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摘 要: 长江河道采砂执法事关能否实现长江采砂可控局面、长江防洪及通航安全。本文通过对安徽省长江河道采砂执法实践的介绍，针对执法中存在的问题，提出若干建议，探索有效的执法机制。
关键词: 长江；采砂执法; 实践
中图分类号：TD43文献标识码： A 文章编号：
1概述
安徽省长江河道采砂始于二十世纪八十年代初，起先均采用小型机械采砂船或抓斗式浮吊船作业，规模不大。到八十年代末期至九十年代期间，本省长江干流河道内采掘江砂活动已成规模，并且采掘工具越来越先进，采砂功率也越来越大。受高额利润驱动，出现上下游、左右岸、单位与个人竞相组织开采江砂的混乱局面。由于滥采乱挖江砂，导致河床局部恶化，部分江滩堤岸崩塌，一些水工程设施、水下重要通讯设施被损毁，影响了长江航运、河势稳定及防洪安全。
2安徽省长江采砂执法实践
2002年1月1日，国务院《长江河道采砂管理条例》施行，安徽省以此为契机，制定了《安徽省〈长江河道采砂管理条例〉实施办法》，明确了长江河道采砂执法主体及处罚依据，为打击非法采砂提供了法制保障，促进了长江河道采砂执法工作有序、规范进行。经过多年的执法行动，安徽长江河道采砂实现了从无序、乱采滥挖到全面禁采，并逐步解禁，一度猖獗的长江河道非法采砂活动得到了有效遏制，形成了目前较好的有序管理局面。
2.1把明确执法主体作为采砂执法的核心
《长江河道采砂管理条例》明确规定沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。
2003年“南京会议”以后，我省根据水利部对长江采砂管理实行“四个专门”的要求，进行布置和落实。要求沿江各市、县（区）根据本地区采砂管理任务，进一步明确长江采砂执法的专门机构，选配专门执法人员，配备符合采砂监管要求的执法装备，落实必需的采砂执法经费。
经省机构编制委员会批准，我省于2003年7月成立了安徽省长江河道采砂管理局。其主要职责是负责安徽省长江河道采砂的统一管理、组织协调和监督检查工作。
沿江芜湖、安庆、池州、马鞍山四市以及望江、东至、贵池、繁昌、当涂等县（区）经地方编委批准相继成立长江河道采砂管理机构，具体负责辖区内长江河道采砂的日常管理和执法检查工作。
执法主体的确立改变了以前长江河道采砂多部门各自执法、相互推委、责任不清的现象，进一步理顺了长江河道采砂执法体制，明确了水行政主管部门的主体地位。
2.2用程序规范执法行为
水行政执法是一项政策法规性极强、程序严密、操作严谨的工作，我省长江水行政执法人员，严格遵照《行政处罚法》及水利部《水行政处罚实施办法》等法律、法规的规定执行。
由于长江非法采砂大都在夜间进行，且船舶流动及光线昏暗等因素制约，我们只有在现场抓获非法船只及当事人，即时进行取证调查才能对违法事实进行确定。受理、调查取证基本在同一时间完成，但程序各环节必须完备。
对违法行为给予较重的水行政处罚，我省建立了重大行政处罚联席会议制度，对违法案件进行集体讨论做出决定。对当事人的陈述、申辩、复议及诉讼等权利依法告知并予以保障。
办案人员在行政处罚执行完毕后，及时写出结案报告，将案件有关材料收集齐全，编目装订，立卷归档。
2.3加强执法能力建设实施长态化执法
多年来，安徽省长江河道采砂执法能力建设从无到有并逐步加强，为长江河道采砂管理奠定了良好的基础。2003年，经批准省长江河道采砂管理局成立第一支由10人组成的采砂管理执法大队。2005年又组建了采砂管理二、三大队。三支队伍分别驻守在无为县、枞阳县和望江县，按省境长江上、中、下管理范围分段执法。
沿江各市、县、区在长江干流河道采砂执法能力建设规划的指导下，加大了落实力度。相应区域设立了专门采砂执法机构，配备了执法队伍及必要的执法装备。
2013年，按照《长江中下游干流河道采砂规划（2011～2015年）》要求，安徽省计划分三个年度建成省、市、县（区）三级执法基地网络，实现有监管任务的市、县（区）建成一处采砂执法基地的目标，逐步实现长江河道采砂管理能力建设的科学化、规范化、标准化、现代化，不断提升安徽省长江河道采砂管理能力。
