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各地准市政债频频闯关，地方政府发债的制度建设越发迫切
2007年1月，重庆市政府宣布了中国第一例中国市政资产证券化项目。此举意在通过“政府采购，分期付款”方式，实行“特定的市政资产”证券化，并在银行间市场定向发行50亿元资产支持证券，筹集的资金将用于重庆市的轨道交通建设。
重庆市政府金融办主任罗广对《财经》记者表示，这一模式还需经市人大常委会同意及中国人民银行批准。
“实质上，这是一种市政债的变通方式，或者称之为准市政债，是地方政府的隐性负债。”中国社科院金融所杨涛博士评价说。
最近几年，各种变相的市政债，已通过企业债、“打捆贷款”、集合信托投资产品乃至资产证券化等形式出台，同时也引发了一系列疑问。例如，为市政建设融资的种种变通方式，是否需要纳入统一的制度框架考虑？还是仅作为个案的创新？是否需要审批和监管？谁来审批？审批者如重庆市人大常委会，是否意味着重庆市财政对此或有债务负有责任？如何判断类似项目是否超过地方财政的承受范围？
地方政府在种种变相安排中定位暧昧，且缺乏必要的法律依据，越发凸显地方政府发债机制的缺失；也使得相应的风险未能放入正确的坐标系中予以衡量，道德风险正在积聚，必要的制度建设和改革已时不我待。
此前，对于地方政府债务，国内尚无任何监管制度和统计体系，地方债务规模也缺乏可靠的统计数据。仅国务院发展研究中心粗略统计认为，中国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，且绝大多数属于隐性债务。这些债务多数用于当地城市基础设施建设。随着城市化进程的加速，债务规模还在继续膨胀。
这一势头已经引起警觉。据悉，2006年国务院已明确要求财政部着手制订《地方政府债务管理办法》，意图加强对地方政府债务的监管，建立债务统计和分析体系、债务预警机制和偿还机制。这已被列入财政部预算司近两年的工作计划。
预算内外
是否应允许地方政府发债？地方发债利弊孰多？这是一个热议了多年的焦点话题。
去年9月，媒体报道了财政部部长金人庆在亚太经济合作组织（APEC）财长会议上的发言。他表示，中国政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这是中国财政高官首次对地方发债公开表态。
但据《财经》记者了解，至今财政部尚未采取实质动作，“目前还不会马上放开。关键取决于国务院的态度。”财政部预算司一位官员说。
地方政府债，一般指以地方政府部门及有关部门为主体发生的债务，其实并没有明确界定的概念。目前并无法律法规允许地方政府发债融资，也没有产生过一个国务院特批案例。
与发行地方政府债相关的法律主要是《预算法》和《担保法》。1994年颁布的《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”1995年开始实施的《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者经济组织贷款进行转贷的除外。”此外，财政部明令各级财政也不得对外提供担保。
目前合规的地方政府债务主要有几种形式。
——中央财政发行的国债转贷给地方政府，用于地方大型项目建设，并由地方政府偿还。据财政部经济建设司有关地方国债转贷统计，至2003年底中央财政发行的长期建设国债达8000亿元，其中转贷给地方的有2400亿元，占总量的30％。
——根据国家统一安排由地方政府举借的外债，包括直接承借和担保的债务。
——此后，还有一些地方政府在国内银行贷款、保证工资和社会保障支付等不规范方式产生的债务。
据国家发改委宏观经济研究院财政金融研究室主任宋立介绍，从大多数地区实际情况看，县乡两级财政是“吃饭财政”，其债务主要是以工资等形成的银行借款和各种拖欠的经常性债务（又称赤字性债务）。省市两级政府债务组成复杂，既有经常性债务也有建设性债务（指以经济建设为目的进行融资所负债务），总体上以建设性债务为主。
