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农业综合开发是党中央、国务院强农富农的一项重大决策，是国家支持保护农业、提高农业综合生产能力，推动新农村建设的重要举措。近年来，我市及有关辖市区人民政府和职能部门紧紧围绕农业基本现代化建设，抢抓机遇，积极作为，努力对上争取项目、资金支持，不断加大投入，大力实施农业综合开项目，农业基础设施建设力度不断加大，农业生产条件持续改善，推动了农业农村经济更好更快地发展，取得了明显成效，为现代农业发展打下了较为坚实的基础。
一、农业综合开发工作取得的主要成效
“十二五”期间，全市投入各类农业综合开发资金18.2亿元，其中财政资金5.68亿元，实施国家土地治理项目47个，市级高标准农田建设项目4个，生态治理项目1个，产业化经营补助项目19个，货款贴息项目17个，改造中低田16.49万亩，新建高标准农田面积16.6万亩，完成生态治理0.5万亩，完成丘陵山区农业综合开发14.65万亩，强化了农业发展基础。
1、农业基础设施得到加强。新建田间机耕道路778.595公里，新建硬化渠道834.473公里，新建或维修农用电站276座，新建或加固水利设施桥涵闸坝34587座，埋设管道90.95公里。
2、农业生产条件明显改善。新增灌溉面积7.49万亩，改善灌溉面积11.04万亩，新增除涝面积104.44万亩，改善除涝面积12.51万亩，新增节水灌溉面积11.21万亩，年节水1608.3万m3，增加农田林网防护面积11.48万亩，扩大良种种植面积10.67万亩，新增粮食综合生产能力2121.1万公斤。
3、农业产业特色日益凸现。初步形成了优质粮油、高效园艺、特种养殖、高效林业、休闲农业五大优势主导产业，截止2014年底，粮食总产达126万吨，实现“十一连增”，保证了全市口粮自给；以葡萄、草莓、水蜜桃、梨“四大名旦”为代表的应时鲜果达15万亩，以金山翠芽、茅山长青、吟春碧芽、长山剑豪等为代表名优茶叶达7.5万亩，以江蟹、青虾、河豚、鮰鱼、鲥鱼等为主的“江鲜”水产品近30万亩，以鲜切花、盆花、彩叶苗木、大规格苗木、草坪等为主的花卉苗木近11万亩；全市各类休闲观光农业经营体达562个，年接待游客740万人次，推出的7条精品乡村旅游线路串连了35个最具代表的休闲观光农业旅游景区；“优质草菇周年高效栽培关键技术及产业化应用”获得国家科技进步二等奖。
4、区域农业经济发展特点明显。形成了以太湖湖西平原、赤山湖圩区、孟河平原为中心的水稻高产高效优质种植区，以沿江圩区、孟河平原为中心的红皮小麦生产区域，以茅山、宁镇丘陵为中心的优质双低油菜生产区，以茅山和宁镇山脉两侧为中心的名特茶叶基地，以省道、国道两侧和城镇周边为中心的应时鲜果基地，以丹阳东北部和句容茅山等丘陵地带为中心的花卉苗木基地，以宁镇丘陵以北沿江和城镇周边为中心的蔬菜基地等。
5、农业生态长足发展。一是通过山水田林路综合治理和桥涵闸站渠全面配套，有效地控制了区域水土流失；二是通过产业结构调整和农田林网建设，增加了绿化面积，提高了林木覆盖率，改善了自然景观；三是通过科技推广项目建设，生物科技的运用，减少了农药化肥施用量，为生产无公害农产品和绿色食品、发展有机农业打下了良好基础。
6、农民收入有效增长。一是增产增收。通过项目建设，沟、渠、路实现配套，土地得到平整，有效提高了土地产出率，粮食亩均增产150公斤以上；二是降本增收。通过高标准农田建设，实现了旱涝保收，有效提高了农业劳动生产率，实现粮食生产亩均节约成本200元；三是产业增收。通过实施丘陵山区开发、农业生产结构调整，充分发挥资源优势，农民在发展特色产业中实现增收。茶叶、果品等亩均纯收益达3000元以上。
