论文部分内容阅读
基金项目：2014年度河南省政府决策研究招标课题“河南省农村宅基地制度改革与流转机制创新研究”
（编号：2014182）。
【内容摘要】：伴随着我国十八界四中全会的召开，加强城市化建设，完善农村宅基地制度与土地流转具有重要意义。李克强总理强调，必须认真贯彻中央城镇化工作会议精神，按照科学发展的要求，遵循规律，用改革的办法、创新的精神推进新型城镇化，促进“新四化”协同发展，取得新的突破。对此，本文主要对农村宅基地制度改革的要素进行分析，同时在土地流转所面临的问题进行剖析后，提出了相关解决措施。
【关键词】：农村土地 流转机制 宅基地
一直以来，土地流转速度的加快与政策的支持就密不可分。有了新型城镇化建设试点工作座谈会和农垦改革文件起草工作的推进铺垫，土地流转预期提升，已成为十八届四中全会的热点之一。国家统计局数据显示，2006年，我国农村外出从业劳动力1.32亿人，而截至2011年底，预计农村外出从业人员达2.5亿人，比2006年增幅达100%；外出人员中，其中1.6亿人去外地打工，0.9亿人在本地县市就业。随着我国很多农村出现空心化现象的出现，而且伴随农业副业化、农民老龄化等问题的相继出现，土地撂荒闲置问题越发严重。近年来随着国家政策的倾斜，土地流转被越来越多的人了解，很多农民看到土地流转带来的实质性好处，已经从最最开始的质疑到现在的接受并自愿流转土地，由此可以预见，土地流转未来的空间将会十分广大。
土地流转大规模全面推开，需要将土地流转出去的农民和需要找土地进行大规模农业生产的经济组织或种养大户为完成交易，双方就必须对流转年限、承包价格、合同明细等细节进行商议，而这一商议过程十分复杂，在没有专门组织的引导下，很容易出现矛盾纠纷甚至损害双方利益，因此一个专业从事土地流转综合服务的机构的出现成了发展必然所趋。
一、促使农村宅基地制度改革的原因
（一）城镇化推进步伐加速。根据2013年数据显示，当前我国城市化水平仅为47%，比国际平均水平还要低3%，对此需要加速城镇化的步伐。在此背景下，也需要从人口集聚的角度，以加速农村与城镇之间的改革，因此就需要借助于农村宅基地制度的改革以推进城镇化。
（二）有助于推进农业现代化建设。现阶段在农业建设方面，土地流转主要存在两个方面的问题，其一是流转比例较低，在流转机制方面仅有30%的农民是自发性将土地进行流转，并且没有形成良好的规模；其二是农业现阶段效益不高。由于农村分散居住的生活方式，因此其土地流转机制在现代农业建设过程中无法合理进行。
二、我国农村宅基地制度改革与土地流转模式中存在的问题
（一）土地流转缺乏法律保障。农村土地流转方面的法律并没有明确做出规定，对此也就无法对流转合同中所涉及到的期限、程序以及法律责任等问题进行制定。同时，缺乏保障的土地流转机制，在土地最低流转期限、土地流转的保护政策以及问题解决机制等都没有做出详细的规定。
（二）流转制度建设有待提升。流转制度对于土地流转具有重要意义，但是现阶段仅有较少地区对土地流转的交易市场进行了完善。然而很多经济条件较为落得地区并没有建立和完善土地流转交易中心，这对农村的土地流转造成了严重的影响。对于要参与交易和即将交易的农村土地流转需要指定相应的规则，才能更巧妙的避开纠纷和争端的发生，而目前国家并没有建立一个完整的解决争端的机制。
（三）农村土地流转组织建设滞后。农村土地流转组织建设滞后。主要包含以下三个方面：首先是当前农村经济合作组织的发展模式有待提升，其存在空缺抑制了对农民土地权益的保障。其原因是农村土地方面的合作章程不健全，管理水平达不到国家要求，种种因素导致无法保证土地权利与经营收益。二是土地流转中介机构不健全，缺乏有效的农村土地产权价值评估机构；三是土地流转中的担保机构缺失或不完善，土地流转风险较大；四是土地流转仲裁机构缺失，争端解决困难。
（四）缺乏政策与资金的支持。一方面，农村土地流转在政策上缺乏政府的支持。绝大多数的地区经济还是比较落后，仍然缺乏有效的财政支持和信贷优惠进行土地流转和规模经营，因此，不能够调动农民和其他经济组织的土地流转积极性。另一方面，缺乏有力的资金支持。对此需要政府大量的资金支持，但是目前政府在此方面的投资是非常有限的，因此，造成了经济落后的地区更加的落后。
