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【摘 要】工程项目代建制度作为一种新的政府投资项目管理模式,在我国部分城市得到迅速发展和推广。本文就代建制实施现状、存在问题进行阐述,并提出相关建议。
【关键词】代建制;管理模式;问题;建议
Discuss some problems on implementation of engineering project agent system
Xu Yong-hua1,Zhong Gao-ping2
(1. Zhenjiang City Urban Investment Group Zhenjiang Jiangsu 212000;
2. Zhenjiang the Second Construction Engineering Co., Ltd. Zhenjiang Jiangsu 212000
)
【Abstract】Agent system is a new management model of government investment projects, some cities in China have developed rapidly and promotion. This agent system implemented on the current situation, described the existing problems and suggestions.
【Key words】Agent system; Management mode; Problems; Suggestions
1. 引言
随着我国国民经济的高速增长,基础设施和城市公用事业建设迅速发展。针对政府投资项目,传统的建设单位自建自管的管理模式暴露出越来越多的弊端,如职责不清、项目的投资效益低下、项目管理水平和工作效率低下、缺乏对建设单位有效的控制和约束机制,政府官员腐败问题层出不穷。为了克服上述弊端,在20世纪90年代中后期,工程项目代建制在我国一些城市相继出现,其后在公共投资领域得到广泛的探索实践,获得官方及市场的普遍认可。2004年7月16日,国务院发布了《关于投资体制改革的决定》,其中第三部分就政府投资项目明确了代建制概念:对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。该决定肯定了地方政府以“代建”模式为出发点的投资管理体制创新,为代建制的成熟和完善及其制度化的发展提供了进一步的支持。
2. 工程项目代建制现状
作为一种新的政府投资项目管理模式,代建制是我国政府投资项目管理方式的重大变革。在国家有关政策的鼓励下,近年来,代建制已在全国部分城市得到迅速发展和推广,并取得了一定的效果。
2.1 代建制的组织实施方式多样化。
各地政府部门根据地方特色及项目特性,探索合适的组织实施方式,主要有三类:一是由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位;二是由政府成立专门的代建管理机构,直接负责具体项目的代建工作;三是由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建。
2.2 代建项目的范围逐渐扩大。
代建制在探索实践阶段,主要针对政府机关的办公大楼、公益性社会事业项目等公共建筑工程,随着代建制不断发展,代建项目的范围得到不断拓展,目前地方的市政工程和城市基础设施项目也逐步实行代建制。
2.3 代建制的法规建设正在逐步完善。
各地在推进代建制过程中,不断总结经验,及时制定和完善相关的法规文件,为代建制的顺利实施提供制度保证。法规内容涉及代建工作一般规定、代建项目的资金和财务管理、代建合同示范文本、代建单位资格管理等方面,其中大部分文件是以地方政府的名义颁布实施的。
2.4 代建项目成效明显。
从各地代建制实施效果看,基本上实现了对项目投资、标准、工期和质量的有效控制,一定程度上克服了传统体制中投资、建设、管理、使用四位一体的弊端,对提高政府投资项目建设管理的专业化水平和投资效益起到了积极作用。
3. 主要存在问题
国内代建工作起步较晚,经过十几年来的不断探索与实践,虽然取得了可喜的成就,但总体上看仍处于探索和完善阶段,由于实践经验不足、规章制度不完善等原因,在实施过程中还存在一些问题。
3.1 代建市场尚未形成规模。
目前,我国的代建市场仍然处于发育期,尚待培育。由于市政项目前期的推进难度大,涉及部门广泛,项目代建单位很难从法律意义上真正行使业主权力。这就对代建单位的综合协调能力提出了很高的要求。总体来说,现阶段代建主体少,尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业。各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊,对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。另一方面,代建单位水平良莠不齐,履约诚信程度难以把握,存在潜在代建风险,还未形成良性的市场竞争。一些咨询机构更担心会出现新的垄断和腐败。
