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2015年10月29日，十八届五中全会决定：“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。积极开展应对人口老龄化行动”。
2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议经表决通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。修改后的人口与计划生育法明确，国家提倡一对夫妻生育两个子女。
根据人口与计划生育法，各省计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。因此，2016年各地人口与计划生育条例纷纷修订，截止到2016年4月，26个省、自治区、直辖市的条例已经修改完成。
全面实施普遍二孩政策，是中央对1980年《公开信》提倡独生子女政策时所提出的“30年后采取不同人口政策”承诺的兑现，是世界第一人口大国生育政策的重大调整，必将对中国的社会经济带来深远影响。
千家万户依法生育的行为与法律规定息息相关，然而，各地区的具体规定并不相同，为什么不同的地区会有不同的生育政策规定？这些差异性政策规定的立法依据是什么？本文将试图回答上述问题。由于地方条例的上位法是全国法，所以我们先从全国法的修订谈起。
虽然中国早在20世纪70年代就开始实行计划生育，40多年来取得了举世瞩目的成就，但到2001年12月29日，经第九届全国人大常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法》后，全国层面的法律才产生。
随着控制人口过快增长目标的实现，中国人口发展的内在动力和外部条件都发生了重大转折，生育政策逐渐向宽松化方向调整。在2013年实施“单独二孩”政策时，全国法的修订就已经开始酝酿。最终，2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议上对人口与计划生育法进行了修正。
与修订前相比，修正后的人口与计划生育法仍为七章，在“总则”中依然保留了“实行计划生育是国家的基本国策”总原则；但在“生育调节”部分强调“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，不仅在生育数量上从一孩改为两孩，而且取消了“鼓励公民晚婚晚育”的规定；合法生育和违法生育仍会分别得到奖励和受到惩罚。
可以看到，无论是新版还是老版法律，在“提倡”的背后，奖励与社会保障、技术服务、法律责任都是维护法律尊严、保障生育公平的重要手段和措施，以鼓励公民依法生育。
修正版中，国家不再鼓励晚婚晚育，主要是因为随着教育的普及和受教育年限的延长，青年的婚育年龄不断后延已经成为大趋势。
通过全国人口普查数据的分析显示，我国人口平均初婚年龄从1990年的22.8岁上升到2010年的24.9岁；同期男性和女性分别从23.6岁和22.0岁提高至25.9岁和23.9岁；一些大城市青年的平均初婚年龄甚至超过了27岁。过晚结婚导致高龄生育风险加大。因此，目前应该鼓励青年适龄婚育。
按照全国法的规定，授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会进行如下工作：（1）地方人口发展规划的编制；（2）地方人口与计划生育实施方案的制定与组织实施；（3）人口与计划生育工作经费的保障；（4）再生育子女特殊情形的规定与安排；（5）少数民族计划生育的实行；（6）各项奖励措施（如独生子女父母的奖励、符合政策生育夫妻延长生育假的奖励或者其他福利待遇、农村计划生育家庭的奖扶措施）的具体规定等。
在2001版全国人口与计划生育法出台之前，中国的计划生育工作主要依据中央文件和各地区的人口与计划生育条例（之前叫做计划生育条例，以下不作区分）。与全国法的修订寥寥不同，各地区的条例修订则比较频繁。
广东省是全国第一个制定地方性人口计生条例的省份。1980年2月2日，广东省五届人大常委会第二次会议通过《广东省计划生育条例》，分为总则、结婚与生育、表扬与奖励、限制与惩处、手术假期与保健、附则六个部分。随后其他各省的地方性条例和2001版全国法都或多或少受到广东省首个条例框架的影响。
广东省也是普遍二孩政策实施后第一个启动地方条例修订程序的省份。2015年12月30日，广东省人大常委会全票通过了修订后的《广东省人口与计划生育条例》，距全国人大常委会审议通过人口与计划生育法仅仅3天。
需要指出的是，普遍二孩政策自2016年1月1日起在全国全面实施，这意味着地方人口与计划生育条例的修订完成时间，并不会影响到该省、自治区、直辖市普遍二孩政策的实施时间。但广东省的做法在法律程序上更为严谨。
在全国法的框架下，地方条例的具体规定呈现求同存异的特点。以“奖励与社会保障”相关条款为例，在2016年新一轮修订前，全国31个省（自治区、直辖市）人口与计划生育条例中相关内容呈现如下三个共同特征：第一，明显鼓励晚婚晚育和少生；第二，奖励为主，扶助为辅；第三，区分城镇独生子女家庭和农村计划生育家庭进行奖励和扶助。
奖励与扶助的具体内容则各具特色。如23个省（自治区、直辖市）对符合晚婚晚育条件的夫妻规定了具体的假期增加天数，30个省（自治区、直辖市）提及在晚婚晚育奖励假期中工资、奖金、福利待遇不变。
针对城镇独生子女家庭的奖励主要有少生假期、少生现金以及优先优惠措施。比如，所有省份均规定以一次性（50～4000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的现金奖励城镇独生子女家庭，并对符合晚育和独生子女双重条件的夫妻进行延长假期的奖励。