7、项目管理水平逐步提高。一是建立科学的项目选项机制，各地根据农业综合开发规划，建立滚动项目库，采取基层推荐、县级初审、专家评审的方法，确定年度建设项目；二是坚持一系列项目管理机制，认真贯彻落实项目公示制、工程监理制、工程招投标制和县级报账制等各项规章制度，确保项目规范实施； 三是完善项目验收机制，实行农业综合开发项目第三方验收，确保验收公平、公正，提高了项目验收质量； 四是完善项目管护机制，确保项目工程长效发挥作用。
二、农业综合开发工作的主要做法和经验
总结近年来的实践，主要做法和经验是始终把握“六个坚持”：
1、 坚持规划引领。为切实做好农业综合开发工作，我市及辖市区以科学发展观为指导，按照突出重点开发区域、合理开发利用土地资源的理念，用全局的观念、创新的思维，因地制宜编制了《镇江市“十二五”农业综合开发规划》，引导项目建设按照灌区、流域合理布局，序时推进，促进项目科学设计、科学施工、科学管理，确保农业综合开发协调可持续发展。
2、坚持规模开发。在土地治理项目建设上，坚持“集中投入、连片治理、规模开发的”的原则，要求平原地区单个项目建设规模不低于5000亩，丘陵山区不低于2000亩。新型经营主体试点项目，龙头企业平原地区不低于1000亩、丘陵山区不低于500亩；农民合作社项目平原地区不低于500亩、丘陵山区不低于300亩；专业大户和家庭农场平原地区不低于300亩、丘陵山区不低于200亩。
3、坚持综合治理。在项目建设上，突出农田基础设施建设，坚持综合治理，围绕项目区农业生产实际需要，规划建设内容，配套基础设施，通过采取水利、农业、林业和科技等建设措施，治理一片、成功一片、巩固一片，实现提升农业生产能力的目标。
4、 坚持产业培育。在农业综合开发项目建设中，不仅注重工程建设，而且注重把基础设施建设与高效农业发展相结合，积极培育、发展优势农产品生产基地。同时，围绕产业发展和升级，积极扶持项目建设主体延伸产业链，发展农产品加工业，提高农产品附加值和市场开拓能力，推进产业化经营，促进农民增收。 5、 坚持主体开发。在坚持以镇政府为主体实施土地治理项目的基础上，积极发挥新型农业经营主体在农业综合开发中的作用，引导农民专业合作社、家庭农场等实施土地治理试点项目，鼓励和扶持农民专业合作社、家庭农场和农业龙头企业实施丘陵山区开发项目和产业化经营项目。
6、坚持财政撬动。市及各辖市区高度重视农业综合开发工作，建立了与本地开发规模相适应的农业综合开发专项资金，配套项目实施。同时，积极发挥财政资金的引导作用，加大招商引资力度，吸引信贷资金和其他民间资本参与农业综合开发项目建设。
三、农业综合开发面临的机遇和挑战
（一）机遇
一是党中央、国务院对农业综合开发开发工作的高度重视。2009-2015年连续 7 个中央 1 号文件都对农业综合开发工作提出要求，强调要加快推进高标准农田建设；2013年10月国务院批发的《全国高标准农田建设总体规划》，为开展高标准农田建设工作的基本依据；质检总局、国家标准委批准发布的《高标准农田建设通则》，明确了高标准农田“建什么、怎么建”的问题，实现了高标准农田国家标准、行业标准、地方标准上下结合、相互衔接。
二是各级政府不断加大农业综合开发的资金投入。随着经济的快速发展，各级财政部门认真贯彻落实中央关于统筹城乡发展、大力加强“三农”工作的战略部署，不断增加“三农”投入，省、市、县三级分别建立了农业综合开发资金，专项用于项目建设。同时整合农业、水利、国土、发改涉农资金，合力推进农业综合开发和高标准农田建设。
三是新型农业经营体系不断健全。在坚持家庭经营的基础上，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式逐步完善，家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体发展迅速，为推进主体开发的实施提供了有效载体。