（五）农村土地流转过程中存在粮食安全和耕地保护隐患。由于土地流转缺乏法律的制约，造成了土地流转在实现流转的过程中出现了一系列的纠纷和争端事件，所以要针对纠纷进行保护农村耕地的安全，即使农民自己进行种植，仍然还会出现养殖业、畜牧业的收入比农民收入高的现象，对此就需要对土地流转机制进行完善。
三、促进我国农村土地宅基地制度创新与土地流转制度改革的建议
（一）加强法律建设。《农村土地流转法》的建立，是为了明确和规定土地流转时所出现的各种利益上的问题，尤其是土地流转中的产权问题，土地流转方和受转放之间的关系，在发生争端和法律问题时，农村土地流转法就起到了维护利益的作用，从而使土地流转过程能够顺利进行。同时，针对土地流转的用途和相关惩罚机制上，要确保农业用地和粮食安全方面的最低限度。
（二）加强制度建设。首先，要加强和完善农村土地流转的制度和相关机制，尤其是针对农村用地、耕地等资源处理产权上，允许农民在一定条件下可以将土地进行转让和抵押，建立相关的土地流转机制。其次，应该建立一个公平、合理的农村土地产权交易市场。将市、镇的土地流转服务合理的安排到管理中心内，建立土地流转站，最后形成土地流转体系。提供土地流转信息、合同签订鉴证、土地评估、法律政策咨询等服务，在规定的范围内进行有序的农村土地流转。此外，应建立健全的农业价格保护制度、生态环境补偿制度、投入保障制度。同时，在土地流转过程中引入农业保险机制，能够有效的降低农业经营和土地流转的风险。政府给予农业保险补贴，大大降低了土地使用权抵押和银行贷款的风险。最后，加大力度建设和完善农村土地流转仲裁机制，经费和编制上一定要予以保证，才能有效的处理各种土地流转中的纠纷。 （三）完善农村土地流转组织建设。为促进农村土地流转，国家应该在完善法律法规的同时不断的规范土地流转建设，采用适当的措施完善土地评估机构、土地抵押机构、法律机构、代理委托机构、保证土地承包经营权、农村房屋产权、农业保险机构、农村集体用地使用权等，只有不断的建立和完善才能使土地流转更加有序的进行，同时，国家还应针对土地流转问题进行法律和财政上的支持，促进农村合作经济的稳定发展。
（四）加大政府政策和资金支持的力度。农村土地股份合作社和农业经营组织受自然因素、资源以及市场的影响较大，这一特点与农业较为相像，抗击风险的能力不足，导致了市场地位不断下降，无论是从出台政策方面还是提供资金方面都需要政府的鼎力支持。首先，应该全面整顿和完善新农村的建设，加大财政投入，针对规模经营大户以及相关经济组织，应该给予财政的补助和减免收税。其次，对于市级、县级应当新增有偿使用土地费用，保证收入稳定性。第三，提供土地流转信贷支持。对农业信贷无条件支持，小额贷款以及其他金融企业应该给予政府补贴。同时，还应该针对农产品的生产以及加工过程中所需要的水电油费进行补贴。
（五）完善农村土地流转的社会化服务体系。为加强土地流转的正常发展，政府以及各金融机构共同建立和完善社会服务体系。第一，政府应该加大力度扶持和指导所有权的确定和土地的测量、工商注册登记、相关人员培训、合作社人员配备，从而促进农业土地股份合作社的建立和完善；第二，应该为土地流转提供全方面的服务，不但包含了其内部的信息，还包含了土地产权价值评估、合同签证、法律政策等方面。第三，应该借助于担保公司，来对土地流转的金额与风险进行担保，以更好的为土地流转服务。
四、总结
通过对当前我国农村的宅基地制度与流转机制进行分析后，分析当前农村宅基地管理与土地流转存在的问题和原因，提出在明确农村产权主体的前提下，加强就农村宅基地制度立法，明晰农村宅基地权能，建立农村宅基地有偿使用制度以加速农村土地流转机制。加强村庄建设规划，运用市场功能，完善管理体制，从而达到提高农村土地利用效率的改革思路。
【参考文献】
[1]张世全，彭显文，冯长春，张震，刘效龙，郭焕.商丘市构建农村宅基地退出机制探讨[J].地域研究与开发.2012（02）
[2]马智利，冯伟，蒲婷璐.重庆农村宅基地流转中土地价格形成机制设计[J].安徽农业科学.2011（32）
