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一 、 我国现阶段非经营性国有资产的特征
非经营性国有资产是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和；包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位的这些资产的表现形式为：流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。
由于我国尚处于计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，我们沿用多年的 “国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的国有资产管理体制，带有浓厚的计划经济色彩，在很大程度上已不适应新的形势，而新的国资管理体制又尚未形成；计划体制和市场化因素共同作用、相互渗透，使我国的非经营性国有资产除了具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等一般性的特点外，还表现出复杂的特性：
一是构成复杂。非经营性国有资产中有由财政拨款形成的、有各种自筹方式形成的、有自行积累形成的、还有依靠借贷、接受捐赠等形式形成的；用途也很复杂,有的用于各行政事业单位工作人员办公和福利改善,有的用于特定的社会公益目的；而且，有相当一部分非经营性质的资产与经营性质的资产混在一起,给管理带了很大的难度。
二是行政配置。即非经营性国有资产主要通过财政拨款和行政划拨的方式进行配置，由行政事业单位使用，用于国家的管理事务、国防事务以及社会性的教育、文化、卫生、福利等公益事业。近几年来，事业单位也通过特定的创收活动而获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配置的性质，是对行政事业配置的补充。
三是分布不均匀。由于行政事业单位购建资产的资金主要来源于财政拨款和上级部门调配补助,各个单位能争则争,能办则办,能多则多,久而久之,导致各单位所占有的资产数量上极不均衡。
四是非经营性国有资产与经营性国有资产相互转化，共生并存。一方面，不少行政事业单位的非经营性国有资产通过多种途径转化为经营性国有资产；另一方面，随着国有资产大量从竞争性行业退出，许多资金投入到公共工程或基础设施上，转化为非经营性国有资产。
五是很大一部分资产处于闲置状态。许多非经营性国有资产属于禁入行业，很难进入市场，长期以来不流动, 很大一部分资产处于闲置状态。
六是分散在各个部门的非经营性国有资产虽然名义上是国家所有，但实际上由各个单位行使着资产的所有权。
二、非经营性国有资产管理存在的问题
（一）重使用轻管理现象较为普遍
在计划经济体制下，由于对资产的利用率和使用效益缺乏与投资相适应的责任制度和有效的考核制度，致使高校部分国有资产利用率不高，有的甚至闲置浪费，不少单位没有健全的资产管理制度。有的不进行产权登记，有的单位甚至没有资产的明细帐和固定资产卡片；有的单位部分自购和捐赠的资产不入帐，对资产家底不清，存在大量帐外资产，有的单位报废设备不到财务部门消帐，造成有帐却查不到资产的混乱状况。这些都是行政事业单位在资产管理中的漏洞。
（二）、管理机构不健全，管理人员缺乏
目前，绝大多数行政事业单位是由财务人员兼职负责这项工作。但兼职财务人员变动较为频繁。还有个别单位以人员紧缺为由让不懂业务的办公室后勤人员分管这项工作，这种状况与国有资产管理的专业性要求相距甚远，使国有资产管理的许多工作无法真正落实到实处，资产缺乏监管力度。
（三）资产流失问题严重
随着我国社会主义市场经济体制的确立，国家财政预算体制也发生了重大变革，行政事业单位为弥补行政事业经费不足和分流人员，开展了一系列的生产经营活动，主要是用本单位暂时闲置的非经营性资产从事对外出租、出借、兴办投资项目等经营活动。这些非经营性资产中，大量由政府行政事业单位使用的国有土地，过去一向都是通过上级划拨分配方式无偿取得，而有些已经被单位用于商业开发；政府行政事业单位为数不少的房产以及部分车辆、设备，不少却被使用单位用于经营，经营的收入归单位所有，有的资产还被私下处理。
（四）、产权不明晰，产权意识淡薄
由于历史原因，非经营性国有资产产权关系极为不顺，责、权、利脱节、管理和使用相脱节，出现问题后就相互扯皮，资产的安全与完整责任无人承担；还有的单位在将非经营性资产转入经营过程中，没有严格按国家有关规定办理转移手续，没有明确转让方和受让方的权利及义务，致使非经营性资产转经营性资产所有权关系不清，造成许多人经营使用国有资产，而没有人向经营者索取所有者权益的现象，实际上是放弃了作为投资者享有的投资监督管理责任。
