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摘要：位于浙江省西部的衢州市属经济欠发达地区。衢州市在“一滞后一偏低”的经济条件下解决失地农民问题是一个非常辣手的问题。衢州在城市化进程中，使大量的集体用地经由征用转为国家建设用地，也促使着越来越多的农民成了“务农无地、上班无岗、低保无分”的新三无人员。他们游走于城市和乡村的边界，失去了最基本的生产资料——土地。他们是最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素。如何保持在征地后的产业结构调整，提高失地农民就业带动生活水平的提高；如何使失地农民的根本利益真正得到保障等具有较重要意义。
关键词：土地；保障；农民权益
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-01
一、衢州造成农民失地问题的原因分析
经济的快速发展，工业园区的无限扩张似乎是造成郊区农民失去命根子的原因。耕地锐减，势必出现大量失地农民。但客观分析，衢州作为经济发达的浙江省的经济欠发达地区，造成失地农民增加既有全国的经济开发区增加，又有由于浙江省全省经济较发达，省委省政府把衢州这类欠发达地区作为新时期全省经济新的增点，有力促衢州加快发展，以工业立市，提升城市化水平的外部推动因素。而衢州城市化水平低下，城市发展被全省牵着鼻子跑的城市扩张等导致城市规模和失地农民数量盲目扩张的特殊背景。
1.城市的无限扩张。近年来，衢州为加大百亿特色城市建设工程推进力度，重点实施一批建设新城区、改造老城区、推进“五城联创”的项目。构建“两纵一横一环”的城市交通网络，形成老城区、西区、衢江新城区、衢化片区、东港新区、高新技术产业园区“一城六区”的城市框架。正因为工业与农业的分离，衢州城市的扩张和农业人口向城市人口的转移是造成农民失地的重要前提。目前260万人口的衢州，城镇人口还不足30万，城镇规模不足10平方公里。城市化进程中集聚效应不佳，经济发展后劲不足，征地后大量土地荒芜，没有产生经济效应；第一、三产业也并没有兴旺起来，结果失地农民失地又失业，并没有因变为市民而提高生活水平，反而降低了生活水平，产业结构也并没有很好的调整，征地前和征地后的第一和第三产业质和量都没有明显变化，从业人员数量，结构也没有任何变化。
2.工业园区的无限扩张。据2002年的《关于衢州城市发展状况的调查研究报告》所述：以人口不足50万人口的衢州市的江山市为例：在须江镇为主的老城区8个行政村，现有农民5208人，其中：16周岁以上的3441人，16周岁以下的1767人；农用地面积3926亩，其中：耕地仅占391亩（实测2225亩）；人均耕地面积为0.075亩（实测0.42亩）。另外由于从2000年开始加大了工业园区的建设力度，已布局9个工业园区，规划面积近75平方公里，主要集中在上余（规划面积近30平方公里）和江贺走廊（规划面积34.7平方公里）两大区块，其中市特色工业园区在开发过程中已经从三个行政村产生了1000多名失地农民，加上老城区的5000多人，人数已达6000余人，再加上经济强镇在开发建设中也将产生一批失地农民，初步估计近几年将产生近10000名失地农民由此得出结论认为失地农民是随着经济快速发展，工业园区的数量和规模的增加而增加的。经济的快速发展，工业园区的扩张似乎是造成郊区农民失去命根子的原因。
二、衢州征地的利弊分析
1.实行征地补偿制度的好处：
（1）实行征地制度可以防止国有资产的流失。征用土地是国家为了公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地变为国有土地，并给予补偿行政行为。其程序是合法化的，有效的防止了土地资源的流失。
（2）征地制度可盘活存量潜力，提高增量效益。大力开展土地内涵挖潜，有效利用荒山、滩涂、破产企业、农村废砖窖等闲散地，实行土地复垦，缓解用地难矛盾。
2.征地补偿制度的不足：
（1）对被征地农民的某些利益缺乏有效保障。国家发放的征地补偿款有时被部门、单位、农村基层组织瓜分挪用截留，最后到了农民手中却是很有限了。