[3]徐小峰，胡银根，魏西云，王恒.农村宅基地退出与补偿的几点思考[J].国土资源情报.2011（08）
（编号：2014182）。
【内容摘要】：伴随着我国十八界四中全会的召开，加强城市化建设，完善农村宅基地制度与土地流转具有重要意义。李克强总理强调，必须认真贯彻中央城镇化工作会议精神，按照科学发展的要求，遵循规律，用改革的办法、创新的精神推进新型城镇化，促进“新四化”协同发展，取得新的突破。对此，本文主要对农村宅基地制度改革的要素进行分析，同时在土地流转所面临的问题进行剖析后，提出了相关解决措施。
【关键词】：农村土地 流转机制 宅基地
一直以来，土地流转速度的加快与政策的支持就密不可分。有了新型城镇化建设试点工作座谈会和农垦改革文件起草工作的推进铺垫，土地流转预期提升，已成为十八届四中全会的热点之一。国家统计局数据显示，2006年，我国农村外出从业劳动力1.32亿人，而截至2011年底，预计农村外出从业人员达2.5亿人，比2006年增幅达100%；外出人员中，其中1.6亿人去外地打工，0.9亿人在本地县市就业。随着我国很多农村出现空心化现象的出现，而且伴随农业副业化、农民老龄化等问题的相继出现，土地撂荒闲置问题越发严重。近年来随着国家政策的倾斜，土地流转被越来越多的人了解，很多农民看到土地流转带来的实质性好处，已经从最最开始的质疑到现在的接受并自愿流转土地，由此可以预见，土地流转未来的空间将会十分广大。
土地流转大规模全面推开，需要将土地流转出去的农民和需要找土地进行大规模农业生产的经济组织或种养大户为完成交易，双方就必须对流转年限、承包价格、合同明细等细节进行商议，而这一商议过程十分复杂，在没有专门组织的引导下，很容易出现矛盾纠纷甚至损害双方利益，因此一个专业从事土地流转综合服务的机构的出现成了发展必然所趋。
一、促使农村宅基地制度改革的原因
（一）城镇化推进步伐加速。根据2013年数据显示，当前我国城市化水平仅为47%，比国际平均水平还要低3%，对此需要加速城镇化的步伐。在此背景下，也需要从人口集聚的角度，以加速农村与城镇之间的改革，因此就需要借助于农村宅基地制度的改革以推进城镇化。
（二）有助于推进农业现代化建设。现阶段在农业建设方面，土地流转主要存在两个方面的问题，其一是流转比例较低，在流转机制方面仅有30%的农民是自发性将土地进行流转，并且没有形成良好的规模；其二是农业现阶段效益不高。由于农村分散居住的生活方式，因此其土地流转机制在现代农业建设过程中无法合理进行。
二、我国农村宅基地制度改革与土地流转模式中存在的问题
（一）土地流转缺乏法律保障。农村土地流转方面的法律并没有明确做出规定，对此也就无法对流转合同中所涉及到的期限、程序以及法律责任等问题进行制定。同时，缺乏保障的土地流转机制，在土地最低流转期限、土地流转的保护政策以及问题解决机制等都没有做出详细的规定。
（二）流转制度建设有待提升。流转制度对于土地流转具有重要意义，但是现阶段仅有较少地区对土地流转的交易市场进行了完善。然而很多经济条件较为落得地区并没有建立和完善土地流转交易中心，这对农村的土地流转造成了严重的影响。对于要参与交易和即将交易的农村土地流转需要指定相应的规则，才能更巧妙的避开纠纷和争端的发生，而目前国家并没有建立一个完整的解决争端的机制。
（三）农村土地流转组织建设滞后。农村土地流转组织建设滞后。主要包含以下三个方面：首先是当前农村经济合作组织的发展模式有待提升，其存在空缺抑制了对农民土地权益的保障。其原因是农村土地方面的合作章程不健全，管理水平达不到国家要求，种种因素导致无法保证土地权利与经营收益。二是土地流转中介机构不健全，缺乏有效的农村土地产权价值评估机构；三是土地流转中的担保机构缺失或不完善，土地流转风险较大；四是土地流转仲裁机构缺失，争端解决困难。
（四）缺乏政策与资金的支持。一方面，农村土地流转在政策上缺乏政府的支持。绝大多数的地区经济还是比较落后，仍然缺乏有效的财政支持和信贷优惠进行土地流转和规模经营，因此，不能够调动农民和其他经济组织的土地流转积极性。另一方面，缺乏有力的资金支持。对此需要政府大量的资金支持，但是目前政府在此方面的投资是非常有限的，因此，造成了经济落后的地区更加的落后。
