府组织在提供资金的同时，以自己为主或与相关合作伙伴共同参与到资金使用和项目实施中，与当地社会产生更多的互动与合作。因此，越南对于国际非政府组织援助的形式也分为两种：一种是项目援助，即指那些为完成或实现既定目标，在中长期的时间内或分几个阶段从不同的来源，采用不同的形式调配资源开展系列项目活动的援助。在项目援助中，越南又分了两类项目：第一类是投资项目，指在指定的时限内对特定实物设施数量增加的创制、扩展和提升，或对特定产品和服务的质量维持和提升的项目活动。第二类是技术援助项目，指那些旨在进行能力建设和制度建设，或为准备实施项目而提供专业技术、培训、设备、供应、数据、文档、考察、专题讨论、讲座等技术投入的项目活动。另一种是与项目援助相对的非项目援助，即以实物、现金或专业知识形式（包括以专家志愿者的形式）来提供援助，包括紧急情况救助。所谓“紧急情况救助”，指在紧急的状态下，发生紧急情况（例如自然或其他灾难）之后立即提供的，并且最长持续时间不超过紧急情况结束后3个月的援助项目。
总的来说，国际非政府组织若希望进入越南开展实施项目援助或非项目援助，除了需要依据《在越南的国际非政府组织登记及运作管理法令》取得相应的活动许可、项目办公室许可或代表处许可的法律地位许可外，其拟开展的援助活动还必须符合《管理和利用国际非政府组织援助的法令》，并经过一系列审批手续被批准的援助活动。因而，越南所构建的对国际非政府组织在越活动的法律框架是一套全面而复杂的法律体系，为政府依法管理提供了多层次、综合的管理措施和手段。
（四）援助管理的流程
对于国际非政府组织援助活动的开展，越南法律规定了详尽的管理流程。首先，由越南相关机构根据社会经济发展需要，以及各级政府吸引外援的规划来鼓励、动员外国非政府组织向越南提供援助，经过部门间的磋商，达成援助意向后联系和通知捐助方筹集相应的资金。在国际非政府组织同意提供援助并完成项目准备工作之后，越南政府再对援助项目进行评估。评估的内容主要包括：实施援助项目与具体发展目标的相关性;项目实施的可行性;越南援助接受方作为该项目合作方的能力;预算分配的适当性;捐助方和接受方的义务和责任，以及捐助方的法律地位和实施援助项目的预期效果及相关各方当事人的意见等。通过评估后，由负责评估的机构总结评估结果、整合相关意见、提交评估报告等待援助审批，待审批通过后，援助项目即可实施。为了保证国际非政府组织援助达到既定目标，越南还建立了援助后评估制度，可随时对国际非政府组织的援助项目进行检查和评估，便于政府对援助实施积极的监管。
（五）奖惩措施
为了更好地管理和使用国际非政府组织的援助项目，避免在国际非政府组织援助实施后违背援助的目的，偏离援助的宗旨，越南法律还规定了违规的惩罚措施。当援助项目实施过程中接受方或捐助方违反了法律规定，该援助项目会被视为不合法而被取消。对于违规的组织和个人，根据违规行为的性质和程度，也将施以相应的纪律处分、行政处罚或刑事指控，以确保国际非政府组织援助项目能够顺利、有序地进行。惩罚措施的制定，使得越南管理接受国际非政府组织援助的体系更加完善，也使整个监管制度更加有效。
三、越南对国际非政府组织援助管理的效果和特点
经过不断努力，越南建立了完善的法律框架来管理国际非政府组织的援助，并取得了良好的效果。近几年来，越南发展迅速，国际交流明显增多，与世界各国建立起了理解、互信、互助的友好关系，国际非政府组织对越援助逐年递增，为医治战争创伤，减贫，发展卫生、教育事业，解决社会问题，保护环境和应对气候变化做出了积极的贡献。自1991年以来，在越南的国际非政府组织数量不断增加，目前，越南已与900个国际非政府组织建立了关系，非政府组织对越援助累计30亿美元[1]。据越南各友好组织联合会人民援助协调委员会的初步统计，2013年，国际非政府组织已向越南提供了2.5亿美元的援助，主要集中于经济社会、医疗、解决社会问题、教育培训、自然资源与环境等领域[2-3]。纵观越南对援助管理的法律规定，体现出以下特点：
（一）全程性
越南的援助管理涵盖了从援助的动员、援助协议的协商和签署、援助文件的准备、评估和审批、援助活动的实施以及援助活动的监督和评估各个阶段。与很多仅重视项目事前审批的实践不同，越南的管理体现出高度的全程管理的特点，对国际非政府组织援助的检查和评估贯穿于整个项目实施过程中，且随时可以进行对援助的使用途径、项目开展的实际效果等内容进行事中、事后监管，减少了审批后疏于管理而导致援助项目的实施恣意妄为的可能性，确保了援助实施严守合同、遵纪守法、符合既定目标并达到预期的效果。
（二）主动性
越南对国际非政府组织的援助不是被动的接受，而是主动的应对。比如，援助的启动是根据国家社会经济的发展，在符合国家利用外援整体规划的基础上，由援助接受方根据实际需要向政府提出需求，政府部门不但要参与援助协议的协商谈判和签约，还要主导对援助项目的评估。援助实施过程中政府也会形成制度化的定期监督检查评估。
（三）区别性
考虑到不同援助类型的特点，越南法律对项目援助和非项目援助，特别是紧急情况救助的审批进行了区分。总的来说，对于项目援助，政府侧重于了解项目实施的长期短期目标、援助的预期成果、具体的援助内容、时间和地点，援助金额和构成，预算和实施计划等方面。而对于非项目援助，政府则主要考察援助的相关性，援助的管理执行安排以及协调机制等内容。紧急情况救助往往针对自然灾害等突发情况，这类救援时间紧迫，需求强烈，如果政府要求救援的实施要以履行复杂的审批程序为前提，不免会延误救援的关键时机，影响灾害响应的及时性和针对性，因此越南的紧急情况救助不以正常的审批流程为前提，而是当灾难发生后，根据受灾当地人身、财产等损失的情况，最终由外国组织基于越南的紧急救助申请向受灾地区及时提供资金、物品、人力等援助。但紧急情况救助有一定的时间限制，如果在紧急情况结束3个月，援助项目还在继续，就需要按照正常的流程和步骤经审批后方可实施。 （四）严苛性
国际非政府组织赴越南开展活动，不仅要取得相应的身份许可，还需要取得援助活动的许可。双重许可本身就是一种比较严格的管理机制，而严格的审批制度、繁杂的管理流程在某种程度上也阻碍了国际非政府组织及时地向越南提供援助。
四、我国接受外援管理的实践
