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随着西安市国际化大都市建设的推进，其城市化进程明显加快，辐射带动能力不断增强。城市化建设提速虽然在一定程度上带动了西安市城中村的经济发展，但与之相伴却是越来越令人触目惊心的城中村的环境问题。西安市城中村区域环境脏乱差，环境安全隐患突出，已严重影响西安市城市形象提升和功能完善。本文通过对西安市城中村环境问题的实证分析，透视其环境问题治理低效的深刻根源，进而探寻有效治理城中村环境问题的法律对策。
随着改革开放的全面深化，我国城市化步伐进一步加快。到2010年，我国的城市化率为49.70%，其中，西安市的城市化率达到了70%。到2016年，西安市在我国户籍人口城镇化率排名前十名的城市里位列第三，紧随珠海、南京之后。
城中村是我国城市化进程中一个独特而具有普遍性的现象。快速城市化背后隐匿着一系列问题，诸如城市无节制扩张、基础设施不完善、污染日益严重等等。城中村的环境问题也是这一系列问题中较为突出并甚为紧迫的问题。西安市城中村区域环境脏乱差，配套设施不完善，已严重影响城市形象提升和功能完善，环境安全隐患严重。
西安市城中村环境问题的基本概况
1、西安市城中村的基本概况
城中村是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。根据西安市城中村（棚户区）改造办公室发布的数据显示，西安市城六区和四个开发区，[1]共有行政村624个，其中人均耕地在0.3亩以下的城中村 286个，人口约37万人，加上长安、临潼、阎良三区40个城中村，共计326个，人口约46万人，有各类土地21.6万亩。三环以内，共有“城中村”292处，其中187个城中村处于高楼的包围中。
近年来，城市骨架不断拉大、城市化进程加快，西安市符合城中村特征的行政村数量也在不断增加，改造工作以二环以内城中村为重点逐步向外沿伸。加上配合重点项目落地进行改造的城中村，截至2017年底，全市已完成222个城中村的整村拆除工作，已完成164个城中村涉及约29.99万人的回迁安置工作。同时全市城中村通过无形改造共完成211个村的农转居、215个村的经济体制改革和185个村的撤村建社区，约20万人纳入了城市社会保障体系。目前全市在城市规划和土地利用总体规划范围内还有269个城中村尚未进行改造。
2、西安市城中村环境问题的主要表现
西安市不断完善的城市功能以及日益增强的辐射带动能力，虽然在一定程度上带动了城中村经济发展，但随之而来的却是越来越令人触目惊心的环境问题。因此，城中村被人们讥讽为城市的“毒瘤”。
（1）固体废物污染的普遍性。西安市城中村多数以巷道为主，狭窄不畅，保洁难度大，环卫设施投入不足。虽然大多数城中村设有专人负责卫生清扫、垃圾清运，但受思想观念的影响，环卫工人大部分为临时工和“4050”人员，存在着人力少，保洁不及时的现象，各村还不同程度地存在卫生死角。
生活垃圾。城中村随处可见随意丟弃的瓜果皮、塑料袋、包装物、废电池、烟头等生活垃圾，对周围的生态环境造成严重破坏。快餐饭盒、塑料杯瓶等塑料制品难以分解，对其填埋不仅破坏土质，还可能污染地下水;对其焚烧则会产生有毒有害气体污染大气。除此之外，废旧电池未加分类，重金属物质与剩饭、瓜果皮等一系列垃圾混杂滋生蚊蝇，促使垃圾中的细菌大量繁殖，使得污染加剧升级。另外，西安是全国十大火炉城市之一，在炎热季节，垃圾长时间积攒，臭气熏天。
建筑垃圾。随着经济的发展，西安市城中村的建设也在不断加快。城中村普遍缺乏对建筑垃圾的统一堆放和处理场地，部分住户在建房过程中随意堆放建筑材料，不仅严重影响道路交通，还对环境造成极大的危害。混凝土、废砖瓦、废塑料、各类渣土等建筑垃圾由于长时间未加处理，不断发酵后加上雨水的淋溶及冲刷，大量有机污染物、金属和非金属污染物对周围地表水和地下水污染严重。
医疗废物。西安市城中村遍布着大大小小的小诊所、卫生室。部分医疗机构违规处置使用过的棉球、纱布、一次性医疗器具、过期药品等，与生活垃圾混在一起露天堆放，其携带的病原体、重金属和有机污染物经雨水和生物水解产生的渗滤液，导致土壤重金属累积。
（2）水污染的严峻性。西安市环保局发布的数据显示，2017年西安市纳入常规监测的15条河流的32个监测断面中，达标率只有50%。在32个监测断面中，10个断面均为劣V类水质。15条河流水质严重污染的前三位依次为：皂河、新河、临河。[2]污水直排是皂河污染的一大主因，2017年4月，西安市环境监理处对皂河排污口及断面进行了全面实地核查，全段排污口中，有工业企业排污口7个、市政直排口11个、生活直排口29个。目前皂河沿岸市政管网不到位，很多沿线村庄特别是城中村的生活污水都直排皂河且经检测这些污水绝大部分均超标。