3.2 相应的法律法规不完善。
从目前的实施情况看,由于没有相应的法律法规依据,代建单位的法律地位、定义、职责、涉及范围等不明确,各地出现的代建制实施方式也多样化。在履行代建职能时,建设各方和投资单位往往凭经验操作。对最终管理成效的评价无依据,也无法建立相应的奖励和处罚机制。同时,定位不明确造成投资者一方面需要代建方服务,一方面又不愿赋予代建方真正的权力,有的工程由代建单位与施工、设计、监理等单位直接签订合同,有的由投资方直接与这些单位签订合同,并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚,甚至亲自指定施工单位和材料供应单位。这就产生了代建单位究竟应该作为“代业主”来代替业主行使权力,还是仅作为业主的咨询服务单位的定位问题。定位不明确,相应的业主和代建单位的职责和权利也变得模糊,容易造成业主过多地干预工程施工管理中的一些具体事务,代建单位不能充分发挥作用,形成业主管不好,代建单位管不了等局面。一旦工程出现了问题,业主和代建单位都会互相推卸责任,增加了问题处理的难度。
3.3 代建单位激励约束机制有待进一步探索。
代建单位和业主单位之间存在非对称信息,可能使代建单位在项目的建设活动中背离投资方的目标,如虚报项目概算,虚假项目成本,追求自身利益的最大化,从而导致“道德风险”的出现。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励,其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中,这一规定有可能对代建单位产生误导,诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准,从而使工程质量难以得到有效保证。另一方面,如果工程预算价格与市场形成的工程成本价相差太大(即工程节余),则可能诱使代建人与施工、监理、材料供应等单位串通,以虚假招标、虚报价量或进行不正当的合同变更,将工程节余非法据为己有。只有建立有效的激励和约束机制,才能减少问题的发生、降低代理成本、提高企业绩效。
3.4 政府部门对代建单位监管效率不高。
当前,我国对政府投资项目的监管,主要是根据项目的特点及实施,分别由行业管理部门、投资主管部门、建设主管部门、质量与安全监督机构,以及财政审计部门来分别进行监督。监管的重点仍集中在项目的实施阶段,监管的对象主要是施工企业、监理机构以及项目法人。虽然对设计单位、招投标机构也进行一定的监管,但无论是监管机构,还是监管手段,都难以满足实际需要,无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且,如果在项目具体实施的过程中出现问题,也无法及时发现和纠正,为将来项目的顺利实施埋下隐患。
4. 确保代建制顺利实施的建议
4.1 进一步明确“代建制”的法律地位。
为了有效地推行“代建制”,应加快制定和出台相配套的法规性文件,比如对政府投资工程项目的分类管理、项目法人的管理规定等。要进一步明确代建制在建设领域的法律地位以及各方应承担的法律责任及享受的权益。对代建单位是仅作为项目管理者还是具有短时项目法人权利和责任的身份,应在法律上给予明确,并依此对后期项目代建过程各环节中代建人身份加以明确,据此讨论代建人的责、权、利。
4.2 加强代建单位的行业管理和专业人才的培养。
根据市场需求,不断培育具有专业管理水平的代建单位,并强化政府的监管职能。有些代建单位管理弱化,缺乏必要的工程管理人员和实际工作经验。在建设实施过程中,管理工作往往达不到预期的效果。因此,在现阶段应建立代建单位的业绩档案,完善对代建单位绩效的考核评比办法,加强政府对代建单位的动态管理。对管理水平低下的代建单位应清退出代建市场而对综合实力较强并具有相关工作经验的单位建议重点加以扶持。“代建制”推行的基础是不断培育专业化的代建单位,两者相辅相成。
4.3 加强设计阶段的有效管理。
代建单位的风险主要来自对建设项目投资的控制。针对建设项目投资风险的管理,设计阶段的管理是重点。在项目方案阶段要通过深入细致的沟通、协调工作,在充分保证项目使用单位需求的前提下,选择好合理、可行、经济的工程项目设计方案。项目初步设计阶段必须严格做好限额设计管理工作,提交阶段性工程造价控制文件,充分考虑施工过程中可能出现的情况,提高项目投资管理中的抗风险能力。施工图设计阶段进行细致、严谨的管理,对设计质量和设计深度进行跟踪控制。另外,通过签订合同约束设计单位做好工程施工阶段的现场设计服务工作,提高服务效率,保证工程顺利施工。
4.4 建立科学的激励机制。
业主单位可以通过激励的手段间接地对代理单位进行监督。例如,采用设立投资节余奖励规定,或通过适当提高代建管理费用的办法鼓励代建单位控制投资,节约建设资金。需要注意的是单独的成本控制可能诱使代建单位为赢取节余奖励而偷工减料、降低建设标准,难以保证工程质量,这可以通过适当增加代理费用的方式来解决。通过上述方法,不但能够给代建单位充分发挥其管理才能的空间、调动其工作积极性,而且还能真正建立与代建单位工程项目管理绩效相适应的有效的激励机制。
