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【摘要】流域是地区经济发展的关键，对社会的可持续发展起着举足轻重的作用，但现今流域污染等问题却日益严重。本文主要从我国流域管理体制出发，阐述我国流域管理体制的现状，并从中发现治理的“碎片化”这一问题，进而探究其成因，最终提出几点对于流域碎片化整合的个人建议。
【关键词】流域治理；碎片化；整合；公共管理
2012年12月31日的山西长治苯胺泄漏事故在新年的同时震惊全国，此事件中，苯胺泄露流入山西境内的浊漳河，进而造成下游多个省份的河流污染，影响了人们的正常用水与生活。而这次重大事故之所以会发生，与我国的流域治理方式有着必然的关系。这就再次将流域治理的问题凸显了出来，流域大多是跨地区的，其整体性决定了治理的不可分割性，而我国的流域管理体制却是以行政区划为主，呈现“碎片化”，忽视了同一流域的不同行政区划之间的联系，从而导致了水污染及水资源利用等流域水问题。因此，下面将以公共管理的视角，详细分析流域碎片化治理的整合。
一、我国的流域水管理体制
（一）流域水管理体制的内涵
1.水资源管理体制。流域水管理体制是由水资源管理体制发展而来的。水资源管理体制是指国家为管理和监督全社会水事活动、保证各方面合法权益、实现水资源可持续利用所确立的组织体系和权限划分的制度。
2.流域水管理体制。我国的流域水管理体制是国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制（来自于新《水法》的明文规定）。从规定可看出，国家是强调了流域管理、行政区域管理各自的重要性及其相互结合的关系的，但是现在的现实却是以区域管理为主、流域管理为辅，不能很好地发挥流域管理应有的作用。并且，流域管理的理想模式是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式（摘自中华人民共和国水利部部长汪恕诚在水资源管理与可持续发展高层研讨会上的发言），而我国的流域管理模式却不是这样，具体情况将在下部分阐述。
（二）流域水管理体制的结构设置
目前，我国的流域水资源管理是三级管理体制，即水利部、流域机构和地方水利厅三级管理。其中，流域管理机构是水利部的行政派出机构，依法行使其水行政管理职能。本来流域的治理应该是由流域管理机构负责，从而形成以流域治理为主、行政区域治理为辅的治理办法，但由于流域机构分属于不同的行政区划，所以流域治理权相应地被分割条块，出现了相反的治理结构。目前我国流域水资源管理体制的特点是多部门、多层次，即以条条为主、条块分割的管理体制（来源于水信息网“流域水资源管理体制再探——关于机构设置的研究”），这种管理体制是不利于流域水的综合治理的。
二、流域治理的“碎片化”
（一）“碎片化”现象
碎片化原意为完整的东西破成诸多零块，主要应用于社会传播，是传播本质上多元化的表现。而在流域治理中是指本文中已提到的治理的条块分割，主要表现在以下几点：
1.流域整体治理观念问题。联合国早在1992年就提出水资源的管理需要采取整体路径，2012年第六届世界水资源论坛上，联合国官员和专家也依据恶化因素跨地域、用水需求跨领域的情况，警告水资源管理不能实行“碎片化”。这些都表明流域的整体治理已达成国际共识。但是，在我国，对水资源进行流域整体治理这一国际共识并无反映，没有把它当成流域治理的原则，仍然是以行政区域为主要划分实施流域治理。就像巴泽尔所说的，“没有界定产权的公共领域，不同区域、不同部门的政府都展开了对公共领域的争夺”，流域就属于没有界定产权的公共领域，而流域上下游的不同行政区域都是为了自己的私利，其治理政策也是为此服务的，难以实现价值追求的整合。
2.流域治理政策制定问题。我国的流域治理是以行政区域为主进行划分的，因此，流域的政策制定过程也是各自为政、互相割裂的，这就很容易使各地根据自己地区的经济利益制定政策。众所周知，流域是一个综合的整体，联系紧密，一旦忽略整体进行分割治理，就难以解决流域存在的问题。另一方面，各地分割治理的同时是不进行信息交流的，交流平台的缺乏，加重了流域治理难度。
3.流域水资源分配问题。同一行政区域的不同职能部门之间是存在着价值分配的，比如说，林业、农业、渔业对水资源的分配就很容易产生争议，难以统一；同一流域的不同行政区域之间的分配更加明显，这在文章开头提到的山西长治苯胺泄漏事故中得以表现，上游区域依托浊漳河发展化工业却不慎造成河流污染，进而给下游城市带来巨大影响，最终就会产生纠纷。而针对以上问题，现有的流域治理碎片化体制无法很好地解决。
（二）“碎片化”的成因分析