境外非政府组织的复杂性和多样性决定了政府很难适用统一的标准进行有效管理，因此对境外非政府组织在华活动的管理是对中国政府的社会治理能力的一次巨大挑战。目前，我国对国际非政府组织在华开展活动的管理现状虽然是国家层面立法缺乏，但地方层面勇于尝试探索和实践。
就国家层面而言，过去的30年里中国政府对境外非政府组织都秉持了“不支持、不反对、不取缔”的所谓“三不”政策，体现在法律规制方面就是制度的空白和管理的缺失。在国家层面上除了《基金会管理条例》和《外国商会管理暂行规定》之外，鲜有对境外非政府组织进行管理的相关立法，造成了大量的外国社团游离于法律秩序之外，而且既有的规定也仅仅是对法律身份的赋予进行规定，尚缺乏对其开展活动进行监管。就外国的援助而言，商务部曾印发《关于接受外国政府、国际组织无偿援助的管理办法》③，该管理办法中所规定的援助仅指技术、设备、人员培训方面的援助，不包括资金援助，且规定的援助方也很有限，该办法只是政府部门的规章，只适用于管理商务部接受外援的相关问题，不能广泛适用。
就地方实践而言，在国际非政府组织比较活跃的省份都较早进行了尝试性立法规制，比如2002年《西藏自治区接受境外非政府组织和个人赠款援助项目管理暂行办法》，2009年《甘孜藏族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理办法》，2010年《临夏回族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理暂行规定》，2011年《四川省有关组织和个人与境外非政府组织合作事项管理暂行办法的通知》，以及2010年《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》。地方实践分为以下几种类型：
（一）针对接受境外非政府组织捐赠援助项目进行管理，主要以甘孜、西藏和临夏的规定为代表
首先，这些地方规定以审批或备案作为项目开展的前提条件，以政府外事部门为职能管理部门，但仅规范了以项目为依托的捐赠和援助，缺乏对非项目援助方式的规范。其次，对捐赠援助项目没有进行区分管理，忽视了类似紧急救援这类项目的特殊性。第三，缺乏对项目实施中和实施结束后的监管规定。第四，对境外非政府组织没有落地要求，即只负责批准项目，不负责赋予境外非政府组织国内活动的法律身份。
（二）以与境外非政府组织合作的省内单位为管理对象，规范省内有关组织和个人与境外非政府组织开展各项活动的相关规定，主要以四川为代表
虽然四川省区分了合作活动还是合作项目，并实行了不同的报告或备案管理，但由于其管理的对象不是境外非政府组织，因此不要求境外非政府组织获得当地的法律身份，同样缺乏事中、事后的管理。
（三）身份管理与项目管理相结合的模式，比较有代表性的是云南管理境外非政府组织的暂行规定
该规定明确了相关管理部门的职责，规范了备案程序和备案材料的格式及要求，为境外非政府组织开展活动主体的资格进行了确认，对境外资金的往来提供了方便，对活动开展情况进行了有效监管。就其内容而言。首先，该规定是以境外非政府组织为管理对象。其次，明确了境外非政府组织的活动界限。第三，建立了对境外非政府组织“集中管理、中外合作、双重备案，三重负责”的准入和监管制度。类似越南，通过身份备案和项目备案，要求境外非政府组织开展项目活动的必须在获得法律身份的同时，还要获得政府对其开展项目的认同④，这是中国对境外非政府组织实施全面管理的首次尝试，但缺点是该规定要求所有开展活动的境外非政府组织都要取得法律身份后才能开展活动，忽视了没有长期驻在需求，仅提供临时捐赠或一次性项目活动的组织需求。另外，该规定仅以项目的形式来界定境外非政府组织的各种活动，但实际上境外非政府组织既有开展项目活动的，也有仅仅从事捐赠、会议、学术研讨、考察交流等非项目活动的，因此单一的管理模式并不适用于境外非政府组织的所有活动。第四，对类似紧急情况援助没有提供绿色通道，可能从法律上阻碍了人道主义救援的迅速开展。通过以上现状分析，我国现有的对国际非政府组织的管理框架存在如下问题：
1、国家层面立法的缺乏。综观我国现行法律法规，我国目前既没有对国际非政府组织在华活动的管理规定，更没有关于管理国际非政府组织提供援助的相关条文。立法上的空白使我国缺乏正式、具体并能广泛适用的法律法规来规范国际非政府组织援助的管理，如现今一些基金会、外国商会向我国提供捐助并开展相关活动，对此我国目前无法对这些外国组织提供的援助进行有效的控制，而想要对其管理更是无法可依。即使一些地方已出台了相关规定，也由于缺乏国家法律的引导和保障，使得地方实践混乱不清，难以顺利开展，效果不佳，所以迫切需要有明确、清晰的法律框架来规制相关问题。
2、管理思路和主旨模糊。从国际非政府组织管理的思路来看，越南主要采取的是引导和利用国际非政府组织对越的援助。俄罗斯主要采取的是限制的态度，对于涉及政治问题的组织、活动是严格禁止的。我国在对国际非政府组织管理方面一直处于笼统、模糊的状态，对于外援的管理更是不清不楚。一直以来，在管理国际非政府组织的法律制度长期缺位的情况下，我国政府在实践中表现出一种对国际非政府组织“不承认、不取缔、不干预”的三不政策，这一政策的具体内容是：中国不承认在华国际非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的国际非政府组织，也不干涉他们的内部事务，但他们不得危害中国的国家安全和社会稳定[4]。我国的这种“三不”政策体现出我国政府对于国际非政府组织的一种消极且中立的态度，但这一态度未能解决我国在管理国际非政府组织上的困境。“三不”政策看似给国际非政府组织在华开展活动创造了很大的空间和自由，但实际上是我国对其管理严重缺失的一种表现，对于国际非政府组织而言没有规范的制度保障，对于我国来说无法对其进行系统的管理，从而会导致在华国际非政府组织处于一种松散的局面，会造成其在我国开展活动随意而混乱。也许“三不”政策的原意是高度关注、谨慎立法，留给职能部门更多的空间和灵活性，以应对复杂多变的社会管理，但造成的实际效果却是立法严重滞后，政府部门职责不清，对境外非政府组织在华活动缺乏有效监管，无法掌握境外非政府组织从事领域、活动范围、组织性质、资金来源、使用情况等一系列基础数据，无法对境外非政府组织的活动情况和社会影响进行全面评估，无法甄别良莠不齐的境外非政府组织，也无法对从事违法犯罪活动的境外非政府组织依法处置。 3、管理手段匮乏。由于我国没有法律的规制，缺乏积极、有效的管理思路，使得我国规范国际非政府组织有关活动的管理手段不全面、不完整、不具体，比如有的看重身份管理，有的看重活动管理。另外，我国目前只重视国际非政府组织活动事前的管理，而对一些组织进入我国后实施登记给予身份及审批之后在我国活动的开展、项目的进行却很少关注，并且没有进行有效的监管，容易导致松散、混乱的局面。管理手段的不完善也是我国目前相关制度存在的一大问题。