对于前者，财政部已从2005年起，计划在三年时间安排150亿元缓解县乡财政困难。这是中国实行分税财政体制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难。
另一方面，中国城市基础设施建设资金缺口在加大。世界银行认为，截至2003年，中国城市化水平达到40％。如果要在实现2020年城市化水平达到60％的目标，据建设部城建司司长李东旭测算，城市基础设施投资每年至少要保持在3500亿－5100亿元的水平，而目前地方政府每年可提供的财政资金只有1000亿元左右。
国务院发展研究中心研究员倪红日认为，城市财政的基本状况是“预算内资金管吃饭，预算外资金管建设和福利”。地方政府城市建设的资金，相当的比重来源于预算外，包括以政府为背景的投资公司。这些庞大的政企联合体公司——资产组合多样的投资和实业公司，与城市财政有着各种潜在资本关系。尽管当前法律未对地方政府发债留出空间，但大量变相、隐蔽、不规范的地方政府债务已成事实，且规模还在膨胀。
“现在就剩下《预算法》这道正门没有打开，周围的围墙都已被统统拆掉了。”财政部财政科学研究所所长贾康说。
变相市政债
城市基础设施建设资金的来源，主要有中央和地方财政、地方政府土地出让金、地方政府出让部分公用事业股权而获得，其中土地出让金是主要来源。
以上海为例，上世纪90年代，上海市政府通过“土地批租”等方式，共筹集资金1000多亿。随着近年中央加强对土地资源的垂直管理，此渠道未来面临收窄。
另一个渠道来自银行贷款即银政（银行与地方政府）合作模式，其特点是把一系列城市基础设施项目通过政府融资平台的方式向银行贷款，俗称打捆贷款。这已经成为国家开发银行的主要业务领域之一，占其总贷款金额的四分之一左右。不过，出于对银政合作方式下贷款风险控制的担心，中国银监会已于2006年4月叫停打捆贷款。
地方政府还通过其他几种方式筹集市政资金。一是通过委托建设、经营等方式将显性债务隐性化，其做法一般是由地方政府委托商业性公司进行城建项目建设，约定由地方财政定期向该公司支付一定比例费用；二是由各级政府下属的各类经公用事业或企业单位出面筹资。
在现实运作中，更加形形色色的变相市政债已经涌现。
第一类是以公司名义发行的企业债，但有明显的市政债性质，上海、青岛、重庆在这条路径上探索颇多。这类“企业债”通常由具有地方政府背景的企业发行，所募资金用于地方基础设施建设。国家发改委有关官员透露，每年类似性质的“企业债”都高达几百亿元，事实上与国外市政债券已相当接近。
2003年3月，北京市为奥运工程筹集首期20亿元资金。当时北京市政府寄予厚望，希望促成首只“奥运市政债券”发行。有关专家也认为，由于奥运债券数额大，多为公共基础设施建设项目，未来收益不易做出清晰评估，本质上还需要财政收入作担保，定性为市政债比较合理。但中央政府最终未予批准，最终仍采取“奥运工程企业债券”形式才获批。
第二类是资金信托计划。2002年7月18日，上海爱建信托投资有限责任公司推出“上海外环隧道项目资金信托计划”，其实质是通过信托公司为地方市政项目融资。上海市政府承诺，将按照9.8％的投资余额进行补贴。
此后，作为一类特殊的集合资金信托，“爱建模式”成为地方政府解决市政建设资金的新来源。2003年7月10日，鞍山信托推出“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”。该信托计划的还款资金纳入了同期年度财政预算，并获人大通过。这是《信托法》实施以来，第一次以地方人大的名义批准地方财政为信托资金本息做出还款承诺。
此后这类项目更如雨后春笋，如金新信托出租汽车运营权信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托等，在这些项目中，除信托资金的使用者为地方政府所属企业，信托资金在安全性和收益方面都获得地方政府支持，部分信托销售还有地方政府提供的确认函、承诺书、地方财政局文件等。这些做法，均与《担保法》中有关政府不得为企业担保的条款有所抵触。