1.流域治理的政策规定存在缺陷。我国现有涉及流域治理的法律为：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》四部，其他的是国务院和有关部委颁布的行政法规和部门规章。这些法律法规并不完善，有较大缺陷。其中的《水法》与《水污染防治法》的某些规定不够清晰，甚至有的规定不一致，这使基层单位及人员失去执法依据，进而出现执行与政策违背的现象，也不利于行政权力的行使。我国缺少流域治理的综合法律，管理较为分散，难以推动流域的综合治理。
2.区域治理与流域治理间的矛盾。流域治理是考虑到了流域的整体性，以流域整体发展为目标的，关注的是水资源的合理利用与流域内的生态环境可持续发展，有利于流域水治理；而区域治理更多地关心区域内经济，将经济发展放在首位，为之可在流域环境治理上做出让步和牺牲。而我国恰好就是以区域治理为主，不能发挥流域治理的优势，却形成碎片化现状。
3.流域管理中利益相关者及公众的参与不够。现行流域管理是行政为主导，重政府对下治理，轻利益相关者及民众参与。政策制定过程中公众被排斥在外，未能充分发挥积极性与创造性，利益相关者亦是。这就难以在决策制定时考虑全面，造成对一些问题的忽视，最终影响流域的有效治理，也难以实现公众对治理的监督。因此，利益相关者及公众的参与急需提上日程。 三、“碎片化”整合建议
（一）保障社会公众及利益相关者的参与
流域治理不仅是政府机构的事，更是一项重大的社会公共事务，它与每个社会公众都是息息相关的，社会公众及利益相关者都有权参与到其中。保障社会公众的参与一方面是在保障公众的权利，另一方面也可以发挥其作用，为我国的流域治理开拓新途径。为实现这一点，可采取以下措施：
1.建立健全政府流域治理的信息公开制度。现今社会的信息公开制度不够完善，社会民众获得政府治理信息困难，阻碍了他们参与社会公共事务的步伐，应加快信息公开，保障公众的知情权、参与权与监督权，进而促进其积极性。
2.通过立法手段使公众参与成为可能。应健全法律法规，改善政府“门难进”现状，避免将想参与流域治理的公众排除在外，让民众有能力、有可能实现流域治理的参与。
3.开辟新途径，为公众建议建言提供通道。应在将流域信息公开的同时，开辟出一条新途径，以供公众在发现流域治理的问题或有好的建议时，能够让政府获悉。同时，这条途径还可以用于公民监督通道，进而及时改进政府的流域治理。
（二）政府组织内部的整合
1.横向层次整合。横向层次上，必须加强不同行政区域、不同职能部门之间的管理制度建设。在流域治理中，行政区划各自为政，地方政府将其自身的地区经济利益放在首位，抢占水资源，不注重对流域水的保护与治理。这种区域间的分割是流域治理的一大障碍因素，应建立跨区域的治理机制，避免流域被分离治理的现象。不过，在增强地区间联系，强调地区合作的同时，也应注意各区域间的合理分配，避免“搭便车”现象。
2.纵向关系梳理。流域治理的关键问题是流域管理机构与区域管理机构的冲突问题，流域管理机构的权利过小，受到行政机构的严格限制。二者关系的改革应依赖纵向上中央政府的机构改革，需重建流域水治理的管理体系，设立专门的流域综合管理机构，加强流域治理机构的行政权、执行权、监督权等权利，保证流域管理的整体性。
（三）公私部门的整合
为减轻碎片化现象，政府与企业之间可进行合作，也就是公私部门的整合。以前，政府与企业的关系是政府对企业进行强制监管，企业贿赂政府官员，寻租现象严重。流域的污染大多是由于企业的不正确排污造成的，为避免流域水污染，应想办法实现政府与企业的合作，使企业变被动为主动。因为企业在获得收益的同时也承担着社会责任，政府可倡导其认知自己的环保责任，还可以通过环境管理讲座、政策宣传等方式加强其环保认知，提升环保能力，使企业与政府共同为流域治理作出努力。
四、结语
流域治理是我国区域管理中的一项重要工作，对于环境保护及经济发展都有着深远影响，但现在出现的“碎片化”治理模式却引发了众多问题。本文对其进行了深入探讨，分析了其现状与成因，最后从公众参与、政府组织内部整合、公私部门的整合三方面提出了一些个人建议，以期改善流域分割治理的现状。相信新的流域治理模式将改变我国流域治理的碎片化状态，促进流域的可持续发展。
参 考 文 献
[1]彭学军.流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制研究[D].济南：山东大学.2006
[2]卢祖国，陈雪梅.论我国流域管理碎片化治理之策[J].生态经济.2009（4）：162～165
[3]张帅.美国田纳西河流域开发的启示[J].四川水利.2001（2）：62～64
[4]刘刚.法国水环境管理体制初探[J].治淮.2002（8）：26～27
[5]任敏.我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析[J].武汉大学学报：哲学社会科学版.2008，61（4）：580～584
[6]刘振坤.我国流域水污染治理困境分析及政策选择[J].法制与社会.