2.4建立了监督机制实现队伍廉洁
长江采砂执法, 责任重于泰山。要全面履职、不辱使命, 必须坚持不懈加强队伍建设。
为强化行政执法责任，预防和减少机关及其执法人员“乱作为”、“不作为”，规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，保障相关公民、法人和其他组织的合法权益，根据国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》和相关法律法规，我们制定了一系列规章制度，如《行政执法责任制实施办法》、《水政监察人员行为规范》、《错案追究制度》、《打击非法采砂执法人员的五要、十不准》等，进一步明确了行政执法责任追究的范围、方式、程序，健全和完善了行政执法责任追究制度，保证了安徽长江采砂执法队伍清正廉洁。
2.5联合执法体现了执法的全面性和权威
2007年，经安徽省长江河道采砂管理局，安庆、芜湖海事局，长江航运公安局安庆、芜湖分局共同协商，建立长江河道采砂管理联合执法机制。联合执法机制建立以来，各部门加大资源整合力度，实现了信息、人力、物力资源的共享。海事和公安部门在长江沿线的执法队、派出所为打击长江河道非法采砂提供了有力支持，使部门间执法资源有效发挥。在采砂执法工作中协商利用海事部门的VTS 可视系统，提升了对采砂管理的全天候监控能力，提高了长江采砂執法信息化水平，有力震慑和打击了非法采砂者的嚣张气焰，展示综合执法威力。
3执法中的问题
3.1砂场是采砂执法的难点
砂场作为建材市场的一个载体，是支撑沿江经济建设的一个基础，但砂场收购非法江砂，无序乱建，既违背了科学发展的基本要求，又给防洪、航运安全、社会治安带来诸多问题，尤其是对小型采砂船非法盗采起推波助澜作用。由于砂场形成背景和利益关系复杂，涉及多个部门，单靠水利部门的执法力量，不仅执法手段有限，而且势单力薄，难以取得预期效果，也影响到长江采砂执法效能。
3.2法规建设滞后于执法实践
建立和完善法规制度是依法行政的前提，通过10年来的执法实践，一些涉砂法规上的盲区逐渐凸显。非法采砂的表象在“水上”，而根源在“岸上”，对非法采砂行为处以的水行政处罚措施，威慑力度不够，是非法采砂屡禁不止的重要原因。虽然2010年水利部第39号令对原《长江河道采砂管理条例实施办法》有关内容进行了修改、安徽省人民政府2010年对《安徽省〈长江河道采砂管理条例〉实施办法》，增加了第十一条第二款：“过载吊机船过载砂石，应当过载持有河道采砂许可证的单位和个人开采的砂石。”但是，对非法采砂的组织者、小型采砂船以及沿江砂场等问题还没有做相应的处罚规定，应在相应的法规中予以明确。尤其是对非法采砂组织者，非法采砂数量较大、情节严重的，应明确规定对其追究刑事责任。
3.3“三无”采砂船舶的整治仍需加强。
目前，非法改装的“三无”采砂船已接替大型采砂船成为非法采砂的主角，它们往往利用管理部门执法打击的空隙，寻找偷采机会，在不同辖区水域游击偷采。有时甚至聚集偷采，与运砂船、过驳吊机协同作业，堵塞航道，气焰十分嚣张。由于受管理体制不统一、执法手段单一、执法能力不足等因素制约，治理“三无”采砂船成为沿江各级水行政、交通运输主管部门的共同难题。
3.4采砂执法风险日趋凸显
由于利益驱使和黑恶势力卷入长江河道非法采砂活动，长江河道采砂执法工作面临种种危险。主要表现在：一是因非法采砂引起的水事纠纷等水利突发公共事件；二是黑恶势力介入采砂业，有组织、有目的的暴力抗法；三是非法采砂业主即时暴力抗法。这些非法行为严重威胁采砂执法人员的人身安全和执法装备、财产的安全，给采砂执法人员的身心带来了极大的伤害。有的暴力抗法事件由于现场客观条件限制，证据不易取得；也有的受地方保护，暴力抗法事件得不到严肃处理，有的甚至不了了之，这些都对采砂执法人员及执法工作带来消极影响。
4建议
4.1强化采砂执法队伍建设