（2）征地补偿没有体现农民对土地所拥有的土地发展权。现行的补偿方式很少考虑到农业生产的波动性和不确定性，这有悖于市场规律。
三、目前我市在土地征用过程中农民失地的现状
1.政府财政负担沉重。按调查估算，我市近年将产生近7000名失地农民，扔按市方案AB两档平均缴费标准计算（每人缴费35000元，政府补贴30%），政府需补贴7350万元。由于这些费用必须一性缴纳，且政府今后将承担兜底的重任，这对经济欠发达的衢州来说是个难题。
2.城、乡农村经济水平反差很大。城区之外的农村与城区农村经济水平却有巨大差距，且越来越大。我市的这种差距，决定了被征地农民生活保障的缴费只能选择低水平、低标准缴费。
四、以土地换保障，加快建立和完善适合本地特色的社保体系
1.调整我市被征地农民基本生活保障模式和待遇享受标准。标准分为A档为33000元，B档为28000元，C档为23000元，D档为18000元。政府补贴30%，村集体负担40%，个人负担30%。月领取基本生活保障金A档起始年度月领200元，B档领170元，C档领140元，D档领110元，各当以后每年月增5元。A、B档适合市区城市规划区，C、D档适用于其它规划区。该方案虽存在缺陷，但由于保障资金承受力决定了我市只能是低水平、低标准缴费，而低缴费决定了低享受。
2.做好政策的衔接。如果发放补助资金与“农转非”手续不能同步进行，势必造成城、乡失地农民政策上的不平衡，出现城区高、农村低的不公平现象，从而造成不稳定因素。
3.村集体留有“三产”用地的，可由村级组织进行经营，以此来解决被征地农民基本生活保障。政府可从土地出让金增值部分中提取一定比例的资金，来解决决策出台前被征地农民的基本生活保障资金不足。
4.做好宣传工作。提高失地农民意识，使农民真正实现老有所养、老有所依，让一部分农民先尝到甜头，先得到实惠，变“要我保”为“我要保”，切实保障失地农民年老后的基本生活。
总之，在城市化建设快速发展的今天，土地换保障实现了制度创新，解决了失地农民的社保和农村土地节约经营问题。无论从征用土地还是土地流转的角度看，土地换保障很好的解决土地社会保障功能的延续，为失民农民向城市居民转变，提供了启动资金和培训费用，填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，是实现全面建设小康社会奋斗目标的客观要求。
关键词：土地；保障；农民权益
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-01
一、衢州造成农民失地问题的原因分析
经济的快速发展，工业园区的无限扩张似乎是造成郊区农民失去命根子的原因。耕地锐减，势必出现大量失地农民。但客观分析，衢州作为经济发达的浙江省的经济欠发达地区，造成失地农民增加既有全国的经济开发区增加，又有由于浙江省全省经济较发达，省委省政府把衢州这类欠发达地区作为新时期全省经济新的增点，有力促衢州加快发展，以工业立市，提升城市化水平的外部推动因素。而衢州城市化水平低下，城市发展被全省牵着鼻子跑的城市扩张等导致城市规模和失地农民数量盲目扩张的特殊背景。
1.城市的无限扩张。近年来，衢州为加大百亿特色城市建设工程推进力度，重点实施一批建设新城区、改造老城区、推进“五城联创”的项目。构建“两纵一横一环”的城市交通网络，形成老城区、西区、衢江新城区、衢化片区、东港新区、高新技术产业园区“一城六区”的城市框架。正因为工业与农业的分离，衢州城市的扩张和农业人口向城市人口的转移是造成农民失地的重要前提。目前260万人口的衢州，城镇人口还不足30万，城镇规模不足10平方公里。城市化进程中集聚效应不佳，经济发展后劲不足，征地后大量土地荒芜，没有产生经济效应；第一、三产业也并没有兴旺起来，结果失地农民失地又失业，并没有因变为市民而提高生活水平，反而降低了生活水平，产业结构也并没有很好的调整，征地前和征地后的第一和第三产业质和量都没有明显变化，从业人员数量，结构也没有任何变化。