四是人们消费需求水平不断提升。随着人们健康意识的不断增强，对优质、安全农产品需求量的不断增加，逐渐拉高了优质、安全农产品价格，有利于吸引更多的工商资本、社会资本进入农业领域，从而促进农业综合开发工作的发展。
（二）挑战
一是县级开发资金持续增长机制难以有效形成。经济发展进入新常态，从高速增长转向中高速增长，对各级财政收入的增长都会产生一定影响，特别是县级财政，难以在较短时间内大幅提升，从而影响到农业综合开发资金投入的持续增长。
二是农民维权意识的增强影响开发涉土矛盾的调解。农村土地承包经营权确权颁证工作的进一步推进，农民维护土地承包经营权的意识不断加强，对土地收益的期望值越来越高，对农业综合开发项目建设引起的土地补偿纠纷越来越难调节。
三是镇村基层组织对高标准农田建设积极性有待提高。高标准农田建设项目财政资金不能用于路基建设、青苗费补贴等，需要镇村解决，这对于资金不宽松的镇村组织，无疑是一个较重的负担，从而影响基层组织农业综合开发项目的积极性。
四是资金渠道分散难以形成工作合力。长期以来，我市农田建设由各部门分别编制规划，分头组织实施，缺乏统一的指导性规划和规范的建设标准，造成项目安排衔接困难，建设标准参差不齐，难以统一考核评价。同时，由于建设资金渠道分散，形不成合力，造成许多项目建设标准偏低，多数农田建设项目难以同步实施土壤改良、地力培肥、耕作节水技术等措施，工程建设效益难以得到充分发挥。
五是农业生产规模化经营水平不高。因农外就业的不稳定和农民恋土情节较深，耕地细碎化问题十分突出，目前全市户均耕地在3～5亩之间，且一户多田块情况比较普遍，在一定程度上制约了农业综合开发项目的实施。
四、今后一段时间内农业综合开发总体目标和重点工作
（一）总体目标
新建国家级高标准农田38.9万亩，市级高标准农田10万亩；完成生态综合治理项目2.5万亩；围绕现代农业产业园区、农产品加工集中区和农产品市场体系三大载体建设，采用财政资金“先建后补”和贷款贴息的方式，争取实施产业化经营项目100个以上；实施丘陵山区开发16.42万亩。
（二）重点工作
围绕农产品生产基地建设要求，以中低产田改造、建设高标准农田、打造现代农业示范区以及发展区域特色农业优势产业集群为重点，全力推进农业综合开发工作：
1、大力开展高标准农田农田建设行动。到2020年，全市高标准农田面积达140万亩以上，高标准农田占比达60%以上，建成以丹阳市312国道沿线、句容赤山湖圩区等10万亩高标准农田示范区2个；建成以丹阳市云阳、延陵、珥陵和皇塘镇、句容市白兔镇和边城镇、丹徒区上党镇、宝堰镇、荣炳盐资源区等的5万亩高标准农田示范区3个；建成1万亩以上高标准农田示范区20个。
2、大力开展丘陵山区开发行动。打造茅山老区生态产业经济圈。依托茅山老区资源和区位优势，积极扶持发展特色产业，形成和提升以句容茅山景区为中心的乡村旅游度假区、茅山春城为中心的葡萄产业园区、白兔为中心的草莓产业园区、天王为中心的苗木园区；以丹阳延陵、丹徒宝堰为代表的渔业园区；以丹阳司徒、丹徒上党为代表的茶业园区；以丹阳司徒杏虎村和丹徒上党敖义村为代表的水蜜桃园区。
3、大力开展产业化经营提升行动。积极实施产业化经营项目，做大、做强、做优优势产品品牌，形成以优质粮油生产加工、食用菌、水产、应时鲜果、茶叶、花卉苗木、蔬菜为代表的名特优产品集群。
4、大力开展休闲观光农业建设行动。积极扶持发展休闲观光农业，将农业旅游纳入镇江大旅游框架内，紧密结合“三新”建设，围绕“科教型、体验型、休闲型、度假型”四型观光农业的功能定位，打造镇江市郊都市观光农业圈、312国道休闲观光农业带、沿江休闲观光农业产业集中区、茅山休闲观光农业产业集中区“一圈一带二区”的四大农业旅游版块，形成丹阳的“齐梁文化”、句容的福地养生”、扬中的“扬中江鲜”、丹徒的“两岛一山”（江心、世业和长山）旅游品牌。
