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[摘要]制定并完善大学章程对高等教育发展和现代大学制度具有重要意义。文章在分析大学章程内涵的基础上，对其必要性、制定方略以及章程内容进行了探讨。
[关键词]大学章程 大学制度 制定方略
[作者简介]李志超（1985- ），男，黑龙江肇州人，哈尔滨工程大学党政办公室，助理研究员，研究方向为教育管理与科技创新；曲直（1987- ），女，辽宁盘锦人，哈尔滨工程大学机电学院教务办，助教，研究方向为教育管理。（黑龙江 哈尔滨 150001）
[基金项目]本文系2012年黑龙江省高等教育教学改革项目“大学章程与现代大学制度建设”的阶段性研究成果。（项目编号：JG2012010139，项目主持人：高晚欣）
[中图分类号]G642 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）05-0165-02
大学章程是大学成为面向社会办学、独立法人实体的首要条件，是完善中国特色现代大学制度的一个要素，上承国家教育法律法规，下启学校规章制度，是规范高校与政府、社会及其内部关系的准则。可以说，章程是大学的“宪法”，是学校制定规章制度的依据之一，是学校团结凝聚共识的制度基础。在《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（下文简称《纲要》）中都明确提出要制定大学章程，依照章程规定依法管理学校。我国部分高校近年来陆续颁布了大学章程，一些学校也在起草酝酿中，但章程数量仍然有限，“211”工程院校制定大学章程的寥寥十余所，不足整体的五分之一。2011年末教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》（下文简称《办法》）将制定大学章程作为现阶段高等教育发展的重点任务之一，并选取26所部属高校作为试点制定章程，这在全国范围内掀起对大学章程的思考。笔者根据《办法》和《纲要》的文件精神，对章程的必要性、制定方略以及章程内容三个方面进行思考。
一、制定大学章程的必要性
大学章程是为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性基本文件，是学校自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。大学章程的制定和实施对高校的发展具有重要意义。
1.章程的制定是提高高等教育的制度保障。当前我国正在加快工业化、信息化、市场化、国际化的进程，加快推进科教兴国、人才强国和可持续发展战略。面对新形势，我国高等教育事业正经历从观念到发展模式和体制机制的改革。《纲要》明确高等教育对大学的两个总体要求：一是在2020年要建成一批国际知名有特色的高水平大学；二是如果是高水平大学，要不断提高层次，加快向世界一流大学迈进。世界一流大学、高水平大学必须有一个良好的内部管理机制，为推进人才培养、提升科研水平、增强社会服务能力、优化结构提供制度保障，大学章程的制定正是从人、财、物、体制等方面为高等教育的发展起积极的导向作用。
2.章程的制定是落实大学自主权的有效途径。现代大学制度建设中，一个重要的环节就是扩大和落实办学自主权。“一所好的大学，在于自己独特的灵魂，这就是独立地思考、自由地表达，大学必须有办学自主权”，温家宝同志如是说。现今很多高校没有特别规范的路径落实教育部所要求的七项办学自主权，大学章程的制定迫在眉睫。一方面，需要章程来界定高校内部各种关系的权利和义务的边界；另一方面，高校将自身应享有的权利制定在章程中，与教育行政部门协商，通过制定章程自下而上地规范高校的行政力，促使高校真正成为自主办学的实体。
3.章程的制定是依法治校的重要依据。教育部政策法规司司长孙霄兵曾提出，高校作为具有公共管理职能的社会组织，存在复杂的管理职能和权利义务关系，必须通过制定和实施体现法制理念的内部规范，实现依法治校。而依法治校的前提是有法可依，作为具有“大学宪法”和“大学基本法”意义的大学章程，是依法治校的纲领和依据，不仅使高校办学理念和目标制度化，也使治校趋于法制化和民主化。大学章程明确高等学校内外部权利义务关系，为法律法规与高校实际相结合、完善治理结构、推动大学科学发展、实现依法治校提供了重要依据。