此次重庆推出市政资产证券化项目，又增加了一种新型“准市政债”。
中国人民银行研究局金融市场处纪敏博士认为，“单个项目往往看似风险可控，但此类操作一旦大规模推开，缺少约束政府信用被滥用的机制，就有可能引发系统性风险。”
风险几何
针对各地变相市政债暗潮，财政部财科所副所长刘尚希分析，这些准市政债券处于灰色地带，但不管运作方式如何，最后都要由地方财政兜底，构成地方隐性债务。由于长期以来存在的预算软约束和短期行为模式，地方政府有发债的强烈冲动。一些财政节余不多的地方政府有可能形成超过其偿债能力的过度负债，
宋立认为，为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”。在中国的单一制政府结构下，地方政府不能够破产，下一级政府债务是上级政府的或有债务。地方政府存在将债务转嫁给中央政府或下届政府的期待，其中的道德风险不言而喻。
警钟其实已经响过。2002年，大渡河水电建设债券以及长春城市建设债券曾面临到期无法偿付的风险，只是在有关监管部门的强力协调下，才度过兑付危机。
更令人担忧的是，当前地方政府的债务状况仍极不明朗。“地方财政信息不透明，特别是存在大量预算外资金，很难直接获得相关数据，对地方债务整体风险很难把握，不易进行信用评级。”中诚信国际信用评级有限公司研究部副经理曹红丽告诉《财经》记者。
据财政部预算司编撰的《中国政府间财政关系》披露，地方政府自行举债规模快速攀升，这是地方政府性债务膨胀的主要因素。据不完全统计，2002年至2004年间地方自行举债余额年平均增长36.4％，分别占当年债务余额的44％、48.3％和55.6％。地方政府在举债过程中，为规避法律责任，逐渐由直接债务转向间接借贷，债务隐性化趋势明显，“借、用、还”基本长期游离于财政、审计等部门管理之外。
由于缺乏综合性管理，地方政府和人大无从掌握债务总体情况。有市长称，连自己都“搞不清楚”该市的真实负债情况。
对于市政债存在的现实需要，国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁认为，可适当实行市政债试点。刘尚希则强调，“市政债试点并不是放开地方债的理由。应分门别类，开放针对特定项目的市政收益债券，这和用于弥补赤字的地方公债是完全不同的概念”，市政债兑付的担保应是特定市政项目的收益而不是税收，以此为标准放开市政收益债券的试点。
近年来，有部分地方政府对债务风险的管理控制进行了探索。来自财政部的资料显示，辽宁、吉林、浙江、广东等省，均以省政府文件形式发布债务管理办法，对政府债务的举借和担保、债务资金的使用、偿还、债务风险的防范和化解等进行了明确规定。
浙江、安徽、广东、广西等地，均规定各级政府设立并充实偿债准备金。北京市财政部门从1995年起建立偿债基金，每年规模大约8亿元，同时要求要求债务较多的部门在预算中安排偿债资金。
辽宁、浙江、福建、广东还建立了债务风险预警和监控机制。比如，浙江建立了债务风险监测指标体系，以负债率、债务率、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府债务进行动态监测和评估，其中负债率、债务率、偿债率分别不得超过10％、100％、15％。
据财政部预算司有关人士介绍，这些制度大都遵循一个基本原理，即按照地方政府的偿债能力制定相应平衡体系，以锁定现有债务并逐步消化，并在合理范围内对地方债务进行管理和控制；“主要是管理现有存量债务。目前地方仍在探索阶段，是否能有效解决问题还不好判断。”
最根本的问题是，这些制度大多着力于限制下级地方政府的盲目举债行为，“对下级政府有约束，对本级政府不起作用。”刘尚希说。