城中村由于缺乏完善的排污管网及排水和污水处理的一套完整设施，产生的生活污水、养殖废水以及工业废水未加处理便直接排入周边水体，并大量流入了城市周边的河流和湖泊，造成严重的水体污染。首先，村民在自建房屋时留下的暗沟或明沟，导致道路上污水横流。加上部分生活垃圾和建筑垃圾被私自倾倒，造成河道淤泥及水体的污染。其次，城中村星罗棋布的小餐饮单位，其餐厨废水和厕所污水未经处理直接排放到附近的河流和地里，导致水渠里聚集了大量的黑色粘稠物，形成臭水沟和垃圾堆，在岸边就能闻到刺鼻的臭味，对周边的环境造成污染。最后，部分城中村私人小企业如：修车、洗车、电镀、塑料制品加工等作坊产生的废水很多都未经处理直接进行排放;除此之外，由于城中村是肉、蛋、奶的重要供应地，畜牧、牲畜养殖产生的大量废水也多数没得到有效处理直接排放，如近期曝光的沣河河道沿岸城中村的3家养鸭厂沿河排污，对沣河水质造成污染。
（3）空气污染的复杂性。据环保局的监测数据显示，由于受到城乡排放的多种大气污染物影响，部分城中村大气中含有有害气体如：SO2、NO2、PM2.5、臭氧及各类有机污染物的浓度，不仅远高于郊区，甚至在有些监测点也明显高于城市中心区。究其原因： 第一、城中村基础设施薄弱，天然气、煤气等城市集中供热管道尚未延伸至此，而人口密度相对较大，餐饮业和商业网点多，清洁能源使用率低，居民采暖，炊事、餐饮业和其他商业网点大多选择相对廉价的煤作为主要燃料，燃烧时产生大量有害气体和尘埃等，使得周围甚至整个城市空气污染不断加剧。[3]
第二、城中村的扬尘问题“久治不愈”。扬尘问题也是西安市城中村历次环保专项行动的整治重点。建筑施工、旧城区改造、城中村拆迁改造、市政基础设施建设中，工地、料场、渣土以及因建设、开发导致绿化带破坏和地表裸露是扬尘的主要来源。另外，煤场也是城中村产生扬尘的原因之一。据调查，西安市有煤炭经营场所1050余户，其中非定点煤炭经营场所800余户，政府定点煤炭经营场所260余户。非定点煤炭经营场所大多都分布在生态环境脆弱又敏感的城中村或城乡结合部，大多存在着硬件处理设施不到位，管理水平差等问题。设施设备简陋，煤堆覆盖不符合要求，在一定程度上增加了空气中的粉尘数量，造成较严重的扬尘污染。
第三、焚烧垃圾、秸秆也是导致空气中颗粒物超标的重要因素。由于“城中村”垃圾桶、垃圾箱等公共设施配备不足，垃圾清扫、清运不及时，加之居民环保意识不强，导致焚烧垃圾现象和燃烧枯枝、落叶、杂草、秸秆等问题时有发生，特别是在秋冬季节和农作物收获的季节更加严重。
西安市城中村环境问题的成因分析
城中村是社会发展过程中城市功能不断向农村扩张和农村工业化、城市化进程相互交融的必然产物，与我国特定的城乡二元社会经济体制密切相关。其环境问题的成因较为复杂，既有体制方面的原因，也有法律方面的原因，同时也受思想意识的深刻影响。
1、城乡二元体制导致生态环境公共产品供给不足
城中村是我国城市化进程中一个独特而具有普遍性的现象。随着我国城市化进程的不断加快，通过征收周边农民的耕地成为了城市获得扩展空间的必然选择，原本坐落于城市边缘的大量村庄逐渐向城市变迁，甚至被城市包围，但这些“城市里的村庄”依然保留和实行村民自治和农村集体所有制。城中村在物质空间上被城市包围，深受城市熏染，从其负载的经济社会功能看，亦已具备公共性。但城乡二元体制妨碍了城中村生态环境公共产品供给。囿于体制，一方面城中村村集体无法担负城中村公共物品供给及环境管理的职责;另一方面城市政府也无力插手城中村环境管理事务。[4]
生态环境公共产品供给主体不明是导致生态环境公共产品供给不足的主要原因。生态环境公共产品的供给是基于社会利益，不以利润为主要目的，为社会提供生态环境公共产品的资源配置活动。传统经济学基于生态环境公共产品具有非排他性与非竞争性特点，认为市场在生态环境公共产品供给中存在着“市场失灵”现象，政府是生态环境供给的责任主体。在城市，街道办事处代表城市政府行使职权开展地区工作，依法对辖区内具有非农籍的城市居民进行服务与管理;在农村，乡镇政府作为农村的基层行政组织，其主要服务对象是具有农业户籍的农村人口。[5]但是由于城中村城乡地域交叉、生活交叉、行政管理交叉，既非城又非村，城乡不同的组织与行政管理结构相互交织，导致城乡地域界限划分不明确，管理体制不顺，职责权利不清，管理标准不统一，重复管理与无人管理现象并存，相互推诿扯皮的实践屡见不鲜。城中村市容环境建设落后，成了管理上的盲点，环境脏乱差问题长期得不到解决，城中村村民无法与城市居民一样同等享受市政建设、街巷清扫、垃圾清運、站点保洁、自建自管厕所清掏清运、街巷道路修缮维护、环境监测、监督检查、设施维修、绿化改造、排洪防汛和居民区保洁绿化等公共产品供给。