（五）、资产的运营效益低下
非经营性资产转作经营性资产后，一般都没有纳入财政预算管理，产权所有者对其财务监督不够，较多的经营单位大都没有按国家规定的成本开支范围和标准执行，使许多单位出现工资高、费用高、成本高及效益低的“三高一低”现象。在收益分配中，分配向个人倾斜严重。经营部门的收入大部分进入单位“小金库”，主要用于发放职工福利和奖金，而用于扩大再生产及发展事业的部分严重不足，这背离了非经营性资产转作经营性资产使用“以创收弥补事业经费不足”的初衷。
（六）、非经营性国有资产管理工作立法、执法检查的力度不够
经过几年的努力，我们国资部门初步形成了由条例、行政法规、政府规章和规范性文件组成的法规体系，在国资管理的各个层次，各个方面、各个过程和环节中初步做到了有法可依。但当前国资工作执法的严肃性不够，处罚依据不足，处罚的力度，刚性不够，执法的手段有限，客观上削弱了对有关单位和责任人的制约 。
三、加强非经营性国有资产监管的对策
（一） 健全非经营性国有资产管理的法律法规和配套的管理制度
必须做好两个层次的工作：一是要加快立法进度,尽快建立非经营性国有资产管理方面的基本法以及专项法规；二是制定操作性强的管理办法和制度。就当前而言，迫切需要建立健全以下几方面的管理制度：一是健全资产的形成使用制度，单位的资产购建要进行可行性论证和审计,统筹兼顾,防止资产重复购置和闲置,做到有章可循；二是健全资产的处置制度，对资产的调拨、转让、报废、报损和变卖等,严格履行资产的处置手续和程序；三是健全闲置资产的调剂制度，对闲置不用的资产,要进行调剂、交换和有偿使用，要本着物尽其用、合理流动的原则,盘活单位存量资产,达到资源最佳配置；四是建立资产的档案管理制度，使国有资产有真实、科学的资料。
（二）加强各单位的机构和人员建设
各行政事业单位要切实加强非经营性国有资产管理机构的建设。设置专门的国有资产管理机构，配备专职干部和队伍，加大归口管理力度。要打破目前财产物资分口管理散乱、难以及时清理、调拨的局面，建立统一规划、统一制度、统一采购、统一调拨的完整管理体系。并根据需要设置管理机构，可与本部门的财务机构合署或者明确专人负责管理。在机构调整和定岗定职工作中明确国有资产管理责任，切实保证并不断加强对国有资产的监管力度。
（三）建立起责、权、利相统一的新的管理机制
应该根据“十六大”精神，在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和职责相统一，管资产和管人、管事相结合，集中统一监管的行政事业单位国有资产新体制。按照经济责任制的要求和“谁签字、谁负责”原则，对因管理不善、控制不严、造成资金损失、浪费的有关人员，应追究相应的责任，并视情节给予党纪政纪处分；违法犯罪的，应及时移送司法部门处理；同时，按照中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，追究有关领导干部的责任。
（四）、建立健全日常管理制度
一是明确国有资产的核算管理原则、核算范围、入帐依据、处置报批程序等内容，统一标准。二是通过财政、审计部门强制性实施行政事业单位国有资产的购置、使用和考核全过程的监督，扭转行政事业单位普遍存在的重钱轻物、重购轻管的现象。三是根据国有资产增减、分布及使用状况，建立健全财务管理制度，结合国有资产的价值量和实物量管理，全面掌握每个单位内部资产和资金的运行情况，防止国有资产的流失。四是强化单位产权登记管理，切实解决行政事业单位房产证、土地使用权证不全问题。
（五）、盘活资产存量，提高资产利用率
各行政事业单位对利用率不高或一段时间内因缺乏条件难以利用的资产实行对外出租、出借、参股或联营，从中收取租金或分享利益，从而使这部分非经营性资产具有了经营性质。这种办法有利于盘活高校的一部分资产存量，把资产推向市场，使其由封闭、凝滞状态变成开放、循环状态，并在流动中通过兼并、收购等形式进行分解、组合，变死物为活物，以达到让不能创造效益的资产能够更好地创造效益的目的，进而优化高校的资产配置，提高非经营性国有资产的质量和使用效益。
（六）、制定和完善“非转经”的管理办法
一要明晰产权关系，防止国有资产流失。二是进行价值评估，以评估后的资产价值参与经营或转移所有权。三是确定价值补偿和实物更新办法，确保国有资产重置的资金来源。四是转移国有资产必须报经财政部门和国有资产管理部门核准。五是规范非经营性资产转经营性资产收益使用。