沿江各级水行政执法部门都已建立了执法队伍，通过几年的规范化建设，水行政执法人员的政策水平与工作能力有了很大提高，但是，从长远来看，执法素质及技能还有待提高。针对长江采砂执法工作任务、性质、特点，要选择具有一定专业知识和法律知识的复合型人才充实到水政执法队伍，并加大对水政执法人员的培训力度，抓好经常性的业务学习，以达到熟练运用水法规。建立考核、奖惩等有效的约束管理机制和监督机制，规范执法行为。使执法人员在执法中做到适用法律正确，程序合法，结果公平公正，以树立水利执法部门的威信和形象，维护水法规的尊严。
4.2有效落实行政首长负责制
长江河道采砂是一项十分复杂的社会水事活动，各种利益关系复杂。尽管有行政首长负责制，但有些领导对长江采砂执法工作重视不够，认为长江非法采砂对本地影响不大，有的甚至还认为偷采江砂有利于本地经济建设，这些观念必然导致非法采砂屡禁不止，屡打不绝。再有采砂管理涉及到多个部门，没有政府的坚强领导和有力支持，单靠水行政主管部门难以实施有效的管理，必须进一步落实地方行政首长负责制。
4.3加强长江采砂执法工作研究 沿江各级水政机构对长江采砂执法的性质、内容、手段措施研究得不够，对采砂执法工作究竟应该做什么，应该怎么做，达到什么样目标等关系到水行政执法工作效能等问题缺乏深入细致的研究。沿江水政机构及其执法人员要认真研究采砂执法工作，从中找出更有效的执法方法、途径和措施，解决目前这种被动、应付的状态，特别是长期困扰采砂执法工作发展而难以解决的问题。
4.4遏制非法采砂船舶的建造
近年出现的非法采砂船大多是由淘汰的“三无”运输船改建的。改建后的“三无”采砂船由于船齡过长等原因，海事部门不能对其进行船检，致使该类船安全性、适航性得不到保证。这类船在长江非法采砂既危害防洪安全也危害长江通航安全。水行政主管部门对船舶无管理权，对“三无”运输船改建也没有管理权，但“三无”采砂船对长江水事秩序破坏即很大。为此长江海事部门、船只建造监管部门必须加大对船只改建的监管，从源头上遏制非法采砂船舶的建造。
五、结束语
加强长江采砂执法工作，实现依法治江、依法治砂，是长江水利工作的基本方向，新的时期，安徽长江采砂工作既面临着问题与挑战，更面临着机遇与发展，采砂执法人员要充满信心，鼓足干劲，切实提高采砂执法工作的能力，为促进和保障水利事业的改革与发展做出新的、更大的贡献。
郑平（1964.2—），男，专科，助理工程师。
关键词: 长江；采砂执法; 实践
中图分类号：TD43文献标识码： A 文章编号：
1概述
安徽省长江河道采砂始于二十世纪八十年代初，起先均采用小型机械采砂船或抓斗式浮吊船作业，规模不大。到八十年代末期至九十年代期间，本省长江干流河道内采掘江砂活动已成规模，并且采掘工具越来越先进，采砂功率也越来越大。受高额利润驱动，出现上下游、左右岸、单位与个人竞相组织开采江砂的混乱局面。由于滥采乱挖江砂，导致河床局部恶化，部分江滩堤岸崩塌，一些水工程设施、水下重要通讯设施被损毁，影响了长江航运、河势稳定及防洪安全。
2安徽省长江采砂执法实践
2002年1月1日，国务院《长江河道采砂管理条例》施行，安徽省以此为契机，制定了《安徽省〈长江河道采砂管理条例〉实施办法》，明确了长江河道采砂执法主体及处罚依据，为打击非法采砂提供了法制保障，促进了长江河道采砂执法工作有序、规范进行。经过多年的执法行动，安徽长江河道采砂实现了从无序、乱采滥挖到全面禁采，并逐步解禁，一度猖獗的长江河道非法采砂活动得到了有效遏制，形成了目前较好的有序管理局面。
2.1把明确执法主体作为采砂执法的核心
《长江河道采砂管理条例》明确规定沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。
2003年“南京会议”以后，我省根据水利部对长江采砂管理实行“四个专门”的要求，进行布置和落实。要求沿江各市、县（区）根据本地区采砂管理任务，进一步明确长江采砂执法的专门机构，选配专门执法人员，配备符合采砂监管要求的执法装备，落实必需的采砂执法经费。
经省机构编制委员会批准，我省于2003年7月成立了安徽省长江河道采砂管理局。其主要职责是负责安徽省长江河道采砂的统一管理、组织协调和监督检查工作。