2、城中村改造过渡性特质致使环境执法难以常态化
根据西安市人民政府2014年颁布的《西安市棚户区改造管理办法》的规定：“集体土地上棚户区改制后，其原有的基础设施纳入市政统一管理范围，其原有环卫基础设施和公共环境卫生由市容园林部门纳入城市管理体系统一管理”。集体土地上棚户区即改制中的城中村，按照该办法的规定，城中村只有在改制完成之后，其环卫基础设施和公共环境卫生才会纳入城市管理体系，而对于改造过渡期城中村环境治理的责任《办法》中并未作出明确规定。《办法》第三十九条规定：“集体土地上棚户区改造项目的过渡期限一般不得超过三十六个月。”也就是城中村的改造一般都在三年左右，甚至更长。在现行制度框架下，城中村改造的这种过渡性特质必然导致环境治理责任不明，环境执法难以常态化。
目前针对西安市城中村的环境治理主要采用“专项整治”的环境执法模式。相对于综合整治而言，专项整治多表现为具体的行动，如：西安市水环境安全集中整治行动、西安市城中村城乡结合部环境安全集中整治行动等等。专项整治多是围绕某个具体问题而展开，由政府统一组织，或是某一部门牵头其他部门配合，或是多个部门联动共同行动，组织、动员的依据多为地方政府的决定、规定、命令等规范性文件。[6]
不可否认，专项整治环境执法模式在环境治理中发挥着一定的积极的效用，但其弊端也显而易见。首先，治理目标达成的表面性，整治一过，问题又复生;其次，专项整治中建立的机制多为临时性，缺乏长效机制，整治过后又回归低效;再次，执法成本高，收益低。[7]
3、复杂、流动的人口构成产生“公地悲剧”
城中村既不同于城市又异于农村，兼具城乡二元性和过渡性属性。
城中村里既有农业户口的村民，也有非农业户口的居民。持有农业户口的村民多为城中村的原村民，持有非农业户口的居民基本上是由于征地而农转非的原村民。同时，发达的城市吸引了大量外来人口的迁入，受经济困顿影响，刚毕业的大学生、进城农民工、生活服务业从业者、小商贩等大多聚居于此。城市居民、农村村民和外来人口的相互混杂，不同群体复杂的社会网络关系，呈现多元性的公共需求，交叉的管理体制等构成城中村特异的人口与社会结构特征，给城中村的环境治理和社会管理带来很大的难度。各个个体、群体间除了地缘、业缘上的联系，很难有其他方面的链接。这种情况容易导致的问题就是大家对共同目标、共同问题的漠不关心。有限的生态环境公共产品面对复杂、流动的人口构成，“公地悲剧”在所难免。公地悲剧是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱。这样的比喻宣示着有限的资源注定因自由进出和不受限的要求而被过度剥削。这样的情况之所以会发生源自于每一个个体都企求扩大自身可使用的资源，然而资源耗损的代价却转嫁所有可使用资源的人们。正如亚里士多德所言：“那由最大人数所共享的事物，却只得到最少的照顾。”城中村村民接受教育程度不高，法律意识淡薄，经常出现违法占地和乱建房屋以及非法擅自买卖土地的问题，造成城中村超负荷地无序开发，用地布局呈现出比较混乱的局面;加上外来流动人口已经习惯了过去相对独立的农村生产生活方式，环保意识不强，受传统生活陋习影响，片面追求经济利益。原有居住人口的特点和现有的外来人口素质，加剧了城中村环境脏乱的局面。 西安市城中村环境问题治理的法律对策
城中村的长期存在和无序发展已严重影响了城市经济社会的可持续发展，制约了城市整体形象和品位的提升，对城中村进行全面有效管理，不仅是城市和谐发展、实现城市健康发展的基本要求，也是城乡经济和环境可持续发展的必然前提，对促进城乡协同发展，具有重要的现实意义。
1、以立法的精细化明确生态环境公共产品供给主体