按照财政部的思路，只有制订《地方政府债务管理办法》，建立债务统计和分析体系、债务预警机制和偿还机制，实现对地方政府债务的监控，才可以结合修改《预算法》考虑给予地方政府融资“开一个什么样的口子”。
2007年1月，重庆市政府宣布了中国第一例中国市政资产证券化项目。此举意在通过“政府采购，分期付款”方式，实行“特定的市政资产”证券化，并在银行间市场定向发行50亿元资产支持证券，筹集的资金将用于重庆市的轨道交通建设。
重庆市政府金融办主任罗广对《财经》记者表示，这一模式还需经市人大常委会同意及中国人民银行批准。
“实质上，这是一种市政债的变通方式，或者称之为准市政债，是地方政府的隐性负债。”中国社科院金融所杨涛博士评价说。
最近几年，各种变相的市政债，已通过企业债、“打捆贷款”、集合信托投资产品乃至资产证券化等形式出台，同时也引发了一系列疑问。例如，为市政建设融资的种种变通方式，是否需要纳入统一的制度框架考虑？还是仅作为个案的创新？是否需要审批和监管？谁来审批？审批者如重庆市人大常委会，是否意味着重庆市财政对此或有债务负有责任？如何判断类似项目是否超过地方财政的承受范围？
地方政府在种种变相安排中定位暧昧，且缺乏必要的法律依据，越发凸显地方政府发债机制的缺失；也使得相应的风险未能放入正确的坐标系中予以衡量，道德风险正在积聚，必要的制度建设和改革已时不我待。
此前，对于地方政府债务，国内尚无任何监管制度和统计体系，地方债务规模也缺乏可靠的统计数据。仅国务院发展研究中心粗略统计认为，中国全部地方政府债务至少在1万亿元以上，且绝大多数属于隐性债务。这些债务多数用于当地城市基础设施建设。随着城市化进程的加速，债务规模还在继续膨胀。
这一势头已经引起警觉。据悉，2006年国务院已明确要求财政部着手制订《地方政府债务管理办法》，意图加强对地方政府债务的监管，建立债务统计和分析体系、债务预警机制和偿还机制。这已被列入财政部预算司近两年的工作计划。
预算内外
是否应允许地方政府发债？地方发债利弊孰多？这是一个热议了多年的焦点话题。
去年9月，媒体报道了财政部部长金人庆在亚太经济合作组织（APEC）财长会议上的发言。他表示，中国政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。这是中国财政高官首次对地方发债公开表态。
但据《财经》记者了解，至今财政部尚未采取实质动作，“目前还不会马上放开。关键取决于国务院的态度。”财政部预算司一位官员说。
地方政府债，一般指以地方政府部门及有关部门为主体发生的债务，其实并没有明确界定的概念。目前并无法律法规允许地方政府发债融资，也没有产生过一个国务院特批案例。
与发行地方政府债相关的法律主要是《预算法》和《担保法》。1994年颁布的《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”1995年开始实施的《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者经济组织贷款进行转贷的除外。”此外，财政部明令各级财政也不得对外提供担保。
目前合规的地方政府债务主要有几种形式。
——中央财政发行的国债转贷给地方政府，用于地方大型项目建设，并由地方政府偿还。据财政部经济建设司有关地方国债转贷统计，至2003年底中央财政发行的长期建设国债达8000亿元，其中转贷给地方的有2400亿元，占总量的30％。
——根据国家统一安排由地方政府举借的外债，包括直接承借和担保的债务。
——此后，还有一些地方政府在国内银行贷款、保证工资和社会保障支付等不规范方式产生的债务。
据国家发改委宏观经济研究院财政金融研究室主任宋立介绍，从大多数地区实际情况看，县乡两级财政是“吃饭财政”，其债务主要是以工资等形成的银行借款和各种拖欠的经常性债务（又称赤字性债务）。省市两级政府债务组成复杂，既有经常性债务也有建设性债务（指以经济建设为目的进行融资所负债务），总体上以建设性债务为主。