4.5 充分发挥项目使用单位的监督作用。
项目使用单位的监督内容包括:项目前期,主要对代建人准入和退出的监管,对政府委托人招标选择代建人的监督;项目实施阶段,主要对代建人选择勘察、设计、施工单位的招标、代建项目建设程序报建、施工阶段的项目质量、安全和代建项目违法分包、转包,以及竣工验收及竣工验收备案的监督;项目使用阶段,主要对代建项目的产权和代建城建项目的移交管理监督等等。同时,项目使用单位要参与代建项目的全过程,项目初步设计评审,要充分发挥其信息来源的作用,在项目功能定位上,要充分表达使用单位的实际要求,对使用不符合要求的材料,项目使用单位有权要求代建单位更换,项目结束后,一起参与工程项目的验收。
4.6 加强工程造价控制。
工程造价控制必须贯穿代建管理工作的始终,要做到深入、细致、准确、高效,并且真正达到动态跟踪管理。政府应该加强工程的成本控制,按照全面造价管理的方法去管理政府投资工程的造价,在工程造价信息发布方面,充分发挥政府的作用和开放民间造价信息发布渠道,尽量使竞标价格与市场价格一致。同时对代理单位的资质进行客观评价,在审查过程中剔除不合格的施工单位,建立公正的投标程序以及严格的审查制度。
5. 结语
代建制已作为我国政府投资工程建设管理的改革方向,推行项目代建制是工程建设市场经济体制改革的必然趋势。然而代建制在我国发展的历史并不长,推行代建制模式的经验并不丰富,还存在许多有待完善的地方,如何进一步规范和完善政府投资项目代建制,使其更好的为我国经济建设服务,还需要相关部门充分借鉴国外建设成熟的先进经验,加快与国际建设市场接轨,同时不断总结国内实践经验,尽可能认识其可能的风险并进行相应的制度完善与创新,为我们政府投资建设项目的管理营造一个健康、公平、竞争、有序的市场环境。
参考文献
[1] 尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[M].天津:天津大学出版社,2006.
[2] 李海,波赵丽. 浅谈我国政府投资项目代建制现状与发展[J].科技资讯,2008,(27):222-224.
[3] 王磊,赵远军,裴治等. 江苏省项目代建管理发展研究及探析[J].项目管理技术,2009,7(3):48-51.
[4] 王革平,米嘉.北京市政府投资项目代建制的实践与思考[J].中国工程咨询,2007,(12):29-33.
[5] 贾新堂.代建制存在的问题及建议[J].建筑管理现代化, 2008,(3):37-40.
[6] 桂兴刚.工程项目代建制有关问题的思考[J].发展研究, 2009,(3):87-88.
[文章编号]1006-7619(2010)07-07-633
【关键词】代建制;管理模式;问题;建议
Discuss some problems on implementation of engineering project agent system
Xu Yong-hua1,Zhong Gao-ping2
(1. Zhenjiang City Urban Investment Group Zhenjiang Jiangsu 212000;
2. Zhenjiang the Second Construction Engineering Co., Ltd. Zhenjiang Jiangsu 212000
)
【Abstract】Agent system is a new management model of government investment projects, some cities in China have developed rapidly and promotion. This agent system implemented on the current situation, described the existing problems and suggestions.
【Key words】Agent system; Management mode; Problems; Suggestions
1. 引言
随着我国国民经济的高速增长,基础设施和城市公用事业建设迅速发展。针对政府投资项目,传统的建设单位自建自管的管理模式暴露出越来越多的弊端,如职责不清、项目的投资效益低下、项目管理水平和工作效率低下、缺乏对建设单位有效的控制和约束机制,政府官员腐败问题层出不穷。为了克服上述弊端,在20世纪90年代中后期,工程项目代建制在我国一些城市相继出现,其后在公共投资领域得到广泛的探索实践,获得官方及市场的普遍认可。2004年7月16日,国务院发布了《关于投资体制改革的决定》,其中第三部分就政府投资项目明确了代建制概念:对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。该决定肯定了地方政府以“代建”模式为出发点的投资管理体制创新,为代建制的成熟和完善及其制度化的发展提供了进一步的支持。
2. 工程项目代建制现状