“长期以来，中国政府是公共服务的惟一主体，公共服务供给采用的是‘自上而下’的决策模式。”[8]这种单一化的供给主体与决策主体存在着自身无法克服的弊端，最大的问题就是在市场经济转轨条件下对生态环境公共服务所应该承载的内容界定不清，致使政府生态环境公共产品缺位、错位现象严重，整体上呈现出一种低效率和低水平状态。主要表现为政府和市场在生态环境公共产品供给上的错位。一些纯生态环境公共产品理应由政府财政供给，但由于财力不足而不能保证;一些准生态环境公共产品应建立由政府财政进行部分经费配置，由社会组织通过服务适当取得收入的机制，向公众提供公共服务，但却由政府财政来供给，扭曲了社会服务机制。近几年政府在生态环境保护方面的滞后性、权力寻租性与失灵性越来越被社会指责。城中村作为一个特殊区域，近年来环境问题形势严峻，其改造也是一个复杂而系统的工程。运用行政力量、发挥市场作用、动员社会组织，建设资源节约型、环境友好型社会，保护好人类赖以生存的大自然，保持生态平衡，向公众提供良好的生态环境，是建设服务型政府的主要任务之一。[9]理论与现实的困境要求应当细化相关的立法规定，明确政府在城中村生态环境公共产品供给中的主导作用，将这一责任前置贯穿于城中村改制的整个过程中，同时政府在制定城市公用基础设施建设规划时应将处于改制中的城中村的公用基础设施建设考虑在内，像对待城市社区一样出资为城中村修建道路、公用厕所、垃圾站和排水管线等公用基础设施，以及提供相关的生态环境公共产品，积极推动城乡基本公共服务均等化。
2、以长效机制的建立推动环境执法常态化
城中村生态环境的改善既要破除阻碍环境执法常态化的因素，解决执法主体不明、管理认识不到位、执法力量薄弱、资金投入不足以及多头执法和运动式执法等问题，也要将日常监管和专项整治结合起来，严防、严控、严管、严罚城中村环境污染的各种行为，建立权责明确、范围清晰、运转协调、监管到位的城中村生态环境治理长效机制。实现环境执法的常态化，首先要强化环保目标责任制，明晰责任主体、具体化环保责任、明确考核指标、考核办法。加大环境稽查督办力度，落实责任追究，建立长效机制，将责任考核推及至基层各个部门。其次要不断加强环保投入以及扩充环保执法队伍。最后，要加强部门间的联动执法，对涉及多个部门的问题及相邻地带存在的问题，要密切合作，协同作战，形成工作合力。通过联合整治，健全责任制度，推进源头管理，严厉查处各类造成空气、水和土壤污染的环境违法行为，多措并举推动空气、水和土壤污染治理向精细化、常态化和长效化转变，确保城中村生态环境污染整治常态化。
3、以环境治理的公众参与破解“公地悲剧”
众多个体缺乏道德、法律的约束，追求自身利益最大化最终导致“公地悲剧”。通过社会制度对个体的激励来规避环境资源共享中的利己主义，重在个体是否拥有良好的资源管理责任。个人是自身利益的最佳判断者和维护者，解决“公地悲剧”的最好办法就是变“公地”为“私地”，在自身利益的引导下有利于公众培养公众的环境管理责任，使得公众可以自发、有序地参与到环境治理中来。“公众参与”作为环境法的重要原则，也应在城中村的环境治理中发挥积极的作用。要创新治理方式，搭建治理新平台，通过完善的社区治理机制和平台，让外来居民和本地居民共同打造共治共享的美好社区生活。通过让城中村村民、居住者参与治理，有利于加快推进城中村综合改造工作，并可以积极妥善处理推进过程中遇到的各类矛盾和历史遗留问题。
注释
[1]市城六区：新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、灞桥区、未央区;四个开发区：曲江新区、西安高新技术产业开发区、经济技术开发区、浐灞生态区。
[2]西安市环保局：《2017年西安市环境状况公报》，数据来源于西安市环保局官网：http：//xaepb.xa.gov.cn/websac/cat/2861812.html，2018年6月6日访问。
[3]王华平，廖芮.“城市之光”下的“农村社区”——我国城乡结合部环境现状观察[J].教育教学论坛，2018，（12）：73-74.
[4][6][7][10]欧俊.西安市“城中村城乡结合部”环境问题治理研究[D].西安：西安建筑科技大学，2013.
[5]华章琳.生态环境公共产品供给中的政府角色及其模式优化[J].甘肃社会科学，2016，（2）：251-255.
[8]袁年興.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”与“新公共服务”[J].甘肃社会科学，2013（2）：219-223.
[9]高小平.我国政府生态公共服务的基本属性、存在问题与对策建议[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2015，（5）：5-9.
参考文献
[1]王凌青.西安市郊农田土壤重金属污染及形态分析[D].西安：陕西师范大学，2007.