对于前者，财政部已从2005年起，计划在三年时间安排150亿元缓解县乡财政困难。这是中国实行分税财政体制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难。
另一方面，中国城市基础设施建设资金缺口在加大。世界银行认为，截至2003年，中国城市化水平达到40％。如果要在实现2020年城市化水平达到60％的目标，据建设部城建司司长李东旭测算，城市基础设施投资每年至少要保持在3500亿－5100亿元的水平，而目前地方政府每年可提供的财政资金只有1000亿元左右。
国务院发展研究中心研究员倪红日认为，城市财政的基本状况是“预算内资金管吃饭，预算外资金管建设和福利”。地方政府城市建设的资金，相当的比重来源于预算外，包括以政府为背景的投资公司。这些庞大的政企联合体公司——资产组合多样的投资和实业公司，与城市财政有着各种潜在资本关系。尽管当前法律未对地方政府发债留出空间，但大量变相、隐蔽、不规范的地方政府债务已成事实，且规模还在膨胀。
“现在就剩下《预算法》这道正门没有打开，周围的围墙都已被统统拆掉了。”财政部财政科学研究所所长贾康说。
变相市政债
城市基础设施建设资金的来源，主要有中央和地方财政、地方政府土地出让金、地方政府出让部分公用事业股权而获得，其中土地出让金是主要来源。
以上海为例，上世纪90年代，上海市政府通过“土地批租”等方式，共筹集资金1000多亿。随着近年中央加强对土地资源的垂直管理，此渠道未来面临收窄。
另一个渠道来自银行贷款即银政（银行与地方政府）合作模式，其特点是把一系列城市基础设施项目通过政府融资平台的方式向银行贷款，俗称打捆贷款。这已经成为国家开发银行的主要业务领域之一，占其总贷款金额的四分之一左右。不过，出于对银政合作方式下贷款风险控制的担心，中国银监会已于2006年4月叫停打捆贷款。
地方政府还通过其他几种方式筹集市政资金。一是通过委托建设、经营等方式将显性债务隐性化，其做法一般是由地方政府委托商业性公司进行城建项目建设，约定由地方财政定期向该公司支付一定比例费用；二是由各级政府下属的各类经公用事业或企业单位出面筹资。
在现实运作中，更加形形色色的变相市政债已经涌现。
第一类是以公司名义发行的企业债，但有明显的市政债性质，上海、青岛、重庆在这条路径上探索颇多。这类“企业债”通常由具有地方政府背景的企业发行，所募资金用于地方基础设施建设。国家发改委有关官员透露，每年类似性质的“企业债”都高达几百亿元，事实上与国外市政债券已相当接近。
2003年3月，北京市为奥运工程筹集首期20亿元资金。当时北京市政府寄予厚望，希望促成首只“奥运市政债券”发行。有关专家也认为，由于奥运债券数额大，多为公共基础设施建设项目，未来收益不易做出清晰评估，本质上还需要财政收入作担保，定性为市政债比较合理。但中央政府最终未予批准，最终仍采取“奥运工程企业债券”形式才获批。
第二类是资金信托计划。2002年7月18日，上海爱建信托投资有限责任公司推出“上海外环隧道项目资金信托计划”，其实质是通过信托公司为地方市政项目融资。上海市政府承诺，将按照9.8％的投资余额进行补贴。
此后，作为一类特殊的集合资金信托，“爱建模式”成为地方政府解决市政建设资金的新来源。2003年7月10日，鞍山信托推出“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”。该信托计划的还款资金纳入了同期年度财政预算，并获人大通过。这是《信托法》实施以来，第一次以地方人大的名义批准地方财政为信托资金本息做出还款承诺。
此后这类项目更如雨后春笋，如金新信托出租汽车运营权信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托等，在这些项目中，除信托资金的使用者为地方政府所属企业，信托资金在安全性和收益方面都获得地方政府支持，部分信托销售还有地方政府提供的确认函、承诺书、地方财政局文件等。这些做法，均与《担保法》中有关政府不得为企业担保的条款有所抵触。