4.章程的制定是传承大学文化的重要载体。胡锦涛同志在清华大学百年校庆的讲话中提出“高校要推进优秀文化的传承和创新”，这是高校继教书育人、科学研究和社会服务之后的第四个重要使命。南京大学校长陈骏指出，制定大学章程机会难得，要总结南京大学百余年的办学历史和文化传承，使之流传下去。现今社会对高校的要求不仅要成为引领科研发展的高地，更要成为提供文化传承的基地，大学章程是参与和推进文化传承创新的重要载体，从侧面体现和保护了高校的大学文化、制度文化、精神文化。
二、大学章程的制定方略
1.制定大学章程的基本原则。一是明确制定方向。大学章程的政策性较强，因此在制定过程中要始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，妥善处理好改革、发展与稳定的关系，确保在实践中不断完善大学章程。二是坚持以人为本。大学管理工作的出发点在于为大学创造一个民主、自由、平等、宽松的从事教书育人和科学研究活动的良好环境。学校章程的制定要立足于人，展开深入调研，广泛召开听证会、咨询会和讨论会，保证章程建设的力度和速度与广大师生的可接受度一致，做到问政于民、问需于民、问计于民。三是将《纲要》和《办法》作为指导思想。深入理解现代大学制度的内涵建设，明确高校自主权，统一认识，凝聚共识，深入分析学校在章程建设方面的困难和问题。
2.制定大学章程的根本目标。过去我国高校章程流于形式，“千校一面”的同质化现象较为普遍。制定章程的一个根本目标是反映学校的办学特色，必须有打破常规的勇气。要解放思想、实事求是、与时俱进，立足于校情，突出办学特色，更新观念、大胆探索，深入思考在办学理念和组织制度等方面进行理念和制度的创新。各高校之间的情况千差万别，要坚持一切从实际出发，科学分析自身办学传统与优势，以反映办学特色作为目标，广集众智，找准突破口，制定大学章程。如在哈尔滨工程大学（以下简称“我校”）三次党代会上，提出在坚定和强化“三海一核”特色办学的基础上，积极探索既符合我校校情，又具有时代性和严格法律效力的大学章程。 3.制定大学章程的切入点。制定大学章程应以完善内部治理结构为切入点，正确处理好高校内部的四种“权”，即党委领导下的党委权、校长负责制、学术委员会的学术权力、民主参与权。一是按照政校分开、管办分开的原则，明确学术权力和行政权力的关系，健全决策机制，依法落实党委、校长的职责和职权。二是充分发挥学术委员会在学科建设、专业评价和学术发展中的作用，根据学校的实际发展，探索教授治学的有效途径，调动教授的积极性，使教授不仅在教学、科研更在学校管理中体现价值。三是加强教职工代表大会和学生代表大会的建设，发挥民主决策和实施监督的权利。四是探索董事会、理事会制度，建立民主科学的管理机制，深化产学研合作。将完善大学内部治理结构作为切入点，最大限度地在章程中体现大学办学自主权。
4.制定大学章程的机构保障。《办法》十六条提出高校应按照民主、公开的原则，成立专门起草机构开展章程的起草工作。现阶段包括我校在内的很多高校均成立了大学章程委员会，通过民主的程序来听取各方的建议，再先后经过教职工代表大会、校长办公会和党委会讨论，达成共识后由学校法人代表报请相关部门批准。大学章程委员会的一个重要任务是有针对性地解决广大教职工、学生的意愿和要求，处理好自上而下和自下而上、事业发展和制度建设、突出重点和整体推进、立足国情与面向世界四种关系，让大学章程真正成为校内“宪法”，成为凝聚共识、促进管理、增进和谐的文件。
三、关于章程的主要内容
为了提高章程制定的可操作性，教育部于2011年11月颁布了《办法》，明确了章程的法定内容。《办法》共五个章节、三十三条细则，从实体和程序两个方面，对大学章程制定程序和内容、核准和监督中涉及的核心问题提出了指导意见和规范要求，同时对章程的内容做了全面集中的规定，确立了章程在高校制度体系中的核心地位。
笔者对北京师范大学、上海交通大学、吉林大学、中国政法大学、兰州大学、华东师范大学、东华大学七所大学的章程进行分析得出，我国现阶段已有大学章程主要依据《高等教育法》第二十八条，对学校名称、校址，办学宗旨，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财产和财务制度，举办者与学校之间的权利、义务，章程修改程序等基本要素进行规定。章程主体一般分为总则，学校功能和教育形式，组织与机构，教职员工，学生及校友，经费、资产、后勤，校徽、校旗、校歌、校庆日，附则八个章节。将七所大学的章程内容与《办法》进行对照，存在以下共性问题：学校办学特色和大学精神没有得到较多的体现，对学校的领导体制与运行机制等关键问题规定得不够具体，决策机构的议事规则尚不健全，举办者与学校之间的权利、义务及监督管理关系不清晰。