五、完善我国外援管理制度的对策建议
管理思路上的混乱，管理依据上的缺失和管理手段上的匮乏显然不符合我国正在努力构建的规范有序、公开透明、便民高效的行政管理改革目标。这些问题体现出了我国监管制度上的灰色地带，因此解决这些问题，建立相关的管理体系时不我待。
（一）完善立法
越南目前已通过立法，建立了较为完善的国际非政府组织管理制度，除了越南以外，纵观世界其他国家，印度、俄罗斯也已建立了相应的管理模式来规范接受国际非政府组织的援助。印度对于国际非政府组织开展活动目前还未有相关规定，但印度中央政府对于获取国外捐赠的非政府组织已有较严格的法律，涉及外国捐赠的非政府组织主要由始于1976年的《外国捐赠管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act）来监管。目前，印度已建立起了以中央政府为管理主体，基于行政许可，以资金信息为抓手的涉外非政府组织管理体系，将境外慈善资源导向国内扶贫、发展和社会服务等适当的领域，并较为有效地预防了国外势力借助非政府组织渠道干预国内政治和商业秩序[5]。而俄罗斯于2012年7月13日，通过了“外国代理人”法案，该法案把从事政治活动并接受外国资助的非政府组织界定为“外国代理人”，严格监督他们的资金来源和去向，防止他们搞“颜色革命”，并且包含重罚或监禁等惩罚性条款。显然，俄罗斯通过该法案就是要从法律上规范各种非营利组织的行为，维护国家利益与安全，打击任何损害国家利益的行为。接受境外捐赠的，必须公开、透明，接受严格监督[6]。由此可见，这些国家都已制定了具体的法律来规范国际非政府组织在该国的援助活动。我国与越南、印度、俄罗斯同为发展中国家，规范我国接受外援的管理，当务之急就是建立健全关于管理国际非政府组织提供援助的正式法律法规，弥补立法上的空白，比如制定我国的《外国捐助法》，通过立法使得外国援助进入我国有法可依、有法必依，在援助活动开展过程中也可以使我国对其有执法的依据，避免我国接受外国援助的相关活动一直游走在法律的边缘，使国内国外组织的行为任意妄为，无从管理。因此，立法是我国规范相关活动，建立监管体系的首要条件。
（二）区分身份管理和援助活动管理
首先，对于长期在我国开展活动的国际非政府组织，我们应该通过审批许可制给予其相应的身份，为他们在华活动提供法律地位，此后对于其开展的援助活动、项目可以进行登记备案。越南对于活动项目的进行采取的是许可审批制，该制度需要经过申请、评估，再由相关机关审批等一系列复杂的流程，往往会造成援助项目滞后，而登记备案制是指将援助项目依照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关机关应当予以登记的法律性要求，该制度相对较为简单，利于外国援助项目的及时开展。我国在很多方面需要外国的资金、技术、知识等，因此登记备案制更有助于吸引外国组织来华提供援助。对于一些临时来华开展援助活动的组织，我们可以仅对其活动、项目进行登记备案，而不需要经过身份许可，进一步为外援来华提供便捷。其次，在管理上我们应当区分项目和非项目援助，尤其是非项目援助中的紧急情况救助必须区别于其他项目活动，对于紧急情况救助，我们应当尽量简便管理流程，及时让外国组织进入我国为灾区提供援助，同时也可以规定援助持续的时间，在方便活动的同时避免其脱离监管。此外，我们应促进来华提供援助的国外组织与中方相关机构的合作，共同开展援助项目，进一步加强我国国内机构的能力建设，带动国内非政府组织的发展。
（三）强调对外援的事中、事后监管
在活动经过登记备案之后，对于援助项目在我国国内的开展必须进行有效的监督，在援助项目和活动进行的过程中，以及项目开展结束后随时对其进行评估、检查，进一步保障援助活动的顺利开展。这里我们可以参考俄罗斯的制度，加强对我国国内接受援助的组织和机构的管理，一味地强化对外国组织的管理未必可行，但对我国的组织和机构进行监管会大大提高管理的效率，也真正能实现管理的效果。除此之外，还可以确立惩罚性规定，对于在监督过程中发现的违规违法行为进行惩处，对于情节严重的可以取消该援助项目，并限制违规机构或个人将来参与此类活动。加强对援助活动和项目的事中、事后监管，是建立相关制度中尤为重要的环节。
（四）明确管理的思路和主旨
在制定法律、完善管理体系之前，必须明确我国管理的思路和主旨。越南的管理制度虽严格，但其政府采取开放、鼓励的态度对待国际非政府组织，并运用各种途径积极吸引国际非政府组织来越开展援助项目，从而使得外援活动在越取得了良好的成效。而俄罗斯则加强对国内组织机构的管理，大大限制了外国援助在俄发展，收获的是西方的指责和批评。当今世界全球化进程不断发展，世界各国在经济、政治、文化等方面都进一步交流、融合，在开放、合作、共进的大环境中，中国应该加强对外交流，而国际非政府组织正是世界的一部分，我国政府应积极鼓励各国的非政府组织来华开展援助项目，并可以采取相应的优惠政策吸引国际非政府组织。政府还应该支持国内的一些组织、机构，通过他们建立与别国非政府组织的联系与合作，强化民间交往。与此同时，也要认识到某些国际非政府组织带来的负面影响，通过完善相关立法，构建合理、有效的管理模式，强化管理手段，做到在鼓励、支持、吸引国际非政府组织助力中国社会发展的同时，对该类组织进行有效的监管，维护社会管理的平衡，保障政治统一，民生和谐。 注释
①张玲，陈颖.越南管理国际非政府组织法律框架比较研究[J].云南大学学报（法学版），2012（2）：193-198.