此次重庆推出市政资产证券化项目，又增加了一种新型“准市政债”。
中国人民银行研究局金融市场处纪敏博士认为，“单个项目往往看似风险可控，但此类操作一旦大规模推开，缺少约束政府信用被滥用的机制，就有可能引发系统性风险。”
风险几何
针对各地变相市政债暗潮，财政部财科所副所长刘尚希分析，这些准市政债券处于灰色地带，但不管运作方式如何，最后都要由地方财政兜底，构成地方隐性债务。由于长期以来存在的预算软约束和短期行为模式，地方政府有发债的强烈冲动。一些财政节余不多的地方政府有可能形成超过其偿债能力的过度负债，
宋立认为，为了偿还众多隐性负债，地方政府往往被动“买单”。在中国的单一制政府结构下，地方政府不能够破产，下一级政府债务是上级政府的或有债务。地方政府存在将债务转嫁给中央政府或下届政府的期待，其中的道德风险不言而喻。
警钟其实已经响过。2002年，大渡河水电建设债券以及长春城市建设债券曾面临到期无法偿付的风险，只是在有关监管部门的强力协调下，才度过兑付危机。
更令人担忧的是，当前地方政府的债务状况仍极不明朗。“地方财政信息不透明，特别是存在大量预算外资金，很难直接获得相关数据，对地方债务整体风险很难把握，不易进行信用评级。”中诚信国际信用评级有限公司研究部副经理曹红丽告诉《财经》记者。
据财政部预算司编撰的《中国政府间财政关系》披露，地方政府自行举债规模快速攀升，这是地方政府性债务膨胀的主要因素。据不完全统计，2002年至2004年间地方自行举债余额年平均增长36.4％，分别占当年债务余额的44％、48.3％和55.6％。地方政府在举债过程中，为规避法律责任，逐渐由直接债务转向间接借贷，债务隐性化趋势明显，“借、用、还”基本长期游离于财政、审计等部门管理之外。
由于缺乏综合性管理，地方政府和人大无从掌握债务总体情况。有市长称，连自己都“搞不清楚”该市的真实负债情况。
对于市政债存在的现实需要，国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁认为，可适当实行市政债试点。刘尚希则强调，“市政债试点并不是放开地方债的理由。应分门别类，开放针对特定项目的市政收益债券，这和用于弥补赤字的地方公债是完全不同的概念”，市政债兑付的担保应是特定市政项目的收益而不是税收，以此为标准放开市政收益债券的试点。
近年来，有部分地方政府对债务风险的管理控制进行了探索。来自财政部的资料显示，辽宁、吉林、浙江、广东等省，均以省政府文件形式发布债务管理办法，对政府债务的举借和担保、债务资金的使用、偿还、债务风险的防范和化解等进行了明确规定。
浙江、安徽、广东、广西等地，均规定各级政府设立并充实偿债准备金。北京市财政部门从1995年起建立偿债基金，每年规模大约8亿元，同时要求要求债务较多的部门在预算中安排偿债资金。
辽宁、浙江、福建、广东还建立了债务风险预警和监控机制。比如，浙江建立了债务风险监测指标体系，以负债率、债务率、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府债务进行动态监测和评估，其中负债率、债务率、偿债率分别不得超过10％、100％、15％。
据财政部预算司有关人士介绍，这些制度大都遵循一个基本原理，即按照地方政府的偿债能力制定相应平衡体系，以锁定现有债务并逐步消化，并在合理范围内对地方债务进行管理和控制；“主要是管理现有存量债务。目前地方仍在探索阶段，是否能有效解决问题还不好判断。”
最根本的问题是，这些制度大多着力于限制下级地方政府的盲目举债行为，“对下级政府有约束，对本级政府不起作用。”刘尚希说。
按照财政部的思路，只有制订《地方政府债务管理办法》，建立债务统计和分析体系、债务预警机制和偿还机制，实现对地方政府债务的监控，才可以结合修改《预算法》考虑给予地方政府融资“开一个什么样的口子”。