在七所大学原有章程内容的基础上，结合《办法》，笔者认为大学章程的内容还应有如下提高：第一，对大学章程的基本内容进行细化和补充，将“办学的分立、合并及终止事由等，以及学校认为必要的事项，本办法规定的需要在章程中规定的重大事项”，明确为大学章程所包含的内容。第二，反映党委领导下的校长负责制的内容，要明确党委领导下的校长负责制的原则、议事规则、决策程序，校长独立负责、行使职权的实施细则和实施意见在章程中也要加以体现。第三，深度体现办学自主权，章程中应对高校自主权的行使和监督进行说明，获得学校和政府相关部门的批准，保障高校自主权的实施。第四，对治理结构、学术机构进行规范，明确学院与内设机构管理的程序与规则，强调学校学术评价机构的原则、机制。第五，健全校内民主机构，对教职工代表大会和学生代表大会的地位和议事程序做出明确规定，说明负责人的产生规则。第六，对开展社会合作的原则办法以及支持和监督学校发展的长效机制进行规定，明确董事会或理事会的地位作用，推动高校面向社会自主办学。第七，明确权益保护机制，体现以人为本，突出对教师、学生权益地位的确认与保护，健全校内纠纷解决机制的基本原则。
四、结束语
大学章程的内容要全面反映学校的管理体制和运行机制，凝练办学理念和办学传统，彰显学校办学特色，同时也要把国家相应法律法规对学校办学和章程制定的原则性规定具体化。通过大学章程的制定，界定政府和大学的关系，规范大学内部权力的运作，明确社会力量参与大学治理的方式与程序，从而奠定大学制度的法律基础。
大学章程的制定和实施是一项艰巨而系统的工程，目前在我国还处于初创探索阶段。高校在不断检验和完善章程的同时，要注重高校在科学发展观指导下的内涵式发展，提高高等教育质量，加快中国特色大学制度的建设。
[参考文献]
[1]孙霄兵.中国特色现代大学制度建设研究[M].北京：高等教育出版社，2012.
[2]马陆亭.大学章程要素的国际化比较[M].北京：教育科学出版社，2010.
[3]苏堃.试论我国大学章程的制定和完善[J].法制与社会，2011（3）.
[4]于丽娟，张卫良.我国大学章程的现状及建设[J].江苏高教，2005（6）.
[关键词]大学章程 大学制度 制定方略
[作者简介]李志超（1985- ），男，黑龙江肇州人，哈尔滨工程大学党政办公室，助理研究员，研究方向为教育管理与科技创新；曲直（1987- ），女，辽宁盘锦人，哈尔滨工程大学机电学院教务办，助教，研究方向为教育管理。（黑龙江 哈尔滨 150001）
[基金项目]本文系2012年黑龙江省高等教育教学改革项目“大学章程与现代大学制度建设”的阶段性研究成果。（项目编号：JG2012010139，项目主持人：高晚欣）
[中图分类号]G642 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）05-0165-02
大学章程是大学成为面向社会办学、独立法人实体的首要条件，是完善中国特色现代大学制度的一个要素，上承国家教育法律法规，下启学校规章制度，是规范高校与政府、社会及其内部关系的准则。可以说，章程是大学的“宪法”，是学校制定规章制度的依据之一，是学校团结凝聚共识的制度基础。在《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（下文简称《纲要》）中都明确提出要制定大学章程，依照章程规定依法管理学校。我国部分高校近年来陆续颁布了大学章程，一些学校也在起草酝酿中，但章程数量仍然有限，“211”工程院校制定大学章程的寥寥十余所，不足整体的五分之一。2011年末教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》（下文简称《办法》）将制定大学章程作为现阶段高等教育发展的重点任务之一，并选取26所部属高校作为试点制定章程，这在全国范围内掀起对大学章程的思考。笔者根据《办法》和《纲要》的文件精神，对章程的必要性、制定方略以及章程内容三个方面进行思考。
一、制定大学章程的必要性