②Decree no. 93/2009/ND-CP on the issuance of the regulation on management and utilization of aid from international non-governmental organizations，http：//www.ngocentre.org.vn/webfm_sed/2071，2009.
③外国政府和国际组织对华无偿援助项目管理办法[EB/OL].中国网， http：//www.china.com.cn/policy/txt/2006-
09/13/content_7157607.htm，2006-09-13.
④张玲，马慧娟.社会管理创新下的云南省规制境外非政府组织[J].中国公证，2012（5）：34-37.
参考文献
[1]越南有效使用非政府组织援助[EB/OL]. http：//vovworld.vn/zh-CN/越南经济/越南有效使用非政府组织援助/125417.vov， 2012-12-17.
[2] chenqiuhong. 2013年国际非政府组织向越南提供2.5亿美元的援助[EB/OL]. http：//www.caexpo.com/news/info
/number/2014/01/02/3612300.html， 2014-01-02.
[3] 越南举行政府与国际非政府组织合作关系会议[EB/OL]. http：//cn.vietnamplus.vn/Home/越南举行政府与国际非政府组织合作关系会议/201311/30268.vnplus， 2013-11-28.
[4] 谢晓庆. 国际非政府组织在华30年：历史、现状与应对[J]. 东方法学， 2011（6）： 118-126.
[5] 蓝煜昕，张潮. 从印度《外国捐赠管理法》看涉外非政府组织管理[J]. 人民论坛， 2013（总第419）： 252-253.
[6] 李永全. 俄罗斯为何依法约束“外国代理人”[N]. 光明日报， 2012-09-05.
*本文系2010年国家社会科学基金项目“境外非政府组织在华运作的法律监管问题研究”的阶段性成果（项目编号10XFX023）。
Study on the Legal System about Accepting Foreign Aids：
Based on the Perspective of Vietnam
ZHANG Ling， ZHOU Meng-yuan
（Law School， Yunnan University of Finance and Economics， Yunnan 650221， Kunming， China）
[Abstract]Managing assistance provided by the international non-governmental organizations （INGOs） is an important part of INGOs’legal regulation， which can either give full play to the leverage of foreign aid to social development， or can realize the guidance and plans of foreign aid as a whole effectively and positively. Based on the comparative analysis of the legal regulation system about INGOs’aid for Vietnam， India and Russia， this paper tries to put forward the legal framework of foreign aid management in China， so as to fill a blank in Chinese legislation， also can improve the relevant legal system in China.
[Key words]the international non-governmental organizations; aid; Vietnam; legal system
[关键词] 国际非政府组织 援助 越南 法律制度
作为国际政治舞台上举足轻重的“第三种力量”，非政府组织在冷战结束，全球化、信息化等多元发展的时代背景下迅速崛起，蓬勃发展。由于非政府组织的广泛性和多元性，其呈现在世人面前的是一幅非常复杂的面孔。这其中既有积极投身于环保、卫生、教育、扶贫等社会公共领域的慈善机构，同时也有假借非政府组织的身份开展意识形态渗透和情报搜集等工作，引导其援助流向危害国家安全和社会稳定的非法领域的政治组织。基于国际非政府组织的两面性，如何尽可能地发挥国际非政府组织的积极作用，减少其消极影响，是目前各国对国际非政府组织管理的共同目标。日前，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》明确，“加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动”。此外，为规范境外非政府组织在中国境内的活动，保障其合法权益，促进交流与合作，不久前国务院已提请全国人大常委会审议《境外非政府组织管理法》（草案）。可见，对国际非政府组织依法管理的框架设计已成为我国当前最重要的社会管理目标之一。
对国际非政府组织在一国境内的活动既可以基于身份，亦可以基于其开展的活动进行相应的立法规制。一般来说，类似越南、俄罗斯等对国际非政府组织活动比较敏感的国家，都在法律中明确要求国际非政府组织在进入国内开展活动时必须进行相应的登记，获得开展活动所必需的法律身份和主体资格，政府通过对国际非政府组织身份的获取、变更、延期、年审等要求对国际非政府组织实行管理，同时通过强化信息公布、现场调查、财务审计等管理手段实现对国际非政府组织的控制。考虑到国际非政府组织一旦被准入，其开展的项目活动不仅覆盖面广，而且可能横跨或交叉很多领域，因此仅仅对国际非政府组织进行身份管理还无法满足政府的管理需求，如越南在身份管理之外还对国际非政府组织开展的援助活动进行规制。与我国传统的但饱受诟病的对非政府组织登记时主管加业务主管的双重管理模式不同，越南建立了对国际非政府组织身份主管和援助活动主管的双重管理模式，实现了对国际非政府组织进行全面、有效管理的国家目标。鉴于笔者之前已对越南在国际非政府组织身份管理方面做过探讨①，因此本文着重关注越南对国际非政府组织援助活动的管理制度。
