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【摘 要】财政资金绩效评价工作是近年来我国财政体制的一项重大变革。笔者拟从一个民政实践者的视角，阐述民政事业专项资金绩效评价工作的特点、分析制约绩效评价工作质量的原因、提出加强绩效评价工作的改进措施。
【关键词】民政；专项资金；绩效评价
一、引言
随着财政对民生投入的力度不断加大，公共财政覆盖民生的范围越来越广，民政专项资金的使用效率、效果逐渐成为全社会的关注焦点。建立以结果为导向的资金使用管理机制，合理开展民政专项资金绩效考核和评价，通过可量化、可对比、可分析的方式衡量财政支出的成本与效益，成为了加快现代民政建设的一个全新课题。但从实际操作层面看，部份绩效评价的结果并不能真实反映项目的实际运行效果。本文拟从民政事业专项支出绩效评价的内涵、项目类型、现实意义、评价特点、现阶段存在的问题、思考和建议六方面作些简析思考。
二、民政事业专项资金绩效评价的内涵
民政事业专项资金绩效评价是指由民政部门或第三方独立评价机构运用科学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准和原则，对民政专项支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判的管理行为。
民政事业专项资金绩效评价工作的主要目的就是通过科学的方法和严格的程序来测定目标预算与结果之间的差异并寻找差异形成的原因，通过有效手段使两者之间的差异保持在最小范围之内，从而保证民生政策目标的实现。
三、民政事业专项资金绩效评价的现实意义
1.有利于财政合理配置民生保障资金
绩效评价的引入有利于建立“以结果为导向”的民生保障资金分配体制，财政部门可根据政府认可的重大项目立项报告、部门目标责任状等，通过比较方案优劣，合理安排民生保障资金，达到节约财政资金，缓解供求矛盾，促进资源有效配置的作用。
2.有利于规范民政专项资金的使用行为
绩效评价的引入使得除财政部门、资金使用部门以外的独立第三方全程介入到资金投入前、资金使用中、资金使用后的的全过程。第三方按照规范的程序，全方位评价专项资金的使用结果，进一步加强对民政专项资金的使用过程的监督管理，提高民生保障资金的使用效益。
3.有利于部门改进和提高管理水平
现代民政建设需要引入先进的管理理念，采用更加科学的方法手段。绩效管理是提高部门精细化管理水平的重要手段。合理利用民政专项资金绩效评价的结果，对资金使用合理、公众满意度较高、绩效水平较好的民生项目持续做大做强；对绩效不明显、公众满意度低的民生项目，要及时查找原因、制定改进措施、加强项目监管、追究相关责任人的责任，必要时停止实施该项目。
4.有利于政府科学的评价部门绩效
绩效评价的结果是对项目运行状况的综合评判，既包括定性评价也包括定量评价。民政事业专项资金绩效评价工作的开展，使民政部门的工作目标从定性扩展到定性与定量相结合。政府可以从更加科学的角度来衡量部门业绩，对部门的业绩的考核不仅包括目标是否完成，还包括目标完成的效率和效果。
四、民政事业专项资金绩效评价的项目类型
1.基本建设类民生项目
伴随着人民群众生活水平的日益提高，原先的民生服务硬件设施由于规模过小、设施陈旧等原因，已无法满足服务对象的需要。新建或改扩建的救助管理站、三无老人楼、殡仪馆等都属于民政工程项目支出。此类项目的特点是资金投入较大，全部由发改委立项，工程项目均有预决算。
2.政府购买服务类民生项目
2015年国家财政部、民政部、工商总局三部门联合出台了《政府购买服务管理办法（试行）》，强调政府购买服务要突出公共性和公益性，与改善民生密切相关的领域要予以重点考虑、优先安排。目前已经开展的老年手机呼叫服务、老年助餐点服务、12349社区平台服务等均属此项目支出。随着政府职能的进一步转变，多元化公共服务体系的建设，政府购买服务类民生投入占民政事业专项资金的占比将会越来越高。此类项目的特点是服务类型多样，服务成效没有统一的标准。
3.奖励补贴类民生项目