沿江芜湖、安庆、池州、马鞍山四市以及望江、东至、贵池、繁昌、当涂等县（区）经地方编委批准相继成立长江河道采砂管理机构，具体负责辖区内长江河道采砂的日常管理和执法检查工作。
执法主体的确立改变了以前长江河道采砂多部门各自执法、相互推委、责任不清的现象，进一步理顺了长江河道采砂执法体制，明确了水行政主管部门的主体地位。
2.2用程序规范执法行为
水行政执法是一项政策法规性极强、程序严密、操作严谨的工作，我省长江水行政执法人员，严格遵照《行政处罚法》及水利部《水行政处罚实施办法》等法律、法规的规定执行。
由于长江非法采砂大都在夜间进行，且船舶流动及光线昏暗等因素制约，我们只有在现场抓获非法船只及当事人，即时进行取证调查才能对违法事实进行确定。受理、调查取证基本在同一时间完成，但程序各环节必须完备。
对违法行为给予较重的水行政处罚，我省建立了重大行政处罚联席会议制度，对违法案件进行集体讨论做出决定。对当事人的陈述、申辩、复议及诉讼等权利依法告知并予以保障。
办案人员在行政处罚执行完毕后，及时写出结案报告，将案件有关材料收集齐全，编目装订，立卷归档。
2.3加强执法能力建设实施长态化执法
多年来，安徽省长江河道采砂执法能力建设从无到有并逐步加强，为长江河道采砂管理奠定了良好的基础。2003年，经批准省长江河道采砂管理局成立第一支由10人组成的采砂管理执法大队。2005年又组建了采砂管理二、三大队。三支队伍分别驻守在无为县、枞阳县和望江县，按省境长江上、中、下管理范围分段执法。
沿江各市、县、区在长江干流河道采砂执法能力建设规划的指导下，加大了落实力度。相应区域设立了专门采砂执法机构，配备了执法队伍及必要的执法装备。
2013年，按照《长江中下游干流河道采砂规划（2011～2015年）》要求，安徽省计划分三个年度建成省、市、县（区）三级执法基地网络，实现有监管任务的市、县（区）建成一处采砂执法基地的目标，逐步实现长江河道采砂管理能力建设的科学化、规范化、标准化、现代化，不断提升安徽省长江河道采砂管理能力。
2.4建立了监督机制实现队伍廉洁
长江采砂执法, 责任重于泰山。要全面履职、不辱使命, 必须坚持不懈加强队伍建设。
为强化行政执法责任，预防和减少机关及其执法人员“乱作为”、“不作为”，规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，保障相关公民、法人和其他组织的合法权益，根据国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》和相关法律法规，我们制定了一系列规章制度，如《行政执法责任制实施办法》、《水政监察人员行为规范》、《错案追究制度》、《打击非法采砂执法人员的五要、十不准》等，进一步明确了行政执法责任追究的范围、方式、程序，健全和完善了行政执法责任追究制度，保证了安徽长江采砂执法队伍清正廉洁。
2.5联合执法体现了执法的全面性和权威
2007年，经安徽省长江河道采砂管理局，安庆、芜湖海事局，长江航运公安局安庆、芜湖分局共同协商，建立长江河道采砂管理联合执法机制。联合执法机制建立以来，各部门加大资源整合力度，实现了信息、人力、物力资源的共享。海事和公安部门在长江沿线的执法队、派出所为打击长江河道非法采砂提供了有力支持，使部门间执法资源有效发挥。在采砂执法工作中协商利用海事部门的VTS 可视系统，提升了对采砂管理的全天候监控能力，提高了长江采砂執法信息化水平，有力震慑和打击了非法采砂者的嚣张气焰，展示综合执法威力。
3执法中的问题
3.1砂场是采砂执法的难点
砂场作为建材市场的一个载体，是支撑沿江经济建设的一个基础，但砂场收购非法江砂，无序乱建，既违背了科学发展的基本要求，又给防洪、航运安全、社会治安带来诸多问题，尤其是对小型采砂船非法盗采起推波助澜作用。由于砂场形成背景和利益关系复杂，涉及多个部门，单靠水利部门的执法力量，不仅执法手段有限，而且势单力薄，难以取得预期效果，也影响到长江采砂执法效能。
3.2法规建设滞后于执法实践