作为一种新的政府投资项目管理模式,代建制是我国政府投资项目管理方式的重大变革。在国家有关政策的鼓励下,近年来,代建制已在全国部分城市得到迅速发展和推广,并取得了一定的效果。
2.1 代建制的组织实施方式多样化。
各地政府部门根据地方特色及项目特性,探索合适的组织实施方式,主要有三类:一是由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位;二是由政府成立专门的代建管理机构,直接负责具体项目的代建工作;三是由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建。
2.2 代建项目的范围逐渐扩大。
代建制在探索实践阶段,主要针对政府机关的办公大楼、公益性社会事业项目等公共建筑工程,随着代建制不断发展,代建项目的范围得到不断拓展,目前地方的市政工程和城市基础设施项目也逐步实行代建制。
2.3 代建制的法规建设正在逐步完善。
各地在推进代建制过程中,不断总结经验,及时制定和完善相关的法规文件,为代建制的顺利实施提供制度保证。法规内容涉及代建工作一般规定、代建项目的资金和财务管理、代建合同示范文本、代建单位资格管理等方面,其中大部分文件是以地方政府的名义颁布实施的。
2.4 代建项目成效明显。
从各地代建制实施效果看,基本上实现了对项目投资、标准、工期和质量的有效控制,一定程度上克服了传统体制中投资、建设、管理、使用四位一体的弊端,对提高政府投资项目建设管理的专业化水平和投资效益起到了积极作用。
3. 主要存在问题
国内代建工作起步较晚,经过十几年来的不断探索与实践,虽然取得了可喜的成就,但总体上看仍处于探索和完善阶段,由于实践经验不足、规章制度不完善等原因,在实施过程中还存在一些问题。
3.1 代建市场尚未形成规模。
目前,我国的代建市场仍然处于发育期,尚待培育。由于市政项目前期的推进难度大,涉及部门广泛,项目代建单位很难从法律意义上真正行使业主权力。这就对代建单位的综合协调能力提出了很高的要求。总体来说,现阶段代建主体少,尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业。各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊,对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。另一方面,代建单位水平良莠不齐,履约诚信程度难以把握,存在潜在代建风险,还未形成良性的市场竞争。一些咨询机构更担心会出现新的垄断和腐败。
3.2 相应的法律法规不完善。
从目前的实施情况看,由于没有相应的法律法规依据,代建单位的法律地位、定义、职责、涉及范围等不明确,各地出现的代建制实施方式也多样化。在履行代建职能时,建设各方和投资单位往往凭经验操作。对最终管理成效的评价无依据,也无法建立相应的奖励和处罚机制。同时,定位不明确造成投资者一方面需要代建方服务,一方面又不愿赋予代建方真正的权力,有的工程由代建单位与施工、设计、监理等单位直接签订合同,有的由投资方直接与这些单位签订合同,并在项目建设过程中对代建方的方案、管理指手画脚,甚至亲自指定施工单位和材料供应单位。这就产生了代建单位究竟应该作为“代业主”来代替业主行使权力,还是仅作为业主的咨询服务单位的定位问题。定位不明确,相应的业主和代建单位的职责和权利也变得模糊,容易造成业主过多地干预工程施工管理中的一些具体事务,代建单位不能充分发挥作用,形成业主管不好,代建单位管不了等局面。一旦工程出现了问题,业主和代建单位都会互相推卸责任,增加了问题处理的难度。
3.3 代建单位激励约束机制有待进一步探索。
代建单位和业主单位之间存在非对称信息,可能使代建单位在项目的建设活动中背离投资方的目标,如虚报项目概算,虚假项目成本,追求自身利益的最大化,从而导致“道德风险”的出现。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励,其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中,这一规定有可能对代建单位产生误导,诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准,从而使工程质量难以得到有效保证。另一方面,如果工程预算价格与市场形成的工程成本价相差太大(即工程节余),则可能诱使代建人与施工、监理、材料供应等单位串通,以虚假招标、虚报价量或进行不正当的合同变更,将工程节余非法据为己有。只有建立有效的激励和约束机制,才能减少问题的发生、降低代理成本、提高企业绩效。
3.4 政府部门对代建单位监管效率不高。
当前,我国对政府投资项目的监管,主要是根据项目的特点及实施,分别由行业管理部门、投资主管部门、建设主管部门、质量与安全监督机构,以及财政审计部门来分别进行监督。监管的重点仍集中在项目的实施阶段,监管的对象主要是施工企业、监理机构以及项目法人。虽然对设计单位、招投标机构也进行一定的监管,但无论是监管机构,还是监管手段,都难以满足实际需要,无法对代建单位的招投标、签订代建合同等工作实施必要的监控。而且,如果在项目具体实施的过程中出现问题,也无法及时发现和纠正,为将来项目的顺利实施埋下隐患。