该项目的实施是民政部门承担社会救助职能的重要体现，其服务对象多属社会弱势群体或急需帮助对象，对改善民生、维护社会稳定，提升政府形象有积极作用。社会关注度较高的特困群体最低生活保障金、自然灾害救助支出、伤残军人优待金、退役士兵自谋补助金、尊老金、民办老年公寓床位补贴等均属奖励补贴类民生项目。此类支出的特点是，刚性支出，涉及面广，极易产生负面影响，对社会效益的要求高。
五、民政事业专项资金绩效评价的特点
1.侧重评价社会效益
不同的政府部门承担的社会职能各异，所追求的效益也各有侧重。绩效评价从理论上讲包括经济效益和社会效益两方面，对民政部门而言，民生保障支出多属惠民支出，受益范围广，服务对象多数是社会弱势群体。在开展民政事业专项资金绩效评价时，要侧重评价民政事业支出的分配和使用是否反映民政对象的需要、保障范围是否达到应保尽保、民政对象的生活水准是否与经济社会发展同步等社会效益。
2.侧重关注长期效益
民政事业专项支出涉及的范围广、项目类型多，包括基建类项目、政府购买服类项目、奖励补贴类项目等多种类型。由于其行业特殊性，部分专项支出在评价期内难以达到预期效果，尤其是奖励补贴类项目多与国民经济和社会发展的宏观政策相关，实现绩效目标存在一定周期，绩效的发挥具有明显的滞后性，如民办养老机构床位建设补贴，退役士兵自谋职业补助金等。如果仅关注评价期内的项目效果，不能如实反映支出绩效的真实情况。因此在评价此类项目时，更要具有前瞻性的眼光，要坚持短期效益和长期效益相结合。
3.侧重开展群众评价 绩效评价的方法包括成本效益法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等各类方法。在实际操作过程中，评价机构往往从效率最大化的角度出发，较少使用调查问卷这类成本较高的评价方法。但民政事业专项资金的使用直接关系到广大群众的切身利益，资金的运行状况直接影响到党和政府在基层群众中的形象。在绩效评价过程中，要进一步扩大公众参与，把群众参与度、满意度作为设定绩效目标的根本原则。重点关注民政对象对项目支出的服务质量、服务效果的认可与评价，更多使用调查问卷这一绩效评价方法。
六、民政事业专项资金绩效评价现阶段存在的问题
1.行业绩效评价体系尚未建立
目前财政部已制定了通用的评价指标、标准以及指标权重，对规范开展财政专项资金绩效评价工作具有积极的指导作用。在实践中我们发现，财政支出涉及不同的经济和社会领域，通用的评价体系难以真正实现绩效评价的目的，急需在此基础上建立体现民政行业特点的个性绩效评价体系。
2.绩效评价尚未实现全过程、全覆盖
从评价过程看，目前操作层面开展的基本上是后评价，而对前评价、中评价几乎没有涉及，事实上前评价涉及项目的决策，中评价涉及项目的进展，前评价、中评价、后评价应当环环相扣；从评价的覆盖面看，绩效评价主要集中在部份资金投入较多、社会影响较大的项目上，尚未建立起覆盖所有民政事业专项资金的绩效评价体系。
3.绩效评价结果尚未得到合理运用
无论是财政评价项目还是部门自评价项目，绩效评价的结果基本上是部门、财政各存一份档，与项目管理、干部任用、奖惩和资源配置相互脱节，评价结果的应用流于形式。政府关注的焦点是是否开展了绩效评价、绩效评价的覆盖率有多大，而忽视了对绩效评价的结果的运用，存在重评价形式，轻结果使用的现象。
4.绩效评价报告尚未具有权威性
与财务报告审计不同，会计师事务所出具审计报告，由注册会计师签字盖章，承担相应的法律责任。而在绩效评价中，尽管也是引入第三方进行独立评价，但评价机构和评价个人对绩效评价报告均不承担法律责任，因此很难确保评价结果的公正、客观。
七、民政事业专项资金绩效评价的思考和建议
1.加快推进民政行业“三库”建设
“三库”建设是绩效评价工作的难点，也是做好绩效评价工作的基础环节。要尽快建立民政行业绩效评价体系，完成项目库、专家库、指标库建设。一是按照财政支出功能科目，将民生保障项目进行合理分类，建立民政事业专项支出项目库；二是采用公开招聘、行业推荐等方式，招募具备绩效评价专业知识、熟悉民政行业发展情况，在民生保障领域具有一定权威的评审专家，建立民政事业专项支出专家库；三是在财政部统一制定的共性指标基础上，针对民政行业和项目特点，设计项目决策、项目管理、项目绩效个性指标，建立民政事业专项支出个性指标库。
2.加快实施绩效预算