2.工业园区的无限扩张。据2002年的《关于衢州城市发展状况的调查研究报告》所述：以人口不足50万人口的衢州市的江山市为例：在须江镇为主的老城区8个行政村，现有农民5208人，其中：16周岁以上的3441人，16周岁以下的1767人；农用地面积3926亩，其中：耕地仅占391亩（实测2225亩）；人均耕地面积为0.075亩（实测0.42亩）。另外由于从2000年开始加大了工业园区的建设力度，已布局9个工业园区，规划面积近75平方公里，主要集中在上余（规划面积近30平方公里）和江贺走廊（规划面积34.7平方公里）两大区块，其中市特色工业园区在开发过程中已经从三个行政村产生了1000多名失地农民，加上老城区的5000多人，人数已达6000余人，再加上经济强镇在开发建设中也将产生一批失地农民，初步估计近几年将产生近10000名失地农民由此得出结论认为失地农民是随着经济快速发展，工业园区的数量和规模的增加而增加的。经济的快速发展，工业园区的扩张似乎是造成郊区农民失去命根子的原因。
二、衢州征地的利弊分析
1.实行征地补偿制度的好处：
（1）实行征地制度可以防止国有资产的流失。征用土地是国家为了公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地变为国有土地，并给予补偿行政行为。其程序是合法化的，有效的防止了土地资源的流失。
（2）征地制度可盘活存量潜力，提高增量效益。大力开展土地内涵挖潜，有效利用荒山、滩涂、破产企业、农村废砖窖等闲散地，实行土地复垦，缓解用地难矛盾。
2.征地补偿制度的不足：
（1）对被征地农民的某些利益缺乏有效保障。国家发放的征地补偿款有时被部门、单位、农村基层组织瓜分挪用截留，最后到了农民手中却是很有限了。
（2）征地补偿没有体现农民对土地所拥有的土地发展权。现行的补偿方式很少考虑到农业生产的波动性和不确定性，这有悖于市场规律。
三、目前我市在土地征用过程中农民失地的现状
1.政府财政负担沉重。按调查估算，我市近年将产生近7000名失地农民，扔按市方案AB两档平均缴费标准计算（每人缴费35000元，政府补贴30%），政府需补贴7350万元。由于这些费用必须一性缴纳，且政府今后将承担兜底的重任，这对经济欠发达的衢州来说是个难题。
2.城、乡农村经济水平反差很大。城区之外的农村与城区农村经济水平却有巨大差距，且越来越大。我市的这种差距，决定了被征地农民生活保障的缴费只能选择低水平、低标准缴费。
四、以土地换保障，加快建立和完善适合本地特色的社保体系
1.调整我市被征地农民基本生活保障模式和待遇享受标准。标准分为A档为33000元，B档为28000元，C档为23000元，D档为18000元。政府补贴30%，村集体负担40%，个人负担30%。月领取基本生活保障金A档起始年度月领200元，B档领170元，C档领140元，D档领110元，各当以后每年月增5元。A、B档适合市区城市规划区，C、D档适用于其它规划区。该方案虽存在缺陷，但由于保障资金承受力决定了我市只能是低水平、低标准缴费，而低缴费决定了低享受。
2.做好政策的衔接。如果发放补助资金与“农转非”手续不能同步进行，势必造成城、乡失地农民政策上的不平衡，出现城区高、农村低的不公平现象，从而造成不稳定因素。
3.村集体留有“三产”用地的，可由村级组织进行经营，以此来解决被征地农民基本生活保障。政府可从土地出让金增值部分中提取一定比例的资金，来解决决策出台前被征地农民的基本生活保障资金不足。
4.做好宣传工作。提高失地农民意识，使农民真正实现老有所养、老有所依，让一部分农民先尝到甜头，先得到实惠，变“要我保”为“我要保”，切实保障失地农民年老后的基本生活。
总之，在城市化建设快速发展的今天，土地换保障实现了制度创新，解决了失地农民的社保和农村土地节约经营问题。无论从征用土地还是土地流转的角度看，土地换保障很好的解决土地社会保障功能的延续，为失民农民向城市居民转变，提供了启动资金和培训费用，填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，是实现全面建设小康社会奋斗目标的客观要求。