2012（29）
【关键词】流域治理；碎片化；整合；公共管理
2012年12月31日的山西长治苯胺泄漏事故在新年的同时震惊全国，此事件中，苯胺泄露流入山西境内的浊漳河，进而造成下游多个省份的河流污染，影响了人们的正常用水与生活。而这次重大事故之所以会发生，与我国的流域治理方式有着必然的关系。这就再次将流域治理的问题凸显了出来，流域大多是跨地区的，其整体性决定了治理的不可分割性，而我国的流域管理体制却是以行政区划为主，呈现“碎片化”，忽视了同一流域的不同行政区划之间的联系，从而导致了水污染及水资源利用等流域水问题。因此，下面将以公共管理的视角，详细分析流域碎片化治理的整合。
一、我国的流域水管理体制
（一）流域水管理体制的内涵
1.水资源管理体制。流域水管理体制是由水资源管理体制发展而来的。水资源管理体制是指国家为管理和监督全社会水事活动、保证各方面合法权益、实现水资源可持续利用所确立的组织体系和权限划分的制度。
2.流域水管理体制。我国的流域水管理体制是国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制（来自于新《水法》的明文规定）。从规定可看出，国家是强调了流域管理、行政区域管理各自的重要性及其相互结合的关系的，但是现在的现实却是以区域管理为主、流域管理为辅，不能很好地发挥流域管理应有的作用。并且，流域管理的理想模式是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式（摘自中华人民共和国水利部部长汪恕诚在水资源管理与可持续发展高层研讨会上的发言），而我国的流域管理模式却不是这样，具体情况将在下部分阐述。
（二）流域水管理体制的结构设置
目前，我国的流域水资源管理是三级管理体制，即水利部、流域机构和地方水利厅三级管理。其中，流域管理机构是水利部的行政派出机构，依法行使其水行政管理职能。本来流域的治理应该是由流域管理机构负责，从而形成以流域治理为主、行政区域治理为辅的治理办法，但由于流域机构分属于不同的行政区划，所以流域治理权相应地被分割条块，出现了相反的治理结构。目前我国流域水资源管理体制的特点是多部门、多层次，即以条条为主、条块分割的管理体制（来源于水信息网“流域水资源管理体制再探——关于机构设置的研究”），这种管理体制是不利于流域水的综合治理的。
二、流域治理的“碎片化”
（一）“碎片化”现象
碎片化原意为完整的东西破成诸多零块，主要应用于社会传播，是传播本质上多元化的表现。而在流域治理中是指本文中已提到的治理的条块分割，主要表现在以下几点：
1.流域整体治理观念问题。联合国早在1992年就提出水资源的管理需要采取整体路径，2012年第六届世界水资源论坛上，联合国官员和专家也依据恶化因素跨地域、用水需求跨领域的情况，警告水资源管理不能实行“碎片化”。这些都表明流域的整体治理已达成国际共识。但是，在我国，对水资源进行流域整体治理这一国际共识并无反映，没有把它当成流域治理的原则，仍然是以行政区域为主要划分实施流域治理。就像巴泽尔所说的，“没有界定产权的公共领域，不同区域、不同部门的政府都展开了对公共领域的争夺”，流域就属于没有界定产权的公共领域，而流域上下游的不同行政区域都是为了自己的私利，其治理政策也是为此服务的，难以实现价值追求的整合。
2.流域治理政策制定问题。我国的流域治理是以行政区域为主进行划分的，因此，流域的政策制定过程也是各自为政、互相割裂的，这就很容易使各地根据自己地区的经济利益制定政策。众所周知，流域是一个综合的整体，联系紧密，一旦忽略整体进行分割治理，就难以解决流域存在的问题。另一方面，各地分割治理的同时是不进行信息交流的，交流平台的缺乏，加重了流域治理难度。
3.流域水资源分配问题。同一行政区域的不同职能部门之间是存在着价值分配的，比如说，林业、农业、渔业对水资源的分配就很容易产生争议，难以统一；同一流域的不同行政区域之间的分配更加明显，这在文章开头提到的山西长治苯胺泄漏事故中得以表现，上游区域依托浊漳河发展化工业却不慎造成河流污染，进而给下游城市带来巨大影响，最终就会产生纠纷。而针对以上问题，现有的流域治理碎片化体制无法很好地解决。
（二）“碎片化”的成因分析
1.流域治理的政策规定存在缺陷。我国现有涉及流域治理的法律为：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》四部，其他的是国务院和有关部委颁布的行政法规和部门规章。这些法律法规并不完善，有较大缺陷。其中的《水法》与《水污染防治法》的某些规定不够清晰，甚至有的规定不一致，这使基层单位及人员失去执法依据，进而出现执行与政策违背的现象，也不利于行政权力的行使。我国缺少流域治理的综合法律，管理较为分散，难以推动流域的综合治理。