建议大力推进预算改革，将绩效理念贯穿于预算管理工作全过程，逐步建立起全过程的绩效预算管理框架，重点做好三方面的工作：一是建立与部门预算编制相同步的绩效预算项目前期评审机制；二是建立与部门预算执行相同步的绩效预算项目中期评估机制；三是建立与部门决算编制相同步的绩效预算项目后期评价机制。通过实施绩效预算有效解决事前、事中和事后环节监督管理上的不足，加强对项目资金的约束监督，从根本上提高资金的绩效水平。
3.加快推进绩效管理结果的反馈应用
绩效评价结果的合理应用是绩效评价工作的核心和归宿，是完善财政资金“追踪问效”机制的有效手段。一是建立绩效评价结果政务公开机制。财政资金特别是民生保障资金，与人民群众息息相关，评价信息要向社会公开，接受社会监督，增加财政支出的透明度。二是建立绩效评价结果反馈与整改机制。财政部门要及时将项目绩效状况、存在的问题及相关建议反馈给资金使用部门，督促其落实整改。对在规定期限内拒不整改的部门，要对项目主要负责人进行问责谈话，追究相关责任，增强绩效评价工作的约束力。三是建立绩效评价结果在部门预算安排中的激励与约束机制。强化评价结果在次年预算安排中的应用，对评价结果优秀的，次年同类项目预算优先安排；评价结果良好的，整改完成后次年同类项目预算从紧从严安排；评价结果不合格的，次年同类项目预算不予安排。
4.加快推进绩效评价职业化、专业化进程
目前，承接政府绩效评价项目的有会计师事务所、高校等各类中介机构，评价机构的资质不一，评价人员的职业水平参差不齐。部分评价结果不能如实反映项目的实际绩效，直接影响到绩效评价结果的应用。一是加快推进绩效评价的法制化建设。用立法的形式明确绩效评价从业人员的从业资格、业务范围、行为规范，评价机构的成立条件，法律责任等，促进绩效评价行业的健康发展。二是成立绩效评价行业协会，目前各级财政部门均已成立了绩效评价处，但受到机构编制的限制，管理上缺乏人手。随着政府职能的转变，简政放权的力度加大，成立绩效评价行业协会极具现实意义。三是开展绩效评价师职业水平考试。人才是开展绩效工作、确保评价结果真实客观的重要保证。建议加大对绩效工作从业人员的教育培训力度，规范从业资格，提升专业素养，为今后高效开展绩效评价工作提供人才支撑。
八、结语
财政资金绩效评价工作目前仍处在探索改革中，随着实践工作的进一步深入，绩效评价体系将日趋完善，在经济社会发展中的作用也将逐步突显。
【关键词】民政；专项资金；绩效评价
一、引言
随着财政对民生投入的力度不断加大，公共财政覆盖民生的范围越来越广，民政专项资金的使用效率、效果逐渐成为全社会的关注焦点。建立以结果为导向的资金使用管理机制，合理开展民政专项资金绩效考核和评价，通过可量化、可对比、可分析的方式衡量财政支出的成本与效益，成为了加快现代民政建设的一个全新课题。但从实际操作层面看，部份绩效评价的结果并不能真实反映项目的实际运行效果。本文拟从民政事业专项支出绩效评价的内涵、项目类型、现实意义、评价特点、现阶段存在的问题、思考和建议六方面作些简析思考。
二、民政事业专项资金绩效评价的内涵
民政事业专项资金绩效评价是指由民政部门或第三方独立评价机构运用科学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准和原则，对民政专项支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判的管理行为。
民政事业专项资金绩效评价工作的主要目的就是通过科学的方法和严格的程序来测定目标预算与结果之间的差异并寻找差异形成的原因，通过有效手段使两者之间的差异保持在最小范围之内，从而保证民生政策目标的实现。
三、民政事业专项资金绩效评价的现实意义
1.有利于财政合理配置民生保障资金
绩效评价的引入有利于建立“以结果为导向”的民生保障资金分配体制，财政部门可根据政府认可的重大项目立项报告、部门目标责任状等，通过比较方案优劣，合理安排民生保障资金，达到节约财政资金，缓解供求矛盾，促进资源有效配置的作用。
2.有利于规范民政专项资金的使用行为
绩效评价的引入使得除财政部门、资金使用部门以外的独立第三方全程介入到资金投入前、资金使用中、资金使用后的的全过程。第三方按照规范的程序，全方位评价专项资金的使用结果，进一步加强对民政专项资金的使用过程的监督管理，提高民生保障资金的使用效益。