（作者单位：212009 江苏省镇江市农业委员会）
一、农业综合开发工作取得的主要成效
“十二五”期间，全市投入各类农业综合开发资金18.2亿元，其中财政资金5.68亿元，实施国家土地治理项目47个，市级高标准农田建设项目4个，生态治理项目1个，产业化经营补助项目19个，货款贴息项目17个，改造中低田16.49万亩，新建高标准农田面积16.6万亩，完成生态治理0.5万亩，完成丘陵山区农业综合开发14.65万亩，强化了农业发展基础。
1、农业基础设施得到加强。新建田间机耕道路778.595公里，新建硬化渠道834.473公里，新建或维修农用电站276座，新建或加固水利设施桥涵闸坝34587座，埋设管道90.95公里。
2、农业生产条件明显改善。新增灌溉面积7.49万亩，改善灌溉面积11.04万亩，新增除涝面积104.44万亩，改善除涝面积12.51万亩，新增节水灌溉面积11.21万亩，年节水1608.3万m3，增加农田林网防护面积11.48万亩，扩大良种种植面积10.67万亩，新增粮食综合生产能力2121.1万公斤。
3、农业产业特色日益凸现。初步形成了优质粮油、高效园艺、特种养殖、高效林业、休闲农业五大优势主导产业，截止2014年底，粮食总产达126万吨，实现“十一连增”，保证了全市口粮自给；以葡萄、草莓、水蜜桃、梨“四大名旦”为代表的应时鲜果达15万亩，以金山翠芽、茅山长青、吟春碧芽、长山剑豪等为代表名优茶叶达7.5万亩，以江蟹、青虾、河豚、鮰鱼、鲥鱼等为主的“江鲜”水产品近30万亩，以鲜切花、盆花、彩叶苗木、大规格苗木、草坪等为主的花卉苗木近11万亩；全市各类休闲观光农业经营体达562个，年接待游客740万人次，推出的7条精品乡村旅游线路串连了35个最具代表的休闲观光农业旅游景区；“优质草菇周年高效栽培关键技术及产业化应用”获得国家科技进步二等奖。
4、区域农业经济发展特点明显。形成了以太湖湖西平原、赤山湖圩区、孟河平原为中心的水稻高产高效优质种植区，以沿江圩区、孟河平原为中心的红皮小麦生产区域，以茅山、宁镇丘陵为中心的优质双低油菜生产区，以茅山和宁镇山脉两侧为中心的名特茶叶基地，以省道、国道两侧和城镇周边为中心的应时鲜果基地，以丹阳东北部和句容茅山等丘陵地带为中心的花卉苗木基地，以宁镇丘陵以北沿江和城镇周边为中心的蔬菜基地等。
5、农业生态长足发展。一是通过山水田林路综合治理和桥涵闸站渠全面配套，有效地控制了区域水土流失；二是通过产业结构调整和农田林网建设，增加了绿化面积，提高了林木覆盖率，改善了自然景观；三是通过科技推广项目建设，生物科技的运用，减少了农药化肥施用量，为生产无公害农产品和绿色食品、发展有机农业打下了良好基础。
6、农民收入有效增长。一是增产增收。通过项目建设，沟、渠、路实现配套，土地得到平整，有效提高了土地产出率，粮食亩均增产150公斤以上；二是降本增收。通过高标准农田建设，实现了旱涝保收，有效提高了农业劳动生产率，实现粮食生产亩均节约成本200元；三是产业增收。通过实施丘陵山区开发、农业生产结构调整，充分发挥资源优势，农民在发展特色产业中实现增收。茶叶、果品等亩均纯收益达3000元以上。
7、项目管理水平逐步提高。一是建立科学的项目选项机制，各地根据农业综合开发规划，建立滚动项目库，采取基层推荐、县级初审、专家评审的方法，确定年度建设项目；二是坚持一系列项目管理机制，认真贯彻落实项目公示制、工程监理制、工程招投标制和县级报账制等各项规章制度，确保项目规范实施； 三是完善项目验收机制，实行农业综合开发项目第三方验收，确保验收公平、公正，提高了项目验收质量； 四是完善项目管护机制，确保项目工程长效发挥作用。