建立和完善法规制度是依法行政的前提，通过10年来的执法实践，一些涉砂法规上的盲区逐渐凸显。非法采砂的表象在“水上”，而根源在“岸上”，对非法采砂行为处以的水行政处罚措施，威慑力度不够，是非法采砂屡禁不止的重要原因。虽然2010年水利部第39号令对原《长江河道采砂管理条例实施办法》有关内容进行了修改、安徽省人民政府2010年对《安徽省〈长江河道采砂管理条例〉实施办法》，增加了第十一条第二款：“过载吊机船过载砂石，应当过载持有河道采砂许可证的单位和个人开采的砂石。”但是，对非法采砂的组织者、小型采砂船以及沿江砂场等问题还没有做相应的处罚规定，应在相应的法规中予以明确。尤其是对非法采砂组织者，非法采砂数量较大、情节严重的，应明确规定对其追究刑事责任。
3.3“三无”采砂船舶的整治仍需加强。
目前，非法改装的“三无”采砂船已接替大型采砂船成为非法采砂的主角，它们往往利用管理部门执法打击的空隙，寻找偷采机会，在不同辖区水域游击偷采。有时甚至聚集偷采，与运砂船、过驳吊机协同作业，堵塞航道，气焰十分嚣张。由于受管理体制不统一、执法手段单一、执法能力不足等因素制约，治理“三无”采砂船成为沿江各级水行政、交通运输主管部门的共同难题。
3.4采砂执法风险日趋凸显
由于利益驱使和黑恶势力卷入长江河道非法采砂活动，长江河道采砂执法工作面临种种危险。主要表现在：一是因非法采砂引起的水事纠纷等水利突发公共事件；二是黑恶势力介入采砂业，有组织、有目的的暴力抗法；三是非法采砂业主即时暴力抗法。这些非法行为严重威胁采砂执法人员的人身安全和执法装备、财产的安全，给采砂执法人员的身心带来了极大的伤害。有的暴力抗法事件由于现场客观条件限制，证据不易取得；也有的受地方保护，暴力抗法事件得不到严肃处理，有的甚至不了了之，这些都对采砂执法人员及执法工作带来消极影响。
4建议
4.1强化采砂执法队伍建设
沿江各级水行政执法部门都已建立了执法队伍，通过几年的规范化建设，水行政执法人员的政策水平与工作能力有了很大提高，但是，从长远来看，执法素质及技能还有待提高。针对长江采砂执法工作任务、性质、特点，要选择具有一定专业知识和法律知识的复合型人才充实到水政执法队伍，并加大对水政执法人员的培训力度，抓好经常性的业务学习，以达到熟练运用水法规。建立考核、奖惩等有效的约束管理机制和监督机制，规范执法行为。使执法人员在执法中做到适用法律正确，程序合法，结果公平公正，以树立水利执法部门的威信和形象，维护水法规的尊严。
4.2有效落实行政首长负责制
长江河道采砂是一项十分复杂的社会水事活动，各种利益关系复杂。尽管有行政首长负责制，但有些领导对长江采砂执法工作重视不够，认为长江非法采砂对本地影响不大，有的甚至还认为偷采江砂有利于本地经济建设，这些观念必然导致非法采砂屡禁不止，屡打不绝。再有采砂管理涉及到多个部门，没有政府的坚强领导和有力支持，单靠水行政主管部门难以实施有效的管理，必须进一步落实地方行政首长负责制。
4.3加强长江采砂执法工作研究 沿江各级水政机构对长江采砂执法的性质、内容、手段措施研究得不够，对采砂执法工作究竟应该做什么，应该怎么做，达到什么样目标等关系到水行政执法工作效能等问题缺乏深入细致的研究。沿江水政机构及其执法人员要认真研究采砂执法工作，从中找出更有效的执法方法、途径和措施，解决目前这种被动、应付的状态，特别是长期困扰采砂执法工作发展而难以解决的问题。
4.4遏制非法采砂船舶的建造
近年出现的非法采砂船大多是由淘汰的“三无”运输船改建的。改建后的“三无”采砂船由于船齡过长等原因，海事部门不能对其进行船检，致使该类船安全性、适航性得不到保证。这类船在长江非法采砂既危害防洪安全也危害长江通航安全。水行政主管部门对船舶无管理权，对“三无”运输船改建也没有管理权，但“三无”采砂船对长江水事秩序破坏即很大。为此长江海事部门、船只建造监管部门必须加大对船只改建的监管，从源头上遏制非法采砂船舶的建造。
五、结束语
加强长江采砂执法工作，实现依法治江、依法治砂，是长江水利工作的基本方向，新的时期，安徽长江采砂工作既面临着问题与挑战，更面临着机遇与发展，采砂执法人员要充满信心，鼓足干劲，切实提高采砂执法工作的能力，为促进和保障水利事业的改革与发展做出新的、更大的贡献。
郑平（1964.2—），男，专科，助理工程师。