作者简介
李红梅 西安建筑科技大学法学系副教授，硕士生导师，研究方向为环境与资源保护法学
王佳悦 西安建筑科技大学2017级硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学
随着改革开放的全面深化，我国城市化步伐进一步加快。到2010年，我国的城市化率为49.70%，其中，西安市的城市化率达到了70%。到2016年，西安市在我国户籍人口城镇化率排名前十名的城市里位列第三，紧随珠海、南京之后。
城中村是我国城市化进程中一个独特而具有普遍性的现象。快速城市化背后隐匿着一系列问题，诸如城市无节制扩张、基础设施不完善、污染日益严重等等。城中村的环境问题也是这一系列问题中较为突出并甚为紧迫的问题。西安市城中村区域环境脏乱差，配套设施不完善，已严重影响城市形象提升和功能完善，环境安全隐患严重。
西安市城中村环境问题的基本概况
1、西安市城中村的基本概况
城中村是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。根据西安市城中村（棚户区）改造办公室发布的数据显示，西安市城六区和四个开发区，[1]共有行政村624个，其中人均耕地在0.3亩以下的城中村 286个，人口约37万人，加上长安、临潼、阎良三区40个城中村，共计326个，人口约46万人，有各类土地21.6万亩。三环以内，共有“城中村”292处，其中187个城中村处于高楼的包围中。
近年来，城市骨架不断拉大、城市化进程加快，西安市符合城中村特征的行政村数量也在不断增加，改造工作以二环以内城中村为重点逐步向外沿伸。加上配合重点项目落地进行改造的城中村，截至2017年底，全市已完成222个城中村的整村拆除工作，已完成164个城中村涉及约29.99万人的回迁安置工作。同时全市城中村通过无形改造共完成211个村的农转居、215个村的经济体制改革和185个村的撤村建社区，约20万人纳入了城市社会保障体系。目前全市在城市规划和土地利用总体规划范围内还有269个城中村尚未进行改造。
2、西安市城中村环境问题的主要表现
西安市不断完善的城市功能以及日益增强的辐射带动能力，虽然在一定程度上带动了城中村经济发展，但随之而来的却是越来越令人触目惊心的环境问题。因此，城中村被人们讥讽为城市的“毒瘤”。
（1）固体废物污染的普遍性。西安市城中村多数以巷道为主，狭窄不畅，保洁难度大，环卫设施投入不足。虽然大多数城中村设有专人负责卫生清扫、垃圾清运，但受思想观念的影响，环卫工人大部分为临时工和“4050”人员，存在着人力少，保洁不及时的现象，各村还不同程度地存在卫生死角。
生活垃圾。城中村随处可见随意丟弃的瓜果皮、塑料袋、包装物、废电池、烟头等生活垃圾，对周围的生态环境造成严重破坏。快餐饭盒、塑料杯瓶等塑料制品难以分解，对其填埋不仅破坏土质，还可能污染地下水;对其焚烧则会产生有毒有害气体污染大气。除此之外，废旧电池未加分类，重金属物质与剩饭、瓜果皮等一系列垃圾混杂滋生蚊蝇，促使垃圾中的细菌大量繁殖，使得污染加剧升级。另外，西安是全国十大火炉城市之一，在炎热季节，垃圾长时间积攒，臭气熏天。
建筑垃圾。随着经济的发展，西安市城中村的建设也在不断加快。城中村普遍缺乏对建筑垃圾的统一堆放和处理场地，部分住户在建房过程中随意堆放建筑材料，不仅严重影响道路交通，还对环境造成极大的危害。混凝土、废砖瓦、废塑料、各类渣土等建筑垃圾由于长时间未加处理，不断发酵后加上雨水的淋溶及冲刷，大量有机污染物、金属和非金属污染物对周围地表水和地下水污染严重。
医疗废物。西安市城中村遍布着大大小小的小诊所、卫生室。部分医疗机构违规处置使用过的棉球、纱布、一次性医疗器具、过期药品等，与生活垃圾混在一起露天堆放，其携带的病原体、重金属和有机污染物经雨水和生物水解产生的渗滤液，导致土壤重金属累积。
（2）水污染的严峻性。西安市环保局发布的数据显示，2017年西安市纳入常规监测的15条河流的32个监测断面中，达标率只有50%。在32个监测断面中，10个断面均为劣V类水质。15条河流水质严重污染的前三位依次为：皂河、新河、临河。[2]污水直排是皂河污染的一大主因，2017年4月，西安市环境监理处对皂河排污口及断面进行了全面实地核查，全段排污口中，有工业企业排污口7个、市政直排口11个、生活直排口29个。目前皂河沿岸市政管网不到位，很多沿线村庄特别是城中村的生活污水都直排皂河且经检测这些污水绝大部分均超标。