二、农业综合开发工作的主要做法和经验
总结近年来的实践，主要做法和经验是始终把握“六个坚持”：
1、 坚持规划引领。为切实做好农业综合开发工作，我市及辖市区以科学发展观为指导，按照突出重点开发区域、合理开发利用土地资源的理念，用全局的观念、创新的思维，因地制宜编制了《镇江市“十二五”农业综合开发规划》，引导项目建设按照灌区、流域合理布局，序时推进，促进项目科学设计、科学施工、科学管理，确保农业综合开发协调可持续发展。
2、坚持规模开发。在土地治理项目建设上，坚持“集中投入、连片治理、规模开发的”的原则，要求平原地区单个项目建设规模不低于5000亩，丘陵山区不低于2000亩。新型经营主体试点项目，龙头企业平原地区不低于1000亩、丘陵山区不低于500亩；农民合作社项目平原地区不低于500亩、丘陵山区不低于300亩；专业大户和家庭农场平原地区不低于300亩、丘陵山区不低于200亩。
3、坚持综合治理。在项目建设上，突出农田基础设施建设，坚持综合治理，围绕项目区农业生产实际需要，规划建设内容，配套基础设施，通过采取水利、农业、林业和科技等建设措施，治理一片、成功一片、巩固一片，实现提升农业生产能力的目标。
4、 坚持产业培育。在农业综合开发项目建设中，不仅注重工程建设，而且注重把基础设施建设与高效农业发展相结合，积极培育、发展优势农产品生产基地。同时，围绕产业发展和升级，积极扶持项目建设主体延伸产业链，发展农产品加工业，提高农产品附加值和市场开拓能力，推进产业化经营，促进农民增收。 5、 坚持主体开发。在坚持以镇政府为主体实施土地治理项目的基础上，积极发挥新型农业经营主体在农业综合开发中的作用，引导农民专业合作社、家庭农场等实施土地治理试点项目，鼓励和扶持农民专业合作社、家庭农场和农业龙头企业实施丘陵山区开发项目和产业化经营项目。
6、坚持财政撬动。市及各辖市区高度重视农业综合开发工作，建立了与本地开发规模相适应的农业综合开发专项资金，配套项目实施。同时，积极发挥财政资金的引导作用，加大招商引资力度，吸引信贷资金和其他民间资本参与农业综合开发项目建设。
三、农业综合开发面临的机遇和挑战
（一）机遇
一是党中央、国务院对农业综合开发开发工作的高度重视。2009-2015年连续 7 个中央 1 号文件都对农业综合开发工作提出要求，强调要加快推进高标准农田建设；2013年10月国务院批发的《全国高标准农田建设总体规划》，为开展高标准农田建设工作的基本依据；质检总局、国家标准委批准发布的《高标准农田建设通则》，明确了高标准农田“建什么、怎么建”的问题，实现了高标准农田国家标准、行业标准、地方标准上下结合、相互衔接。
二是各级政府不断加大农业综合开发的资金投入。随着经济的快速发展，各级财政部门认真贯彻落实中央关于统筹城乡发展、大力加强“三农”工作的战略部署，不断增加“三农”投入，省、市、县三级分别建立了农业综合开发资金，专项用于项目建设。同时整合农业、水利、国土、发改涉农资金，合力推进农业综合开发和高标准农田建设。
三是新型农业经营体系不断健全。在坚持家庭经营的基础上，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式逐步完善，家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体发展迅速，为推进主体开发的实施提供了有效载体。
四是人们消费需求水平不断提升。随着人们健康意识的不断增强，对优质、安全农产品需求量的不断增加，逐渐拉高了优质、安全农产品价格，有利于吸引更多的工商资本、社会资本进入农业领域，从而促进农业综合开发工作的发展。