（五）农村土地流转过程中存在粮食安全和耕地保护隐患。由于土地流转缺乏法律的制约，造成了土地流转在实现流转的过程中出现了一系列的纠纷和争端事件，所以要针对纠纷进行保护农村耕地的安全，即使农民自己进行种植，仍然还会出现养殖业、畜牧业的收入比农民收入高的现象，对此就需要对土地流转机制进行完善。
三、促进我国农村土地宅基地制度创新与土地流转制度改革的建议
（一）加强法律建设。《农村土地流转法》的建立，是为了明确和规定土地流转时所出现的各种利益上的问题，尤其是土地流转中的产权问题，土地流转方和受转放之间的关系，在发生争端和法律问题时，农村土地流转法就起到了维护利益的作用，从而使土地流转过程能够顺利进行。同时，针对土地流转的用途和相关惩罚机制上，要确保农业用地和粮食安全方面的最低限度。
（二）加强制度建设。首先，要加强和完善农村土地流转的制度和相关机制，尤其是针对农村用地、耕地等资源处理产权上，允许农民在一定条件下可以将土地进行转让和抵押，建立相关的土地流转机制。其次，应该建立一个公平、合理的农村土地产权交易市场。将市、镇的土地流转服务合理的安排到管理中心内，建立土地流转站，最后形成土地流转体系。提供土地流转信息、合同签订鉴证、土地评估、法律政策咨询等服务，在规定的范围内进行有序的农村土地流转。此外，应建立健全的农业价格保护制度、生态环境补偿制度、投入保障制度。同时，在土地流转过程中引入农业保险机制，能够有效的降低农业经营和土地流转的风险。政府给予农业保险补贴，大大降低了土地使用权抵押和银行贷款的风险。最后，加大力度建设和完善农村土地流转仲裁机制，经费和编制上一定要予以保证，才能有效的处理各种土地流转中的纠纷。 （三）完善农村土地流转组织建设。为促进农村土地流转，国家应该在完善法律法规的同时不断的规范土地流转建设，采用适当的措施完善土地评估机构、土地抵押机构、法律机构、代理委托机构、保证土地承包经营权、农村房屋产权、农业保险机构、农村集体用地使用权等，只有不断的建立和完善才能使土地流转更加有序的进行，同时，国家还应针对土地流转问题进行法律和财政上的支持，促进农村合作经济的稳定发展。
（四）加大政府政策和资金支持的力度。农村土地股份合作社和农业经营组织受自然因素、资源以及市场的影响较大，这一特点与农业较为相像，抗击风险的能力不足，导致了市场地位不断下降，无论是从出台政策方面还是提供资金方面都需要政府的鼎力支持。首先，应该全面整顿和完善新农村的建设，加大财政投入，针对规模经营大户以及相关经济组织，应该给予财政的补助和减免收税。其次，对于市级、县级应当新增有偿使用土地费用，保证收入稳定性。第三，提供土地流转信贷支持。对农业信贷无条件支持，小额贷款以及其他金融企业应该给予政府补贴。同时，还应该针对农产品的生产以及加工过程中所需要的水电油费进行补贴。
（五）完善农村土地流转的社会化服务体系。为加强土地流转的正常发展，政府以及各金融机构共同建立和完善社会服务体系。第一，政府应该加大力度扶持和指导所有权的确定和土地的测量、工商注册登记、相关人员培训、合作社人员配备，从而促进农业土地股份合作社的建立和完善；第二，应该为土地流转提供全方面的服务，不但包含了其内部的信息，还包含了土地产权价值评估、合同签证、法律政策等方面。第三，应该借助于担保公司，来对土地流转的金额与风险进行担保，以更好的为土地流转服务。
四、总结
通过对当前我国农村的宅基地制度与流转机制进行分析后，分析当前农村宅基地管理与土地流转存在的问题和原因，提出在明确农村产权主体的前提下，加强就农村宅基地制度立法，明晰农村宅基地权能，建立农村宅基地有偿使用制度以加速农村土地流转机制。加强村庄建设规划，运用市场功能，完善管理体制，从而达到提高农村土地利用效率的改革思路。
【参考文献】
[1]张世全，彭显文，冯长春，张震，刘效龙，郭焕.商丘市构建农村宅基地退出机制探讨[J].地域研究与开发.2012（02）
[2]马智利，冯伟，蒲婷璐.重庆农村宅基地流转中土地价格形成机制设计[J].安徽农业科学.2011（32）
[3]徐小峰，胡银根，魏西云，王恒.农村宅基地退出与补偿的几点思考[J].国土资源情报.2011（08）