大学章程是为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性基本文件，是学校自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。大学章程的制定和实施对高校的发展具有重要意义。
1.章程的制定是提高高等教育的制度保障。当前我国正在加快工业化、信息化、市场化、国际化的进程，加快推进科教兴国、人才强国和可持续发展战略。面对新形势，我国高等教育事业正经历从观念到发展模式和体制机制的改革。《纲要》明确高等教育对大学的两个总体要求：一是在2020年要建成一批国际知名有特色的高水平大学；二是如果是高水平大学，要不断提高层次，加快向世界一流大学迈进。世界一流大学、高水平大学必须有一个良好的内部管理机制，为推进人才培养、提升科研水平、增强社会服务能力、优化结构提供制度保障，大学章程的制定正是从人、财、物、体制等方面为高等教育的发展起积极的导向作用。
2.章程的制定是落实大学自主权的有效途径。现代大学制度建设中，一个重要的环节就是扩大和落实办学自主权。“一所好的大学，在于自己独特的灵魂，这就是独立地思考、自由地表达，大学必须有办学自主权”，温家宝同志如是说。现今很多高校没有特别规范的路径落实教育部所要求的七项办学自主权，大学章程的制定迫在眉睫。一方面，需要章程来界定高校内部各种关系的权利和义务的边界；另一方面，高校将自身应享有的权利制定在章程中，与教育行政部门协商，通过制定章程自下而上地规范高校的行政力，促使高校真正成为自主办学的实体。
3.章程的制定是依法治校的重要依据。教育部政策法规司司长孙霄兵曾提出，高校作为具有公共管理职能的社会组织，存在复杂的管理职能和权利义务关系，必须通过制定和实施体现法制理念的内部规范，实现依法治校。而依法治校的前提是有法可依，作为具有“大学宪法”和“大学基本法”意义的大学章程，是依法治校的纲领和依据，不仅使高校办学理念和目标制度化，也使治校趋于法制化和民主化。大学章程明确高等学校内外部权利义务关系，为法律法规与高校实际相结合、完善治理结构、推动大学科学发展、实现依法治校提供了重要依据。
4.章程的制定是传承大学文化的重要载体。胡锦涛同志在清华大学百年校庆的讲话中提出“高校要推进优秀文化的传承和创新”，这是高校继教书育人、科学研究和社会服务之后的第四个重要使命。南京大学校长陈骏指出，制定大学章程机会难得，要总结南京大学百余年的办学历史和文化传承，使之流传下去。现今社会对高校的要求不仅要成为引领科研发展的高地，更要成为提供文化传承的基地，大学章程是参与和推进文化传承创新的重要载体，从侧面体现和保护了高校的大学文化、制度文化、精神文化。
二、大学章程的制定方略
1.制定大学章程的基本原则。一是明确制定方向。大学章程的政策性较强，因此在制定过程中要始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，妥善处理好改革、发展与稳定的关系，确保在实践中不断完善大学章程。二是坚持以人为本。大学管理工作的出发点在于为大学创造一个民主、自由、平等、宽松的从事教书育人和科学研究活动的良好环境。学校章程的制定要立足于人，展开深入调研，广泛召开听证会、咨询会和讨论会，保证章程建设的力度和速度与广大师生的可接受度一致，做到问政于民、问需于民、问计于民。三是将《纲要》和《办法》作为指导思想。深入理解现代大学制度的内涵建设，明确高校自主权，统一认识，凝聚共识，深入分析学校在章程建设方面的困难和问题。
2.制定大学章程的根本目标。过去我国高校章程流于形式，“千校一面”的同质化现象较为普遍。制定章程的一个根本目标是反映学校的办学特色，必须有打破常规的勇气。要解放思想、实事求是、与时俱进，立足于校情，突出办学特色，更新观念、大胆探索，深入思考在办学理念和组织制度等方面进行理念和制度的创新。各高校之间的情况千差万别，要坚持一切从实际出发，科学分析自身办学传统与优势，以反映办学特色作为目标，广集众智，找准突破口，制定大学章程。如在哈尔滨工程大学（以下简称“我校”）三次党代会上，提出在坚定和强化“三海一核”特色办学的基础上，积极探索既符合我校校情，又具有时代性和严格法律效力的大学章程。 3.制定大学章程的切入点。制定大学章程应以完善内部治理结构为切入点，正确处理好高校内部的四种“权”，即党委领导下的党委权、校长负责制、学术委员会的学术权力、民主参与权。一是按照政校分开、管办分开的原则，明确学术权力和行政权力的关系，健全决策机制，依法落实党委、校长的职责和职权。二是充分发挥学术委员会在学科建设、专业评价和学术发展中的作用，根据学校的实际发展，探索教授治学的有效途径，调动教授的积极性，使教授不仅在教学、科研更在学校管理中体现价值。三是加强教职工代表大会和学生代表大会的建设，发挥民主决策和实施监督的权利。四是探索董事会、理事会制度，建立民主科学的管理机制，深化产学研合作。将完善大学内部治理结构作为切入点，最大限度地在章程中体现大学办学自主权。