作者单位：四川西南科技大学
非经营性国有资产是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和；包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位的这些资产的表现形式为：流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。
由于我国尚处于计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，我们沿用多年的 “国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的国有资产管理体制，带有浓厚的计划经济色彩，在很大程度上已不适应新的形势，而新的国资管理体制又尚未形成；计划体制和市场化因素共同作用、相互渗透，使我国的非经营性国有资产除了具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等一般性的特点外，还表现出复杂的特性：
一是构成复杂。非经营性国有资产中有由财政拨款形成的、有各种自筹方式形成的、有自行积累形成的、还有依靠借贷、接受捐赠等形式形成的；用途也很复杂,有的用于各行政事业单位工作人员办公和福利改善,有的用于特定的社会公益目的；而且，有相当一部分非经营性质的资产与经营性质的资产混在一起,给管理带了很大的难度。
二是行政配置。即非经营性国有资产主要通过财政拨款和行政划拨的方式进行配置，由行政事业单位使用，用于国家的管理事务、国防事务以及社会性的教育、文化、卫生、福利等公益事业。近几年来，事业单位也通过特定的创收活动而获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配置的性质，是对行政事业配置的补充。
三是分布不均匀。由于行政事业单位购建资产的资金主要来源于财政拨款和上级部门调配补助,各个单位能争则争,能办则办,能多则多,久而久之,导致各单位所占有的资产数量上极不均衡。
四是非经营性国有资产与经营性国有资产相互转化，共生并存。一方面，不少行政事业单位的非经营性国有资产通过多种途径转化为经营性国有资产；另一方面，随着国有资产大量从竞争性行业退出，许多资金投入到公共工程或基础设施上，转化为非经营性国有资产。
五是很大一部分资产处于闲置状态。许多非经营性国有资产属于禁入行业，很难进入市场，长期以来不流动, 很大一部分资产处于闲置状态。
六是分散在各个部门的非经营性国有资产虽然名义上是国家所有，但实际上由各个单位行使着资产的所有权。
二、非经营性国有资产管理存在的问题
（一）重使用轻管理现象较为普遍
在计划经济体制下，由于对资产的利用率和使用效益缺乏与投资相适应的责任制度和有效的考核制度，致使高校部分国有资产利用率不高，有的甚至闲置浪费，不少单位没有健全的资产管理制度。有的不进行产权登记，有的单位甚至没有资产的明细帐和固定资产卡片；有的单位部分自购和捐赠的资产不入帐，对资产家底不清，存在大量帐外资产，有的单位报废设备不到财务部门消帐，造成有帐却查不到资产的混乱状况。这些都是行政事业单位在资产管理中的漏洞。
（二）、管理机构不健全，管理人员缺乏
目前，绝大多数行政事业单位是由财务人员兼职负责这项工作。但兼职财务人员变动较为频繁。还有个别单位以人员紧缺为由让不懂业务的办公室后勤人员分管这项工作，这种状况与国有资产管理的专业性要求相距甚远，使国有资产管理的许多工作无法真正落实到实处，资产缺乏监管力度。
（三）资产流失问题严重
随着我国社会主义市场经济体制的确立，国家财政预算体制也发生了重大变革，行政事业单位为弥补行政事业经费不足和分流人员，开展了一系列的生产经营活动，主要是用本单位暂时闲置的非经营性资产从事对外出租、出借、兴办投资项目等经营活动。这些非经营性资产中，大量由政府行政事业单位使用的国有土地，过去一向都是通过上级划拨分配方式无偿取得，而有些已经被单位用于商业开发；政府行政事业单位为数不少的房产以及部分车辆、设备，不少却被使用单位用于经营，经营的收入归单位所有，有的资产还被私下处理。
（四）、产权不明晰，产权意识淡薄
由于历史原因，非经营性国有资产产权关系极为不顺，责、权、利脱节、管理和使用相脱节，出现问题后就相互扯皮，资产的安全与完整责任无人承担；还有的单位在将非经营性资产转入经营过程中，没有严格按国家有关规定办理转移手续，没有明确转让方和受让方的权利及义务，致使非经营性资产转经营性资产所有权关系不清，造成许多人经营使用国有资产，而没有人向经营者索取所有者权益的现象，实际上是放弃了作为投资者享有的投资监督管理责任。