城中村由于缺乏完善的排污管网及排水和污水处理的一套完整设施，产生的生活污水、养殖废水以及工业废水未加处理便直接排入周边水体，并大量流入了城市周边的河流和湖泊，造成严重的水体污染。首先，村民在自建房屋时留下的暗沟或明沟，导致道路上污水横流。加上部分生活垃圾和建筑垃圾被私自倾倒，造成河道淤泥及水体的污染。其次，城中村星罗棋布的小餐饮单位，其餐厨废水和厕所污水未经处理直接排放到附近的河流和地里，导致水渠里聚集了大量的黑色粘稠物，形成臭水沟和垃圾堆，在岸边就能闻到刺鼻的臭味，对周边的环境造成污染。最后，部分城中村私人小企业如：修车、洗车、电镀、塑料制品加工等作坊产生的废水很多都未经处理直接进行排放;除此之外，由于城中村是肉、蛋、奶的重要供应地，畜牧、牲畜养殖产生的大量废水也多数没得到有效处理直接排放，如近期曝光的沣河河道沿岸城中村的3家养鸭厂沿河排污，对沣河水质造成污染。
（3）空气污染的复杂性。据环保局的监测数据显示，由于受到城乡排放的多种大气污染物影响，部分城中村大气中含有有害气体如：SO2、NO2、PM2.5、臭氧及各类有机污染物的浓度，不仅远高于郊区，甚至在有些监测点也明显高于城市中心区。究其原因： 第一、城中村基础设施薄弱，天然气、煤气等城市集中供热管道尚未延伸至此，而人口密度相对较大，餐饮业和商业网点多，清洁能源使用率低，居民采暖，炊事、餐饮业和其他商业网点大多选择相对廉价的煤作为主要燃料，燃烧时产生大量有害气体和尘埃等，使得周围甚至整个城市空气污染不断加剧。[3]
第二、城中村的扬尘问题“久治不愈”。扬尘问题也是西安市城中村历次环保专项行动的整治重点。建筑施工、旧城区改造、城中村拆迁改造、市政基础设施建设中，工地、料场、渣土以及因建设、开发导致绿化带破坏和地表裸露是扬尘的主要来源。另外，煤场也是城中村产生扬尘的原因之一。据调查，西安市有煤炭经营场所1050余户，其中非定点煤炭经营场所800余户，政府定点煤炭经营场所260余户。非定点煤炭经营场所大多都分布在生态环境脆弱又敏感的城中村或城乡结合部，大多存在着硬件处理设施不到位，管理水平差等问题。设施设备简陋，煤堆覆盖不符合要求，在一定程度上增加了空气中的粉尘数量，造成较严重的扬尘污染。
第三、焚烧垃圾、秸秆也是导致空气中颗粒物超标的重要因素。由于“城中村”垃圾桶、垃圾箱等公共设施配备不足，垃圾清扫、清运不及时，加之居民环保意识不强，导致焚烧垃圾现象和燃烧枯枝、落叶、杂草、秸秆等问题时有发生，特别是在秋冬季节和农作物收获的季节更加严重。
西安市城中村环境问题的成因分析
城中村是社会发展过程中城市功能不断向农村扩张和农村工业化、城市化进程相互交融的必然产物，与我国特定的城乡二元社会经济体制密切相关。其环境问题的成因较为复杂，既有体制方面的原因，也有法律方面的原因，同时也受思想意识的深刻影响。
1、城乡二元体制导致生态环境公共产品供给不足
城中村是我国城市化进程中一个独特而具有普遍性的现象。随着我国城市化进程的不断加快，通过征收周边农民的耕地成为了城市获得扩展空间的必然选择，原本坐落于城市边缘的大量村庄逐渐向城市变迁，甚至被城市包围，但这些“城市里的村庄”依然保留和实行村民自治和农村集体所有制。城中村在物质空间上被城市包围，深受城市熏染，从其负载的经济社会功能看，亦已具备公共性。但城乡二元体制妨碍了城中村生态环境公共产品供给。囿于体制，一方面城中村村集体无法担负城中村公共物品供给及环境管理的职责;另一方面城市政府也无力插手城中村环境管理事务。[4]
生态环境公共产品供给主体不明是导致生态环境公共产品供给不足的主要原因。生态环境公共产品的供给是基于社会利益，不以利润为主要目的，为社会提供生态环境公共产品的资源配置活动。传统经济学基于生态环境公共产品具有非排他性与非竞争性特点，认为市场在生态环境公共产品供给中存在着“市场失灵”现象，政府是生态环境供给的责任主体。在城市，街道办事处代表城市政府行使职权开展地区工作，依法对辖区内具有非农籍的城市居民进行服务与管理;在农村，乡镇政府作为农村的基层行政组织，其主要服务对象是具有农业户籍的农村人口。[5]但是由于城中村城乡地域交叉、生活交叉、行政管理交叉，既非城又非村，城乡不同的组织与行政管理结构相互交织，导致城乡地域界限划分不明确，管理体制不顺，职责权利不清，管理标准不统一，重复管理与无人管理现象并存，相互推诿扯皮的实践屡见不鲜。城中村市容环境建设落后，成了管理上的盲点，环境脏乱差问题长期得不到解决，城中村村民无法与城市居民一样同等享受市政建设、街巷清扫、垃圾清運、站点保洁、自建自管厕所清掏清运、街巷道路修缮维护、环境监测、监督检查、设施维修、绿化改造、排洪防汛和居民区保洁绿化等公共产品供给。