一、越南对国际非政府组织的管理框架
越南对国际非政府组织的立法规制始于20世纪90年代中期。其后，越南一直不断调整和完善国际非政府组织的管理制度，构建了包括《在越南的国际非政府组织登记及运作管理法令》、《促进国际非政府组织援助的国家计划》和《管理和利用国际非政府组织援助的法令》在内的一系列法律法规，以应对不断发展变化的国际非政府组织的管理需求。其中《在越南的国际非政府组织登记及运作管理法令》，主要是对在越南开展非营利目的发展援助和人道主义救援活动的国际非政府组织提供登记及管理的法律框架，即对国际非政府组织的身份管理。《促进国际非政府组织援助的国家计划》，主要规定国际非政府组织的援助必须与越南社会经济发展目标以及扶贫助困的战略规划相一致，符合越南提出的行业指导和地域指导，这其实是对国际非政府组织准入领域的具体要求。《管理和利用国际非政府组织援助的法令》②，是对国际非政府组织如何开展援助项目活动具体的管理规定，创设了国际非政府组织援助项目申请、签约、评估、审批、检查以及评价的一系列管理流程。该规定不但为越南政府加强对国际非政府组织援助活动管理提供了相应的法律依据，同时也为国际非政府组织在越南开展援助活动提供了更加清晰、透明的法律指引。
二、越南对国际非政府组织援助活动的管理内容
（一）援助活动的原则
越南法律规定，国际非政府组织提供援助必须遵守越南相关法律规定，严格地履行捐助方的承诺，其援助不得侵害越南的政治稳定、社会秩序、国家安全、国家利益，以及越南集体和个人的合法权益。另外，越南还规定了优先使用国际非政府组织援助的领域，其中包括：农业与农村发展领域，特别是扶贫项目;卫生健康、教育培训、劳动就业等社会发展领域;环境和自然资源保护、减灾疾控领域;制度建设、技能提升、技术研发和人力资源开发领域，以及人道主义救援领域。
（二）援助活动的主体
越南规定，每一项外国援助都有其相应的捐助方和接受方，因此国际非政府组织无法单独在越南境内开展活动，必须与越南的援助接收方开展合作。其中，捐助方包括为了支持越南社会经济发展和人道主义目标的实现，尊重并服从越南法律，且具有良好信誉并愿意提供直接援助的国际非政府组织、其他外国组织和外国人（包括拥有外资的集团和公司）、越南海外团体。因此，虽然法令的名称是《管理和利用国际非政府组织援助的法令》，但法令调整的却不仅仅局限于国际非政府组织提供的援助，外国组织、外国公司、外国自然人提供的援助也同样涵盖在法令的调整范围之中。
对于接受方，要求必须是依据越南法律所设立，并在功能、任务和活动方面与所接受的国际非政府组织援助目的和内容相关的组织，包括各级党政机关，各类人民团体，越南友协、科协、工商联等组织的成员单位;包括自然科学、社会科学、人类学和科技领域的组织，非国有社会服务提供的实体，社会保障机构，法律服务机构和其他非营利组织在内的社会组织及生产且提供公共产品和服务的商业组织。越南法律对于捐助方所规定的范围比较广泛，但接收方的身份必须是组织或机构，排除了自然人接受外国援助的情况。另外，普通的商业企业也不能成为援助接受方。与中国某些地方立法实践所不同的是，越南的各级党政机关可以成为援助接收方。 （三）援助形式
根据越南法律规定，国际非政府组织援助指的是为了支持越南发展和人道主义目标的实现而由捐助方提供的赠款以及提供的非营利性援助。这里的援助其实涵盖了国际非政府组织的两类主要活动方式：一是，国际非政府组织只向受赠方提供资金、技术、专业知识等方面的援助，并不参与或不直接介入为使用援助而开展的项目活动。二是，国际非政府组织在提供资金的同时，以自己为主或与相关合作伙伴共同参与到资金使用和项目实施中，与当地社会产生更多的互动与合作。因此，越南对于国际非政府组织援助的形式也分为两种：一种是项目援助，即指那些为完成或实现既定目标，在中长期的时间内或分几个阶段从不同的来源，采用不同的形式调配资源开展系列项目活动的援助。在项目援助中，越南又分了两类项目：第一类是投资项目，指在指定的时限内对特定实物设施数量增加的创制、扩展和提升，或对特定产品和服务的质量维持和提升的项目活动。第二类是技术援助项目，指那些旨在进行能力建设和制度建设，或为准备实施项目而提供专业技术、培训、设备、供应、数据、文档、考察、专题讨论、讲座等技术投入的项目活动。另一种是与项目援助相对的非项目援助，即以实物、现金或专业知识形式（包括以专家志愿者的形式）来提供援助，包括紧急情况救助。所谓“紧急情况救助”，指在紧急的状态下，发生紧急情况（例如自然或其他灾难）之后立即提供的，并且最长持续时间不超过紧急情况结束后3个月的援助项目。
总的来说，国际非政府组织若希望进入越南开展实施项目援助或非项目援助，除了需要依据《在越南的国际非政府组织登记及运作管理法令》取得相应的活动许可、项目办公室许可或代表处许可的法律地位许可外，其拟开展的援助活动还必须符合《管理和利用国际非政府组织援助的法令》，并经过一系列审批手续被批准的援助活动。因而，越南所构建的对国际非政府组织在越活动的法律框架是一套全面而复杂的法律体系，为政府依法管理提供了多层次、综合的管理措施和手段。
（四）援助管理的流程
对于国际非政府组织援助活动的开展，越南法律规定了详尽的管理流程。首先，由越南相关机构根据社会经济发展需要，以及各级政府吸引外援的规划来鼓励、动员外国非政府组织向越南提供援助，经过部门间的磋商，达成援助意向后联系和通知捐助方筹集相应的资金。在国际非政府组织同意提供援助并完成项目准备工作之后，越南政府再对援助项目进行评估。评估的内容主要包括：实施援助项目与具体发展目标的相关性;项目实施的可行性;越南援助接受方作为该项目合作方的能力;预算分配的适当性;捐助方和接受方的义务和责任，以及捐助方的法律地位和实施援助项目的预期效果及相关各方当事人的意见等。通过评估后，由负责评估的机构总结评估结果、整合相关意见、提交评估报告等待援助审批，待审批通过后，援助项目即可实施。为了保证国际非政府组织援助达到既定目标，越南还建立了援助后评估制度，可随时对国际非政府组织的援助项目进行检查和评估，便于政府对援助实施积极的监管。
（五）奖惩措施
为了更好地管理和使用国际非政府组织的援助项目，避免在国际非政府组织援助实施后违背援助的目的，偏离援助的宗旨，越南法律还规定了违规的惩罚措施。当援助项目实施过程中接受方或捐助方违反了法律规定，该援助项目会被视为不合法而被取消。对于违规的组织和个人，根据违规行为的性质和程度，也将施以相应的纪律处分、行政处罚或刑事指控，以确保国际非政府组织援助项目能够顺利、有序地进行。惩罚措施的制定，使得越南管理接受国际非政府组织援助的体系更加完善，也使整个监管制度更加有效。