3.有利于部门改进和提高管理水平
现代民政建设需要引入先进的管理理念，采用更加科学的方法手段。绩效管理是提高部门精细化管理水平的重要手段。合理利用民政专项资金绩效评价的结果，对资金使用合理、公众满意度较高、绩效水平较好的民生项目持续做大做强；对绩效不明显、公众满意度低的民生项目，要及时查找原因、制定改进措施、加强项目监管、追究相关责任人的责任，必要时停止实施该项目。
4.有利于政府科学的评价部门绩效
绩效评价的结果是对项目运行状况的综合评判，既包括定性评价也包括定量评价。民政事业专项资金绩效评价工作的开展，使民政部门的工作目标从定性扩展到定性与定量相结合。政府可以从更加科学的角度来衡量部门业绩，对部门的业绩的考核不仅包括目标是否完成，还包括目标完成的效率和效果。
四、民政事业专项资金绩效评价的项目类型
1.基本建设类民生项目
伴随着人民群众生活水平的日益提高，原先的民生服务硬件设施由于规模过小、设施陈旧等原因，已无法满足服务对象的需要。新建或改扩建的救助管理站、三无老人楼、殡仪馆等都属于民政工程项目支出。此类项目的特点是资金投入较大，全部由发改委立项，工程项目均有预决算。
2.政府购买服务类民生项目
2015年国家财政部、民政部、工商总局三部门联合出台了《政府购买服务管理办法（试行）》，强调政府购买服务要突出公共性和公益性，与改善民生密切相关的领域要予以重点考虑、优先安排。目前已经开展的老年手机呼叫服务、老年助餐点服务、12349社区平台服务等均属此项目支出。随着政府职能的进一步转变，多元化公共服务体系的建设，政府购买服务类民生投入占民政事业专项资金的占比将会越来越高。此类项目的特点是服务类型多样，服务成效没有统一的标准。
3.奖励补贴类民生项目
该项目的实施是民政部门承担社会救助职能的重要体现，其服务对象多属社会弱势群体或急需帮助对象，对改善民生、维护社会稳定，提升政府形象有积极作用。社会关注度较高的特困群体最低生活保障金、自然灾害救助支出、伤残军人优待金、退役士兵自谋补助金、尊老金、民办老年公寓床位补贴等均属奖励补贴类民生项目。此类支出的特点是，刚性支出，涉及面广，极易产生负面影响，对社会效益的要求高。
五、民政事业专项资金绩效评价的特点
1.侧重评价社会效益
不同的政府部门承担的社会职能各异，所追求的效益也各有侧重。绩效评价从理论上讲包括经济效益和社会效益两方面，对民政部门而言，民生保障支出多属惠民支出，受益范围广，服务对象多数是社会弱势群体。在开展民政事业专项资金绩效评价时，要侧重评价民政事业支出的分配和使用是否反映民政对象的需要、保障范围是否达到应保尽保、民政对象的生活水准是否与经济社会发展同步等社会效益。
2.侧重关注长期效益
民政事业专项支出涉及的范围广、项目类型多，包括基建类项目、政府购买服类项目、奖励补贴类项目等多种类型。由于其行业特殊性，部分专项支出在评价期内难以达到预期效果，尤其是奖励补贴类项目多与国民经济和社会发展的宏观政策相关，实现绩效目标存在一定周期，绩效的发挥具有明显的滞后性，如民办养老机构床位建设补贴，退役士兵自谋职业补助金等。如果仅关注评价期内的项目效果，不能如实反映支出绩效的真实情况。因此在评价此类项目时，更要具有前瞻性的眼光，要坚持短期效益和长期效益相结合。
3.侧重开展群众评价 绩效评价的方法包括成本效益法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等各类方法。在实际操作过程中，评价机构往往从效率最大化的角度出发，较少使用调查问卷这类成本较高的评价方法。但民政事业专项资金的使用直接关系到广大群众的切身利益，资金的运行状况直接影响到党和政府在基层群众中的形象。在绩效评价过程中，要进一步扩大公众参与，把群众参与度、满意度作为设定绩效目标的根本原则。重点关注民政对象对项目支出的服务质量、服务效果的认可与评价，更多使用调查问卷这一绩效评价方法。
六、民政事业专项资金绩效评价现阶段存在的问题
1.行业绩效评价体系尚未建立
目前财政部已制定了通用的评价指标、标准以及指标权重，对规范开展财政专项资金绩效评价工作具有积极的指导作用。在实践中我们发现，财政支出涉及不同的经济和社会领域，通用的评价体系难以真正实现绩效评价的目的，急需在此基础上建立体现民政行业特点的个性绩效评价体系。