2、城中村改造过渡性特质致使环境执法难以常态化
根据西安市人民政府2014年颁布的《西安市棚户区改造管理办法》的规定：“集体土地上棚户区改制后，其原有的基础设施纳入市政统一管理范围，其原有环卫基础设施和公共环境卫生由市容园林部门纳入城市管理体系统一管理”。集体土地上棚户区即改制中的城中村，按照该办法的规定，城中村只有在改制完成之后，其环卫基础设施和公共环境卫生才会纳入城市管理体系，而对于改造过渡期城中村环境治理的责任《办法》中并未作出明确规定。《办法》第三十九条规定：“集体土地上棚户区改造项目的过渡期限一般不得超过三十六个月。”也就是城中村的改造一般都在三年左右，甚至更长。在现行制度框架下，城中村改造的这种过渡性特质必然导致环境治理责任不明，环境执法难以常态化。
目前针对西安市城中村的环境治理主要采用“专项整治”的环境执法模式。相对于综合整治而言，专项整治多表现为具体的行动，如：西安市水环境安全集中整治行动、西安市城中村城乡结合部环境安全集中整治行动等等。专项整治多是围绕某个具体问题而展开，由政府统一组织，或是某一部门牵头其他部门配合，或是多个部门联动共同行动，组织、动员的依据多为地方政府的决定、规定、命令等规范性文件。[6]
不可否认，专项整治环境执法模式在环境治理中发挥着一定的积极的效用，但其弊端也显而易见。首先，治理目标达成的表面性，整治一过，问题又复生;其次，专项整治中建立的机制多为临时性，缺乏长效机制，整治过后又回归低效;再次，执法成本高，收益低。[7]
3、复杂、流动的人口构成产生“公地悲剧”
城中村既不同于城市又异于农村，兼具城乡二元性和过渡性属性。
城中村里既有农业户口的村民，也有非农业户口的居民。持有农业户口的村民多为城中村的原村民，持有非农业户口的居民基本上是由于征地而农转非的原村民。同时，发达的城市吸引了大量外来人口的迁入，受经济困顿影响，刚毕业的大学生、进城农民工、生活服务业从业者、小商贩等大多聚居于此。城市居民、农村村民和外来人口的相互混杂，不同群体复杂的社会网络关系，呈现多元性的公共需求，交叉的管理体制等构成城中村特异的人口与社会结构特征，给城中村的环境治理和社会管理带来很大的难度。各个个体、群体间除了地缘、业缘上的联系，很难有其他方面的链接。这种情况容易导致的问题就是大家对共同目标、共同问题的漠不关心。有限的生态环境公共产品面对复杂、流动的人口构成，“公地悲剧”在所难免。公地悲剧是一种涉及个人利益与公共利益对资源分配有所冲突的社会陷阱。这样的比喻宣示着有限的资源注定因自由进出和不受限的要求而被过度剥削。这样的情况之所以会发生源自于每一个个体都企求扩大自身可使用的资源，然而资源耗损的代价却转嫁所有可使用资源的人们。正如亚里士多德所言：“那由最大人数所共享的事物，却只得到最少的照顾。”城中村村民接受教育程度不高，法律意识淡薄，经常出现违法占地和乱建房屋以及非法擅自买卖土地的问题，造成城中村超负荷地无序开发，用地布局呈现出比较混乱的局面;加上外来流动人口已经习惯了过去相对独立的农村生产生活方式，环保意识不强，受传统生活陋习影响，片面追求经济利益。原有居住人口的特点和现有的外来人口素质，加剧了城中村环境脏乱的局面。 西安市城中村环境问题治理的法律对策
城中村的长期存在和无序发展已严重影响了城市经济社会的可持续发展，制约了城市整体形象和品位的提升，对城中村进行全面有效管理，不仅是城市和谐发展、实现城市健康发展的基本要求，也是城乡经济和环境可持续发展的必然前提，对促进城乡协同发展，具有重要的现实意义。
1、以立法的精细化明确生态环境公共产品供给主体