三、越南对国际非政府组织援助管理的效果和特点
经过不断努力，越南建立了完善的法律框架来管理国际非政府组织的援助，并取得了良好的效果。近几年来，越南发展迅速，国际交流明显增多，与世界各国建立起了理解、互信、互助的友好关系，国际非政府组织对越援助逐年递增，为医治战争创伤，减贫，发展卫生、教育事业，解决社会问题，保护环境和应对气候变化做出了积极的贡献。自1991年以来，在越南的国际非政府组织数量不断增加，目前，越南已与900个国际非政府组织建立了关系，非政府组织对越援助累计30亿美元[1]。据越南各友好组织联合会人民援助协调委员会的初步统计，2013年，国际非政府组织已向越南提供了2.5亿美元的援助，主要集中于经济社会、医疗、解决社会问题、教育培训、自然资源与环境等领域[2-3]。纵观越南对援助管理的法律规定，体现出以下特点：
（一）全程性
越南的援助管理涵盖了从援助的动员、援助协议的协商和签署、援助文件的准备、评估和审批、援助活动的实施以及援助活动的监督和评估各个阶段。与很多仅重视项目事前审批的实践不同，越南的管理体现出高度的全程管理的特点，对国际非政府组织援助的检查和评估贯穿于整个项目实施过程中，且随时可以进行对援助的使用途径、项目开展的实际效果等内容进行事中、事后监管，减少了审批后疏于管理而导致援助项目的实施恣意妄为的可能性，确保了援助实施严守合同、遵纪守法、符合既定目标并达到预期的效果。
（二）主动性
越南对国际非政府组织的援助不是被动的接受，而是主动的应对。比如，援助的启动是根据国家社会经济的发展，在符合国家利用外援整体规划的基础上，由援助接受方根据实际需要向政府提出需求，政府部门不但要参与援助协议的协商谈判和签约，还要主导对援助项目的评估。援助实施过程中政府也会形成制度化的定期监督检查评估。
（三）区别性
考虑到不同援助类型的特点，越南法律对项目援助和非项目援助，特别是紧急情况救助的审批进行了区分。总的来说，对于项目援助，政府侧重于了解项目实施的长期短期目标、援助的预期成果、具体的援助内容、时间和地点，援助金额和构成，预算和实施计划等方面。而对于非项目援助，政府则主要考察援助的相关性，援助的管理执行安排以及协调机制等内容。紧急情况救助往往针对自然灾害等突发情况，这类救援时间紧迫，需求强烈，如果政府要求救援的实施要以履行复杂的审批程序为前提，不免会延误救援的关键时机，影响灾害响应的及时性和针对性，因此越南的紧急情况救助不以正常的审批流程为前提，而是当灾难发生后，根据受灾当地人身、财产等损失的情况，最终由外国组织基于越南的紧急救助申请向受灾地区及时提供资金、物品、人力等援助。但紧急情况救助有一定的时间限制，如果在紧急情况结束3个月，援助项目还在继续，就需要按照正常的流程和步骤经审批后方可实施。 （四）严苛性
国际非政府组织赴越南开展活动，不仅要取得相应的身份许可，还需要取得援助活动的许可。双重许可本身就是一种比较严格的管理机制，而严格的审批制度、繁杂的管理流程在某种程度上也阻碍了国际非政府组织及时地向越南提供援助。
四、我国接受外援管理的实践
境外非政府组织的复杂性和多样性决定了政府很难适用统一的标准进行有效管理，因此对境外非政府组织在华活动的管理是对中国政府的社会治理能力的一次巨大挑战。目前，我国对国际非政府组织在华开展活动的管理现状虽然是国家层面立法缺乏，但地方层面勇于尝试探索和实践。
就国家层面而言，过去的30年里中国政府对境外非政府组织都秉持了“不支持、不反对、不取缔”的所谓“三不”政策，体现在法律规制方面就是制度的空白和管理的缺失。在国家层面上除了《基金会管理条例》和《外国商会管理暂行规定》之外，鲜有对境外非政府组织进行管理的相关立法，造成了大量的外国社团游离于法律秩序之外，而且既有的规定也仅仅是对法律身份的赋予进行规定，尚缺乏对其开展活动进行监管。就外国的援助而言，商务部曾印发《关于接受外国政府、国际组织无偿援助的管理办法》③，该管理办法中所规定的援助仅指技术、设备、人员培训方面的援助，不包括资金援助，且规定的援助方也很有限，该办法只是政府部门的规章，只适用于管理商务部接受外援的相关问题，不能广泛适用。
就地方实践而言，在国际非政府组织比较活跃的省份都较早进行了尝试性立法规制，比如2002年《西藏自治区接受境外非政府组织和个人赠款援助项目管理暂行办法》，2009年《甘孜藏族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理办法》，2010年《临夏回族自治州接受境外非政府组织和个人捐赠援助项目管理暂行规定》，2011年《四川省有关组织和个人与境外非政府组织合作事项管理暂行办法的通知》，以及2010年《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》。地方实践分为以下几种类型：
（一）针对接受境外非政府组织捐赠援助项目进行管理，主要以甘孜、西藏和临夏的规定为代表
首先，这些地方规定以审批或备案作为项目开展的前提条件，以政府外事部门为职能管理部门，但仅规范了以项目为依托的捐赠和援助，缺乏对非项目援助方式的规范。其次，对捐赠援助项目没有进行区分管理，忽视了类似紧急救援这类项目的特殊性。第三，缺乏对项目实施中和实施结束后的监管规定。第四，对境外非政府组织没有落地要求，即只负责批准项目，不负责赋予境外非政府组织国内活动的法律身份。
（二）以与境外非政府组织合作的省内单位为管理对象，规范省内有关组织和个人与境外非政府组织开展各项活动的相关规定，主要以四川为代表
虽然四川省区分了合作活动还是合作项目，并实行了不同的报告或备案管理，但由于其管理的对象不是境外非政府组织，因此不要求境外非政府组织获得当地的法律身份，同样缺乏事中、事后的管理。
（三）身份管理与项目管理相结合的模式，比较有代表性的是云南管理境外非政府组织的暂行规定
该规定明确了相关管理部门的职责，规范了备案程序和备案材料的格式及要求，为境外非政府组织开展活动主体的资格进行了确认，对境外资金的往来提供了方便，对活动开展情况进行了有效监管。就其内容而言。首先，该规定是以境外非政府组织为管理对象。其次，明确了境外非政府组织的活动界限。第三，建立了对境外非政府组织“集中管理、中外合作、双重备案，三重负责”的准入和监管制度。类似越南，通过身份备案和项目备案，要求境外非政府组织开展项目活动的必须在获得法律身份的同时，还要获得政府对其开展项目的认同④，这是中国对境外非政府组织实施全面管理的首次尝试，但缺点是该规定要求所有开展活动的境外非政府组织都要取得法律身份后才能开展活动，忽视了没有长期驻在需求，仅提供临时捐赠或一次性项目活动的组织需求。另外，该规定仅以项目的形式来界定境外非政府组织的各种活动，但实际上境外非政府组织既有开展项目活动的，也有仅仅从事捐赠、会议、学术研讨、考察交流等非项目活动的，因此单一的管理模式并不适用于境外非政府组织的所有活动。第四，对类似紧急情况援助没有提供绿色通道，可能从法律上阻碍了人道主义救援的迅速开展。通过以上现状分析，我国现有的对国际非政府组织的管理框架存在如下问题：