（二）挑战
一是县级开发资金持续增长机制难以有效形成。经济发展进入新常态，从高速增长转向中高速增长，对各级财政收入的增长都会产生一定影响，特别是县级财政，难以在较短时间内大幅提升，从而影响到农业综合开发资金投入的持续增长。
二是农民维权意识的增强影响开发涉土矛盾的调解。农村土地承包经营权确权颁证工作的进一步推进，农民维护土地承包经营权的意识不断加强，对土地收益的期望值越来越高，对农业综合开发项目建设引起的土地补偿纠纷越来越难调节。
三是镇村基层组织对高标准农田建设积极性有待提高。高标准农田建设项目财政资金不能用于路基建设、青苗费补贴等，需要镇村解决，这对于资金不宽松的镇村组织，无疑是一个较重的负担，从而影响基层组织农业综合开发项目的积极性。
四是资金渠道分散难以形成工作合力。长期以来，我市农田建设由各部门分别编制规划，分头组织实施，缺乏统一的指导性规划和规范的建设标准，造成项目安排衔接困难，建设标准参差不齐，难以统一考核评价。同时，由于建设资金渠道分散，形不成合力，造成许多项目建设标准偏低，多数农田建设项目难以同步实施土壤改良、地力培肥、耕作节水技术等措施，工程建设效益难以得到充分发挥。
五是农业生产规模化经营水平不高。因农外就业的不稳定和农民恋土情节较深，耕地细碎化问题十分突出，目前全市户均耕地在3～5亩之间，且一户多田块情况比较普遍，在一定程度上制约了农业综合开发项目的实施。
四、今后一段时间内农业综合开发总体目标和重点工作
（一）总体目标
新建国家级高标准农田38.9万亩，市级高标准农田10万亩；完成生态综合治理项目2.5万亩；围绕现代农业产业园区、农产品加工集中区和农产品市场体系三大载体建设，采用财政资金“先建后补”和贷款贴息的方式，争取实施产业化经营项目100个以上；实施丘陵山区开发16.42万亩。
（二）重点工作
围绕农产品生产基地建设要求，以中低产田改造、建设高标准农田、打造现代农业示范区以及发展区域特色农业优势产业集群为重点，全力推进农业综合开发工作：
1、大力开展高标准农田农田建设行动。到2020年，全市高标准农田面积达140万亩以上，高标准农田占比达60%以上，建成以丹阳市312国道沿线、句容赤山湖圩区等10万亩高标准农田示范区2个；建成以丹阳市云阳、延陵、珥陵和皇塘镇、句容市白兔镇和边城镇、丹徒区上党镇、宝堰镇、荣炳盐资源区等的5万亩高标准农田示范区3个；建成1万亩以上高标准农田示范区20个。
2、大力开展丘陵山区开发行动。打造茅山老区生态产业经济圈。依托茅山老区资源和区位优势，积极扶持发展特色产业，形成和提升以句容茅山景区为中心的乡村旅游度假区、茅山春城为中心的葡萄产业园区、白兔为中心的草莓产业园区、天王为中心的苗木园区；以丹阳延陵、丹徒宝堰为代表的渔业园区；以丹阳司徒、丹徒上党为代表的茶业园区；以丹阳司徒杏虎村和丹徒上党敖义村为代表的水蜜桃园区。
3、大力开展产业化经营提升行动。积极实施产业化经营项目，做大、做强、做优优势产品品牌，形成以优质粮油生产加工、食用菌、水产、应时鲜果、茶叶、花卉苗木、蔬菜为代表的名特优产品集群。
4、大力开展休闲观光农业建设行动。积极扶持发展休闲观光农业，将农业旅游纳入镇江大旅游框架内，紧密结合“三新”建设，围绕“科教型、体验型、休闲型、度假型”四型观光农业的功能定位，打造镇江市郊都市观光农业圈、312国道休闲观光农业带、沿江休闲观光农业产业集中区、茅山休闲观光农业产业集中区“一圈一带二区”的四大农业旅游版块，形成丹阳的“齐梁文化”、句容的福地养生”、扬中的“扬中江鲜”、丹徒的“两岛一山”（江心、世业和长山）旅游品牌。
（作者单位：212009 江苏省镇江市农业委员会）