4.制定大学章程的机构保障。《办法》十六条提出高校应按照民主、公开的原则，成立专门起草机构开展章程的起草工作。现阶段包括我校在内的很多高校均成立了大学章程委员会，通过民主的程序来听取各方的建议，再先后经过教职工代表大会、校长办公会和党委会讨论，达成共识后由学校法人代表报请相关部门批准。大学章程委员会的一个重要任务是有针对性地解决广大教职工、学生的意愿和要求，处理好自上而下和自下而上、事业发展和制度建设、突出重点和整体推进、立足国情与面向世界四种关系，让大学章程真正成为校内“宪法”，成为凝聚共识、促进管理、增进和谐的文件。
三、关于章程的主要内容
为了提高章程制定的可操作性，教育部于2011年11月颁布了《办法》，明确了章程的法定内容。《办法》共五个章节、三十三条细则，从实体和程序两个方面，对大学章程制定程序和内容、核准和监督中涉及的核心问题提出了指导意见和规范要求，同时对章程的内容做了全面集中的规定，确立了章程在高校制度体系中的核心地位。
笔者对北京师范大学、上海交通大学、吉林大学、中国政法大学、兰州大学、华东师范大学、东华大学七所大学的章程进行分析得出，我国现阶段已有大学章程主要依据《高等教育法》第二十八条，对学校名称、校址，办学宗旨，学科门类的设置，教育形式，内部管理体制，经费来源、财产和财务制度，举办者与学校之间的权利、义务，章程修改程序等基本要素进行规定。章程主体一般分为总则，学校功能和教育形式，组织与机构，教职员工，学生及校友，经费、资产、后勤，校徽、校旗、校歌、校庆日，附则八个章节。将七所大学的章程内容与《办法》进行对照，存在以下共性问题：学校办学特色和大学精神没有得到较多的体现，对学校的领导体制与运行机制等关键问题规定得不够具体，决策机构的议事规则尚不健全，举办者与学校之间的权利、义务及监督管理关系不清晰。
在七所大学原有章程内容的基础上，结合《办法》，笔者认为大学章程的内容还应有如下提高：第一，对大学章程的基本内容进行细化和补充，将“办学的分立、合并及终止事由等，以及学校认为必要的事项，本办法规定的需要在章程中规定的重大事项”，明确为大学章程所包含的内容。第二，反映党委领导下的校长负责制的内容，要明确党委领导下的校长负责制的原则、议事规则、决策程序，校长独立负责、行使职权的实施细则和实施意见在章程中也要加以体现。第三，深度体现办学自主权，章程中应对高校自主权的行使和监督进行说明，获得学校和政府相关部门的批准，保障高校自主权的实施。第四，对治理结构、学术机构进行规范，明确学院与内设机构管理的程序与规则，强调学校学术评价机构的原则、机制。第五，健全校内民主机构，对教职工代表大会和学生代表大会的地位和议事程序做出明确规定，说明负责人的产生规则。第六，对开展社会合作的原则办法以及支持和监督学校发展的长效机制进行规定，明确董事会或理事会的地位作用，推动高校面向社会自主办学。第七，明确权益保护机制，体现以人为本，突出对教师、学生权益地位的确认与保护，健全校内纠纷解决机制的基本原则。
四、结束语
大学章程的内容要全面反映学校的管理体制和运行机制，凝练办学理念和办学传统，彰显学校办学特色，同时也要把国家相应法律法规对学校办学和章程制定的原则性规定具体化。通过大学章程的制定，界定政府和大学的关系，规范大学内部权力的运作，明确社会力量参与大学治理的方式与程序，从而奠定大学制度的法律基础。
大学章程的制定和实施是一项艰巨而系统的工程，目前在我国还处于初创探索阶段。高校在不断检验和完善章程的同时，要注重高校在科学发展观指导下的内涵式发展，提高高等教育质量，加快中国特色大学制度的建设。
[参考文献]
[1]孙霄兵.中国特色现代大学制度建设研究[M].北京：高等教育出版社，2012.
[2]马陆亭.大学章程要素的国际化比较[M].北京：教育科学出版社，2010.
[3]苏堃.试论我国大学章程的制定和完善[J].法制与社会，2011（3）.
[4]于丽娟，张卫良.我国大学章程的现状及建设[J].江苏高教，2005（6）.