2.区域治理与流域治理间的矛盾。流域治理是考虑到了流域的整体性，以流域整体发展为目标的，关注的是水资源的合理利用与流域内的生态环境可持续发展，有利于流域水治理；而区域治理更多地关心区域内经济，将经济发展放在首位，为之可在流域环境治理上做出让步和牺牲。而我国恰好就是以区域治理为主，不能发挥流域治理的优势，却形成碎片化现状。
3.流域管理中利益相关者及公众的参与不够。现行流域管理是行政为主导，重政府对下治理，轻利益相关者及民众参与。政策制定过程中公众被排斥在外，未能充分发挥积极性与创造性，利益相关者亦是。这就难以在决策制定时考虑全面，造成对一些问题的忽视，最终影响流域的有效治理，也难以实现公众对治理的监督。因此，利益相关者及公众的参与急需提上日程。 三、“碎片化”整合建议
（一）保障社会公众及利益相关者的参与
流域治理不仅是政府机构的事，更是一项重大的社会公共事务，它与每个社会公众都是息息相关的，社会公众及利益相关者都有权参与到其中。保障社会公众的参与一方面是在保障公众的权利，另一方面也可以发挥其作用，为我国的流域治理开拓新途径。为实现这一点，可采取以下措施：
1.建立健全政府流域治理的信息公开制度。现今社会的信息公开制度不够完善，社会民众获得政府治理信息困难，阻碍了他们参与社会公共事务的步伐，应加快信息公开，保障公众的知情权、参与权与监督权，进而促进其积极性。
2.通过立法手段使公众参与成为可能。应健全法律法规，改善政府“门难进”现状，避免将想参与流域治理的公众排除在外，让民众有能力、有可能实现流域治理的参与。
3.开辟新途径，为公众建议建言提供通道。应在将流域信息公开的同时，开辟出一条新途径，以供公众在发现流域治理的问题或有好的建议时，能够让政府获悉。同时，这条途径还可以用于公民监督通道，进而及时改进政府的流域治理。
（二）政府组织内部的整合
1.横向层次整合。横向层次上，必须加强不同行政区域、不同职能部门之间的管理制度建设。在流域治理中，行政区划各自为政，地方政府将其自身的地区经济利益放在首位，抢占水资源，不注重对流域水的保护与治理。这种区域间的分割是流域治理的一大障碍因素，应建立跨区域的治理机制，避免流域被分离治理的现象。不过，在增强地区间联系，强调地区合作的同时，也应注意各区域间的合理分配，避免“搭便车”现象。
2.纵向关系梳理。流域治理的关键问题是流域管理机构与区域管理机构的冲突问题，流域管理机构的权利过小，受到行政机构的严格限制。二者关系的改革应依赖纵向上中央政府的机构改革，需重建流域水治理的管理体系，设立专门的流域综合管理机构，加强流域治理机构的行政权、执行权、监督权等权利，保证流域管理的整体性。
（三）公私部门的整合
为减轻碎片化现象，政府与企业之间可进行合作，也就是公私部门的整合。以前，政府与企业的关系是政府对企业进行强制监管，企业贿赂政府官员，寻租现象严重。流域的污染大多是由于企业的不正确排污造成的，为避免流域水污染，应想办法实现政府与企业的合作，使企业变被动为主动。因为企业在获得收益的同时也承担着社会责任，政府可倡导其认知自己的环保责任，还可以通过环境管理讲座、政策宣传等方式加强其环保认知，提升环保能力，使企业与政府共同为流域治理作出努力。
四、结语
流域治理是我国区域管理中的一项重要工作，对于环境保护及经济发展都有着深远影响，但现在出现的“碎片化”治理模式却引发了众多问题。本文对其进行了深入探讨，分析了其现状与成因，最后从公众参与、政府组织内部整合、公私部门的整合三方面提出了一些个人建议，以期改善流域分割治理的现状。相信新的流域治理模式将改变我国流域治理的碎片化状态，促进流域的可持续发展。
参 考 文 献
[1]彭学军.流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制研究[D].济南：山东大学.2006
[2]卢祖国，陈雪梅.论我国流域管理碎片化治理之策[J].生态经济.2009（4）：162～165
[3]张帅.美国田纳西河流域开发的启示[J].四川水利.2001（2）：62～64
[4]刘刚.法国水环境管理体制初探[J].治淮.2002（8）：26～27
[5]任敏.我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析[J].武汉大学学报：哲学社会科学版.2008，61（4）：580～584
[6]刘振坤.我国流域水污染治理困境分析及政策选择[J].法制与社会.
2012（29）