（五）、资产的运营效益低下
非经营性资产转作经营性资产后，一般都没有纳入财政预算管理，产权所有者对其财务监督不够，较多的经营单位大都没有按国家规定的成本开支范围和标准执行，使许多单位出现工资高、费用高、成本高及效益低的“三高一低”现象。在收益分配中，分配向个人倾斜严重。经营部门的收入大部分进入单位“小金库”，主要用于发放职工福利和奖金，而用于扩大再生产及发展事业的部分严重不足，这背离了非经营性资产转作经营性资产使用“以创收弥补事业经费不足”的初衷。
（六）、非经营性国有资产管理工作立法、执法检查的力度不够
经过几年的努力，我们国资部门初步形成了由条例、行政法规、政府规章和规范性文件组成的法规体系，在国资管理的各个层次，各个方面、各个过程和环节中初步做到了有法可依。但当前国资工作执法的严肃性不够，处罚依据不足，处罚的力度，刚性不够，执法的手段有限，客观上削弱了对有关单位和责任人的制约 。
三、加强非经营性国有资产监管的对策
（一） 健全非经营性国有资产管理的法律法规和配套的管理制度
必须做好两个层次的工作：一是要加快立法进度,尽快建立非经营性国有资产管理方面的基本法以及专项法规；二是制定操作性强的管理办法和制度。就当前而言，迫切需要建立健全以下几方面的管理制度：一是健全资产的形成使用制度，单位的资产购建要进行可行性论证和审计,统筹兼顾,防止资产重复购置和闲置,做到有章可循；二是健全资产的处置制度，对资产的调拨、转让、报废、报损和变卖等,严格履行资产的处置手续和程序；三是健全闲置资产的调剂制度，对闲置不用的资产,要进行调剂、交换和有偿使用，要本着物尽其用、合理流动的原则,盘活单位存量资产,达到资源最佳配置；四是建立资产的档案管理制度，使国有资产有真实、科学的资料。
（二）加强各单位的机构和人员建设
各行政事业单位要切实加强非经营性国有资产管理机构的建设。设置专门的国有资产管理机构，配备专职干部和队伍，加大归口管理力度。要打破目前财产物资分口管理散乱、难以及时清理、调拨的局面，建立统一规划、统一制度、统一采购、统一调拨的完整管理体系。并根据需要设置管理机构，可与本部门的财务机构合署或者明确专人负责管理。在机构调整和定岗定职工作中明确国有资产管理责任，切实保证并不断加强对国有资产的监管力度。
（三）建立起责、权、利相统一的新的管理机制
应该根据“十六大”精神，在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和职责相统一，管资产和管人、管事相结合，集中统一监管的行政事业单位国有资产新体制。按照经济责任制的要求和“谁签字、谁负责”原则，对因管理不善、控制不严、造成资金损失、浪费的有关人员，应追究相应的责任，并视情节给予党纪政纪处分；违法犯罪的，应及时移送司法部门处理；同时，按照中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，追究有关领导干部的责任。
（四）、建立健全日常管理制度
一是明确国有资产的核算管理原则、核算范围、入帐依据、处置报批程序等内容，统一标准。二是通过财政、审计部门强制性实施行政事业单位国有资产的购置、使用和考核全过程的监督，扭转行政事业单位普遍存在的重钱轻物、重购轻管的现象。三是根据国有资产增减、分布及使用状况，建立健全财务管理制度，结合国有资产的价值量和实物量管理，全面掌握每个单位内部资产和资金的运行情况，防止国有资产的流失。四是强化单位产权登记管理，切实解决行政事业单位房产证、土地使用权证不全问题。
（五）、盘活资产存量，提高资产利用率
各行政事业单位对利用率不高或一段时间内因缺乏条件难以利用的资产实行对外出租、出借、参股或联营，从中收取租金或分享利益，从而使这部分非经营性资产具有了经营性质。这种办法有利于盘活高校的一部分资产存量，把资产推向市场，使其由封闭、凝滞状态变成开放、循环状态，并在流动中通过兼并、收购等形式进行分解、组合，变死物为活物，以达到让不能创造效益的资产能够更好地创造效益的目的，进而优化高校的资产配置，提高非经营性国有资产的质量和使用效益。
（六）、制定和完善“非转经”的管理办法
一要明晰产权关系，防止国有资产流失。二是进行价值评估，以评估后的资产价值参与经营或转移所有权。三是确定价值补偿和实物更新办法，确保国有资产重置的资金来源。四是转移国有资产必须报经财政部门和国有资产管理部门核准。五是规范非经营性资产转经营性资产收益使用。
作者单位：四川西南科技大学