4. 确保代建制顺利实施的建议
4.1 进一步明确“代建制”的法律地位。
为了有效地推行“代建制”,应加快制定和出台相配套的法规性文件,比如对政府投资工程项目的分类管理、项目法人的管理规定等。要进一步明确代建制在建设领域的法律地位以及各方应承担的法律责任及享受的权益。对代建单位是仅作为项目管理者还是具有短时项目法人权利和责任的身份,应在法律上给予明确,并依此对后期项目代建过程各环节中代建人身份加以明确,据此讨论代建人的责、权、利。
4.2 加强代建单位的行业管理和专业人才的培养。
根据市场需求,不断培育具有专业管理水平的代建单位,并强化政府的监管职能。有些代建单位管理弱化,缺乏必要的工程管理人员和实际工作经验。在建设实施过程中,管理工作往往达不到预期的效果。因此,在现阶段应建立代建单位的业绩档案,完善对代建单位绩效的考核评比办法,加强政府对代建单位的动态管理。对管理水平低下的代建单位应清退出代建市场而对综合实力较强并具有相关工作经验的单位建议重点加以扶持。“代建制”推行的基础是不断培育专业化的代建单位,两者相辅相成。
4.3 加强设计阶段的有效管理。
代建单位的风险主要来自对建设项目投资的控制。针对建设项目投资风险的管理,设计阶段的管理是重点。在项目方案阶段要通过深入细致的沟通、协调工作,在充分保证项目使用单位需求的前提下,选择好合理、可行、经济的工程项目设计方案。项目初步设计阶段必须严格做好限额设计管理工作,提交阶段性工程造价控制文件,充分考虑施工过程中可能出现的情况,提高项目投资管理中的抗风险能力。施工图设计阶段进行细致、严谨的管理,对设计质量和设计深度进行跟踪控制。另外,通过签订合同约束设计单位做好工程施工阶段的现场设计服务工作,提高服务效率,保证工程顺利施工。
4.4 建立科学的激励机制。
业主单位可以通过激励的手段间接地对代理单位进行监督。例如,采用设立投资节余奖励规定,或通过适当提高代建管理费用的办法鼓励代建单位控制投资,节约建设资金。需要注意的是单独的成本控制可能诱使代建单位为赢取节余奖励而偷工减料、降低建设标准,难以保证工程质量,这可以通过适当增加代理费用的方式来解决。通过上述方法,不但能够给代建单位充分发挥其管理才能的空间、调动其工作积极性,而且还能真正建立与代建单位工程项目管理绩效相适应的有效的激励机制。
4.5 充分发挥项目使用单位的监督作用。
项目使用单位的监督内容包括:项目前期,主要对代建人准入和退出的监管,对政府委托人招标选择代建人的监督;项目实施阶段,主要对代建人选择勘察、设计、施工单位的招标、代建项目建设程序报建、施工阶段的项目质量、安全和代建项目违法分包、转包,以及竣工验收及竣工验收备案的监督;项目使用阶段,主要对代建项目的产权和代建城建项目的移交管理监督等等。同时,项目使用单位要参与代建项目的全过程,项目初步设计评审,要充分发挥其信息来源的作用,在项目功能定位上,要充分表达使用单位的实际要求,对使用不符合要求的材料,项目使用单位有权要求代建单位更换,项目结束后,一起参与工程项目的验收。
4.6 加强工程造价控制。
工程造价控制必须贯穿代建管理工作的始终,要做到深入、细致、准确、高效,并且真正达到动态跟踪管理。政府应该加强工程的成本控制,按照全面造价管理的方法去管理政府投资工程的造价,在工程造价信息发布方面,充分发挥政府的作用和开放民间造价信息发布渠道,尽量使竞标价格与市场价格一致。同时对代理单位的资质进行客观评价,在审查过程中剔除不合格的施工单位,建立公正的投标程序以及严格的审查制度。
5. 结语
代建制已作为我国政府投资工程建设管理的改革方向,推行项目代建制是工程建设市场经济体制改革的必然趋势。然而代建制在我国发展的历史并不长,推行代建制模式的经验并不丰富,还存在许多有待完善的地方,如何进一步规范和完善政府投资项目代建制,使其更好的为我国经济建设服务,还需要相关部门充分借鉴国外建设成熟的先进经验,加快与国际建设市场接轨,同时不断总结国内实践经验,尽可能认识其可能的风险并进行相应的制度完善与创新,为我们政府投资建设项目的管理营造一个健康、公平、竞争、有序的市场环境。
参考文献
[1] 尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[M].天津:天津大学出版社,2006.
[2] 李海,波赵丽. 浅谈我国政府投资项目代建制现状与发展[J].科技资讯,2008,(27):222-224.
[3] 王磊,赵远军,裴治等. 江苏省项目代建管理发展研究及探析[J].项目管理技术,2009,7(3):48-51.
[4] 王革平,米嘉.北京市政府投资项目代建制的实践与思考[J].中国工程咨询,2007,(12):29-33.
[5] 贾新堂.代建制存在的问题及建议[J].建筑管理现代化, 2008,(3):37-40.
[6] 桂兴刚.工程项目代建制有关问题的思考[J].发展研究, 2009,(3):87-88.
[文章编号]1006-7619(2010)07-07-633