1、国家层面立法的缺乏。综观我国现行法律法规，我国目前既没有对国际非政府组织在华活动的管理规定，更没有关于管理国际非政府组织提供援助的相关条文。立法上的空白使我国缺乏正式、具体并能广泛适用的法律法规来规范国际非政府组织援助的管理，如现今一些基金会、外国商会向我国提供捐助并开展相关活动，对此我国目前无法对这些外国组织提供的援助进行有效的控制，而想要对其管理更是无法可依。即使一些地方已出台了相关规定，也由于缺乏国家法律的引导和保障，使得地方实践混乱不清，难以顺利开展，效果不佳，所以迫切需要有明确、清晰的法律框架来规制相关问题。
2、管理思路和主旨模糊。从国际非政府组织管理的思路来看，越南主要采取的是引导和利用国际非政府组织对越的援助。俄罗斯主要采取的是限制的态度，对于涉及政治问题的组织、活动是严格禁止的。我国在对国际非政府组织管理方面一直处于笼统、模糊的状态，对于外援的管理更是不清不楚。一直以来，在管理国际非政府组织的法律制度长期缺位的情况下，我国政府在实践中表现出一种对国际非政府组织“不承认、不取缔、不干预”的三不政策，这一政策的具体内容是：中国不承认在华国际非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的国际非政府组织，也不干涉他们的内部事务，但他们不得危害中国的国家安全和社会稳定[4]。我国的这种“三不”政策体现出我国政府对于国际非政府组织的一种消极且中立的态度，但这一态度未能解决我国在管理国际非政府组织上的困境。“三不”政策看似给国际非政府组织在华开展活动创造了很大的空间和自由，但实际上是我国对其管理严重缺失的一种表现，对于国际非政府组织而言没有规范的制度保障，对于我国来说无法对其进行系统的管理，从而会导致在华国际非政府组织处于一种松散的局面，会造成其在我国开展活动随意而混乱。也许“三不”政策的原意是高度关注、谨慎立法，留给职能部门更多的空间和灵活性，以应对复杂多变的社会管理，但造成的实际效果却是立法严重滞后，政府部门职责不清，对境外非政府组织在华活动缺乏有效监管，无法掌握境外非政府组织从事领域、活动范围、组织性质、资金来源、使用情况等一系列基础数据，无法对境外非政府组织的活动情况和社会影响进行全面评估，无法甄别良莠不齐的境外非政府组织，也无法对从事违法犯罪活动的境外非政府组织依法处置。 3、管理手段匮乏。由于我国没有法律的规制，缺乏积极、有效的管理思路，使得我国规范国际非政府组织有关活动的管理手段不全面、不完整、不具体，比如有的看重身份管理，有的看重活动管理。另外，我国目前只重视国际非政府组织活动事前的管理，而对一些组织进入我国后实施登记给予身份及审批之后在我国活动的开展、项目的进行却很少关注，并且没有进行有效的监管，容易导致松散、混乱的局面。管理手段的不完善也是我国目前相关制度存在的一大问题。
五、完善我国外援管理制度的对策建议
管理思路上的混乱，管理依据上的缺失和管理手段上的匮乏显然不符合我国正在努力构建的规范有序、公开透明、便民高效的行政管理改革目标。这些问题体现出了我国监管制度上的灰色地带，因此解决这些问题，建立相关的管理体系时不我待。
（一）完善立法
越南目前已通过立法，建立了较为完善的国际非政府组织管理制度，除了越南以外，纵观世界其他国家，印度、俄罗斯也已建立了相应的管理模式来规范接受国际非政府组织的援助。印度对于国际非政府组织开展活动目前还未有相关规定，但印度中央政府对于获取国外捐赠的非政府组织已有较严格的法律，涉及外国捐赠的非政府组织主要由始于1976年的《外国捐赠管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act）来监管。目前，印度已建立起了以中央政府为管理主体，基于行政许可，以资金信息为抓手的涉外非政府组织管理体系，将境外慈善资源导向国内扶贫、发展和社会服务等适当的领域，并较为有效地预防了国外势力借助非政府组织渠道干预国内政治和商业秩序[5]。而俄罗斯于2012年7月13日，通过了“外国代理人”法案，该法案把从事政治活动并接受外国资助的非政府组织界定为“外国代理人”，严格监督他们的资金来源和去向，防止他们搞“颜色革命”，并且包含重罚或监禁等惩罚性条款。显然，俄罗斯通过该法案就是要从法律上规范各种非营利组织的行为，维护国家利益与安全，打击任何损害国家利益的行为。接受境外捐赠的，必须公开、透明，接受严格监督[6]。由此可见，这些国家都已制定了具体的法律来规范国际非政府组织在该国的援助活动。我国与越南、印度、俄罗斯同为发展中国家，规范我国接受外援的管理，当务之急就是建立健全关于管理国际非政府组织提供援助的正式法律法规，弥补立法上的空白，比如制定我国的《外国捐助法》，通过立法使得外国援助进入我国有法可依、有法必依，在援助活动开展过程中也可以使我国对其有执法的依据，避免我国接受外国援助的相关活动一直游走在法律的边缘，使国内国外组织的行为任意妄为，无从管理。因此，立法是我国规范相关活动，建立监管体系的首要条件。
（二）区分身份管理和援助活动管理
首先，对于长期在我国开展活动的国际非政府组织，我们应该通过审批许可制给予其相应的身份，为他们在华活动提供法律地位，此后对于其开展的援助活动、项目可以进行登记备案。越南对于活动项目的进行采取的是许可审批制，该制度需要经过申请、评估，再由相关机关审批等一系列复杂的流程，往往会造成援助项目滞后，而登记备案制是指将援助项目依照法定程序报送有关机关备案，对符合法定条件的，有关机关应当予以登记的法律性要求，该制度相对较为简单，利于外国援助项目的及时开展。我国在很多方面需要外国的资金、技术、知识等，因此登记备案制更有助于吸引外国组织来华提供援助。对于一些临时来华开展援助活动的组织，我们可以仅对其活动、项目进行登记备案，而不需要经过身份许可，进一步为外援来华提供便捷。其次，在管理上我们应当区分项目和非项目援助，尤其是非项目援助中的紧急情况救助必须区别于其他项目活动，对于紧急情况救助，我们应当尽量简便管理流程，及时让外国组织进入我国为灾区提供援助，同时也可以规定援助持续的时间，在方便活动的同时避免其脱离监管。此外，我们应促进来华提供援助的国外组织与中方相关机构的合作，共同开展援助项目，进一步加强我国国内机构的能力建设，带动国内非政府组织的发展。