“长期以来，中国政府是公共服务的惟一主体，公共服务供给采用的是‘自上而下’的决策模式。”[8]这种单一化的供给主体与决策主体存在着自身无法克服的弊端，最大的问题就是在市场经济转轨条件下对生态环境公共服务所应该承载的内容界定不清，致使政府生态环境公共产品缺位、错位现象严重，整体上呈现出一种低效率和低水平状态。主要表现为政府和市场在生态环境公共产品供给上的错位。一些纯生态环境公共产品理应由政府财政供给，但由于财力不足而不能保证;一些准生态环境公共产品应建立由政府财政进行部分经费配置，由社会组织通过服务适当取得收入的机制，向公众提供公共服务，但却由政府财政来供给，扭曲了社会服务机制。近几年政府在生态环境保护方面的滞后性、权力寻租性与失灵性越来越被社会指责。城中村作为一个特殊区域，近年来环境问题形势严峻，其改造也是一个复杂而系统的工程。运用行政力量、发挥市场作用、动员社会组织，建设资源节约型、环境友好型社会，保护好人类赖以生存的大自然，保持生态平衡，向公众提供良好的生态环境，是建设服务型政府的主要任务之一。[9]理论与现实的困境要求应当细化相关的立法规定，明确政府在城中村生态环境公共产品供给中的主导作用，将这一责任前置贯穿于城中村改制的整个过程中，同时政府在制定城市公用基础设施建设规划时应将处于改制中的城中村的公用基础设施建设考虑在内，像对待城市社区一样出资为城中村修建道路、公用厕所、垃圾站和排水管线等公用基础设施，以及提供相关的生态环境公共产品，积极推动城乡基本公共服务均等化。
2、以长效机制的建立推动环境执法常态化
城中村生态环境的改善既要破除阻碍环境执法常态化的因素，解决执法主体不明、管理认识不到位、执法力量薄弱、资金投入不足以及多头执法和运动式执法等问题，也要将日常监管和专项整治结合起来，严防、严控、严管、严罚城中村环境污染的各种行为，建立权责明确、范围清晰、运转协调、监管到位的城中村生态环境治理长效机制。实现环境执法的常态化，首先要强化环保目标责任制，明晰责任主体、具体化环保责任、明确考核指标、考核办法。加大环境稽查督办力度，落实责任追究，建立长效机制，将责任考核推及至基层各个部门。其次要不断加强环保投入以及扩充环保执法队伍。最后，要加强部门间的联动执法，对涉及多个部门的问题及相邻地带存在的问题，要密切合作，协同作战，形成工作合力。通过联合整治，健全责任制度，推进源头管理，严厉查处各类造成空气、水和土壤污染的环境违法行为，多措并举推动空气、水和土壤污染治理向精细化、常态化和长效化转变，确保城中村生态环境污染整治常态化。
3、以环境治理的公众参与破解“公地悲剧”
众多个体缺乏道德、法律的约束，追求自身利益最大化最终导致“公地悲剧”。通过社会制度对个体的激励来规避环境资源共享中的利己主义，重在个体是否拥有良好的资源管理责任。个人是自身利益的最佳判断者和维护者，解决“公地悲剧”的最好办法就是变“公地”为“私地”，在自身利益的引导下有利于公众培养公众的环境管理责任，使得公众可以自发、有序地参与到环境治理中来。“公众参与”作为环境法的重要原则，也应在城中村的环境治理中发挥积极的作用。要创新治理方式，搭建治理新平台，通过完善的社区治理机制和平台，让外来居民和本地居民共同打造共治共享的美好社区生活。通过让城中村村民、居住者参与治理，有利于加快推进城中村综合改造工作，并可以积极妥善处理推进过程中遇到的各类矛盾和历史遗留问题。
注释
[1]市城六区：新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、灞桥区、未央区;四个开发区：曲江新区、西安高新技术产业开发区、经济技术开发区、浐灞生态区。
[2]西安市环保局：《2017年西安市环境状况公报》，数据来源于西安市环保局官网：http：//xaepb.xa.gov.cn/websac/cat/2861812.html，2018年6月6日访问。
[3]王华平，廖芮.“城市之光”下的“农村社区”——我国城乡结合部环境现状观察[J].教育教学论坛，2018，（12）：73-74.
[4][6][7][10]欧俊.西安市“城中村城乡结合部”环境问题治理研究[D].西安：西安建筑科技大学，2013.
[5]华章琳.生态环境公共产品供给中的政府角色及其模式优化[J].甘肃社会科学，2016，（2）：251-255.
[8]袁年興.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”与“新公共服务”[J].甘肃社会科学，2013（2）：219-223.
[9]高小平.我国政府生态公共服务的基本属性、存在问题与对策建议[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2015，（5）：5-9.
参考文献
[1]王凌青.西安市郊农田土壤重金属污染及形态分析[D].西安：陕西师范大学，2007.
作者简介
李红梅 西安建筑科技大学法学系副教授，硕士生导师，研究方向为环境与资源保护法学
王佳悦 西安建筑科技大学2017级硕士研究生，研究方向为环境与资源保护法学