2.绩效评价尚未实现全过程、全覆盖
从评价过程看，目前操作层面开展的基本上是后评价，而对前评价、中评价几乎没有涉及，事实上前评价涉及项目的决策，中评价涉及项目的进展，前评价、中评价、后评价应当环环相扣；从评价的覆盖面看，绩效评价主要集中在部份资金投入较多、社会影响较大的项目上，尚未建立起覆盖所有民政事业专项资金的绩效评价体系。
3.绩效评价结果尚未得到合理运用
无论是财政评价项目还是部门自评价项目，绩效评价的结果基本上是部门、财政各存一份档，与项目管理、干部任用、奖惩和资源配置相互脱节，评价结果的应用流于形式。政府关注的焦点是是否开展了绩效评价、绩效评价的覆盖率有多大，而忽视了对绩效评价的结果的运用，存在重评价形式，轻结果使用的现象。
4.绩效评价报告尚未具有权威性
与财务报告审计不同，会计师事务所出具审计报告，由注册会计师签字盖章，承担相应的法律责任。而在绩效评价中，尽管也是引入第三方进行独立评价，但评价机构和评价个人对绩效评价报告均不承担法律责任，因此很难确保评价结果的公正、客观。
七、民政事业专项资金绩效评价的思考和建议
1.加快推进民政行业“三库”建设
“三库”建设是绩效评价工作的难点，也是做好绩效评价工作的基础环节。要尽快建立民政行业绩效评价体系，完成项目库、专家库、指标库建设。一是按照财政支出功能科目，将民生保障项目进行合理分类，建立民政事业专项支出项目库；二是采用公开招聘、行业推荐等方式，招募具备绩效评价专业知识、熟悉民政行业发展情况，在民生保障领域具有一定权威的评审专家，建立民政事业专项支出专家库；三是在财政部统一制定的共性指标基础上，针对民政行业和项目特点，设计项目决策、项目管理、项目绩效个性指标，建立民政事业专项支出个性指标库。
2.加快实施绩效预算
建议大力推进预算改革，将绩效理念贯穿于预算管理工作全过程，逐步建立起全过程的绩效预算管理框架，重点做好三方面的工作：一是建立与部门预算编制相同步的绩效预算项目前期评审机制；二是建立与部门预算执行相同步的绩效预算项目中期评估机制；三是建立与部门决算编制相同步的绩效预算项目后期评价机制。通过实施绩效预算有效解决事前、事中和事后环节监督管理上的不足，加强对项目资金的约束监督，从根本上提高资金的绩效水平。
3.加快推进绩效管理结果的反馈应用
绩效评价结果的合理应用是绩效评价工作的核心和归宿，是完善财政资金“追踪问效”机制的有效手段。一是建立绩效评价结果政务公开机制。财政资金特别是民生保障资金，与人民群众息息相关，评价信息要向社会公开，接受社会监督，增加财政支出的透明度。二是建立绩效评价结果反馈与整改机制。财政部门要及时将项目绩效状况、存在的问题及相关建议反馈给资金使用部门，督促其落实整改。对在规定期限内拒不整改的部门，要对项目主要负责人进行问责谈话，追究相关责任，增强绩效评价工作的约束力。三是建立绩效评价结果在部门预算安排中的激励与约束机制。强化评价结果在次年预算安排中的应用，对评价结果优秀的，次年同类项目预算优先安排；评价结果良好的，整改完成后次年同类项目预算从紧从严安排；评价结果不合格的，次年同类项目预算不予安排。
4.加快推进绩效评价职业化、专业化进程
目前，承接政府绩效评价项目的有会计师事务所、高校等各类中介机构，评价机构的资质不一，评价人员的职业水平参差不齐。部分评价结果不能如实反映项目的实际绩效，直接影响到绩效评价结果的应用。一是加快推进绩效评价的法制化建设。用立法的形式明确绩效评价从业人员的从业资格、业务范围、行为规范，评价机构的成立条件，法律责任等，促进绩效评价行业的健康发展。二是成立绩效评价行业协会，目前各级财政部门均已成立了绩效评价处，但受到机构编制的限制，管理上缺乏人手。随着政府职能的转变，简政放权的力度加大，成立绩效评价行业协会极具现实意义。三是开展绩效评价师职业水平考试。人才是开展绩效工作、确保评价结果真实客观的重要保证。建议加大对绩效工作从业人员的教育培训力度，规范从业资格，提升专业素养，为今后高效开展绩效评价工作提供人才支撑。
八、结语
财政资金绩效评价工作目前仍处在探索改革中，随着实践工作的进一步深入，绩效评价体系将日趋完善，在经济社会发展中的作用也将逐步突显。