（三）强调对外援的事中、事后监管
在活动经过登记备案之后，对于援助项目在我国国内的开展必须进行有效的监督，在援助项目和活动进行的过程中，以及项目开展结束后随时对其进行评估、检查，进一步保障援助活动的顺利开展。这里我们可以参考俄罗斯的制度，加强对我国国内接受援助的组织和机构的管理，一味地强化对外国组织的管理未必可行，但对我国的组织和机构进行监管会大大提高管理的效率，也真正能实现管理的效果。除此之外，还可以确立惩罚性规定，对于在监督过程中发现的违规违法行为进行惩处，对于情节严重的可以取消该援助项目，并限制违规机构或个人将来参与此类活动。加强对援助活动和项目的事中、事后监管，是建立相关制度中尤为重要的环节。
（四）明确管理的思路和主旨
在制定法律、完善管理体系之前，必须明确我国管理的思路和主旨。越南的管理制度虽严格，但其政府采取开放、鼓励的态度对待国际非政府组织，并运用各种途径积极吸引国际非政府组织来越开展援助项目，从而使得外援活动在越取得了良好的成效。而俄罗斯则加强对国内组织机构的管理，大大限制了外国援助在俄发展，收获的是西方的指责和批评。当今世界全球化进程不断发展，世界各国在经济、政治、文化等方面都进一步交流、融合，在开放、合作、共进的大环境中，中国应该加强对外交流，而国际非政府组织正是世界的一部分，我国政府应积极鼓励各国的非政府组织来华开展援助项目，并可以采取相应的优惠政策吸引国际非政府组织。政府还应该支持国内的一些组织、机构，通过他们建立与别国非政府组织的联系与合作，强化民间交往。与此同时，也要认识到某些国际非政府组织带来的负面影响，通过完善相关立法，构建合理、有效的管理模式，强化管理手段，做到在鼓励、支持、吸引国际非政府组织助力中国社会发展的同时，对该类组织进行有效的监管，维护社会管理的平衡，保障政治统一，民生和谐。 注释
①张玲，陈颖.越南管理国际非政府组织法律框架比较研究[J].云南大学学报（法学版），2012（2）：193-198.
②Decree no. 93/2009/ND-CP on the issuance of the regulation on management and utilization of aid from international non-governmental organizations，http：//www.ngocentre.org.vn/webfm_sed/2071，2009.
③外国政府和国际组织对华无偿援助项目管理办法[EB/OL].中国网， http：//www.china.com.cn/policy/txt/2006-
09/13/content_7157607.htm，2006-09-13.
④张玲，马慧娟.社会管理创新下的云南省规制境外非政府组织[J].中国公证，2012（5）：34-37.
参考文献
[1]越南有效使用非政府组织援助[EB/OL]. http：//vovworld.vn/zh-CN/越南经济/越南有效使用非政府组织援助/125417.vov， 2012-12-17.
[2] chenqiuhong. 2013年国际非政府组织向越南提供2.5亿美元的援助[EB/OL]. http：//www.caexpo.com/news/info
/number/2014/01/02/3612300.html， 2014-01-02.
[3] 越南举行政府与国际非政府组织合作关系会议[EB/OL]. http：//cn.vietnamplus.vn/Home/越南举行政府与国际非政府组织合作关系会议/201311/30268.vnplus， 2013-11-28.
[4] 谢晓庆. 国际非政府组织在华30年：历史、现状与应对[J]. 东方法学， 2011（6）： 118-126.
[5] 蓝煜昕，张潮. 从印度《外国捐赠管理法》看涉外非政府组织管理[J]. 人民论坛， 2013（总第419）： 252-253.
[6] 李永全. 俄罗斯为何依法约束“外国代理人”[N]. 光明日报， 2012-09-05.
*本文系2010年国家社会科学基金项目“境外非政府组织在华运作的法律监管问题研究”的阶段性成果（项目编号10XFX023）。
Study on the Legal System about Accepting Foreign Aids：
Based on the Perspective of Vietnam
ZHANG Ling， ZHOU Meng-yuan
（Law School， Yunnan University of Finance and Economics， Yunnan 650221， Kunming， China）
[Abstract]Managing assistance provided by the international non-governmental organizations （INGOs） is an important part of INGOs’legal regulation， which can either give full play to the leverage of foreign aid to social development， or can realize the guidance and plans of foreign aid as a whole effectively and positively. Based on the comparative analysis of the legal regulation system about INGOs’aid for Vietnam， India and Russia， this paper tries to put forward the legal framework of foreign aid management in China， so as to fill a blank in Chinese legislation， also can improve the relevant legal system in China.
[Key words]the international non-governmental organizations; aid; Vietnam; legal system