针对农村计生家庭的奖励主要有少生现金以及优先优惠。比如，所有省份均规定以一次性（50～3000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的现金奖励农村计生家庭，并对农村计生家庭入学、就业、就医、参军、劳务以及土地和宅基地分配方面提供经济优先优惠。 2016年的修订后，地方条例仍保留了求同存异的特点。仅以假期规定变动为例，共同特点是：（1）均取消了晚婚假；（2）均在国家规定的98天产假基础上延长了产假天数；（3）均设立了男方护理假。但各地方条例中规定的婚假（3～30天）、产假（128～158天）和护理假（7～30天）天数有所不同。如《甘肃省人口与计划生育条例》第十九条规定“依法办理结婚登记的夫妻可以享受婚假30天。符合本条例规定生育子女的，女方享受产假180天；男方享受护理假30天。职工在婚假、产假、护理假期间，其工资、奖金、福利待遇不变。”这也是迄今条例修订后的省份中三类假期时间均最长的规定。各地区最集中的规定是：法定婚假3天（11个省、自治区、直辖市）；法定产假158天（13个省、自治区、直辖市）；男方护理假15天（14个省、自治区、直辖市）。
地方条例中具体规定的差异，是全国法授权地方进行决策的结果，在遵循全国法的基本原则和基本框架的基础上，地方人民代表大会或者其常务委员会有权利、也有责任根据地方实际规定具体办法。
由于中国各地区在人口规模、人口结构、人口流动性、社会经济发展程度、自然地理条件、民族构成、风俗文化等方面存在显著差异，因而地方条例的修订不仅要遵从全国法的原则规定，也要符合地方人口、经济和社会发展实际，使其具有可操作性切实可行。具体内容呈现出差异性也是自然而然的事情。
以京津冀三省的产假规定为例，在国家规定的98天产假基础上，北京作出的是延长产假的弹性规定，“按规定生育的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假三十天；女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期一至三个月”。天津允许工资可以替代产假，规定“女方所在单位增加生育假（产假）三十日；不能增加生育假（产假）的，给予一个月基本工资或者实得工资的奖励”。河北省则是直接规定“符合法律法规规定生育子女的夫妻，除享受国家规定的产假外，延长产假六十天”。
事实上，在全国法的制定与修订中，也必须考虑到中国地区差异显著这一基本国情，从而决定哪些内容由中央统一规定；而哪些内容全国层面只作原则性规定，授权地方作具体规定。
2015年全国人口与计划生育法的修订，笔者曾参与其中，对具体过程有所了解。一方面，国家卫计委相关司局按照职责分工负责不同法条的内容修订，这些司局不仅彼此之间，而且与全国其他相关职能部门密切沟通，听取意见建议，进行广泛协调；另一方面，国家卫计委多次召开全国省级人口计生部门座谈会，听取主管领导和业务处室负责人的意见建议；同时，委托相关高校、科研单位的专家进行专项课题研究，提供对策建议。可以说，法条中的每个字都经过了仔细斟酌，增删内容更是经过了多次论证，甚至是激烈争论。此外，包括《社会抚养费征收管理条例》在内的配套法则也需要进行相应修订。
国家卫计委形成并提交人口和计划生育法修法方案后，国务院法制办、全国人大法工委和教科文委三部委会按程序进行多次沟通和协商，最终经全国人大修订人口与计划生育法和相关的配套措施后，各地才能依法组织实施。
地方条例求同存异，在总原则一致的基础上具体内容呈现差异性，这本是因地制宜、尊重地方自主权，初衷是为了便于条例的实施，但在实践中，却也会遇到一些问题。
最主要的问题来源于人口流动。目前流动已经成为中国人的生活方式，不同地区人口形成的家庭也屡见不鲜。以俗称的“半边户”为例。“半边户”可能是夫妻双方分别为农业户籍和非农业户籍，也可能是夫妻双方的户籍不在一地。由于在地方计划生育条例中，往往对于不同户籍的人口、以及不同地区的人口具有不同的计划生育规定，因此这些家庭成员在子女生育及相关的奖励惩罚措施方面应该遵循何种规定就会存在困惑。一个在天津成家的河北户籍女性，生育后的产假应该是天津规定的98天 30天=128天呢？还是河北规定的98天 60天=158天呢？
在修订后的人口与计划生育法中，第十八条规定了“夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用”。但并未对所有地区规定不一致的类似情形，作同样的阐述。因而在实际操作中就会产生分歧和矛盾。
此外，各地区规定的不一致也会造成攀比或逃避现象。如各地虽然都规定了对独生子女伤残、死亡父母的扶助，但具体金额并不一致，甚至差距巨大，由此造成的人群间的失衡感甚至成为部分“失独”父母的上访理由。而社会抚养费的征缴依据的也是地方经济水平，以往就出现过经济发达地区超生人群到经济欠发达地区缴纳社会抚养费，以减少缴纳额度的案例。
上述问题的解决思路是制定全国统一的标准，但“一刀切”的标准制定会带来另外的问题，因此根本解决途径是平衡各地差异，促进城乡一体化和区域协同发展。随着户籍制度的改革，越来越多的省份已经取消了农业和非农业户籍的划分，改为统一的居民户口，这就从根本上消除了城乡户籍不同人口的差异性规定。相信随着中国区域发展的不断推进，地区差异性逐渐缩小之日，也是地方条例规定的不一致性逐渐消减之时。
（作者系法学博士，中国人民大学社会与人口学院教授，博士生导师）
2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议经表决通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定。修改后的人口与计划生育法明确，国家提倡一对夫妻生育两个子女。
根据人口与计划生育法，各省计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。因此，2016年各地人口与计划生育条例纷纷修订，截止到2016年4月，26个省、自治区、直辖市的条例已经修改完成。
全面实施普遍二孩政策，是中央对1980年《公开信》提倡独生子女政策时所提出的“30年后采取不同人口政策”承诺的兑现，是世界第一人口大国生育政策的重大调整，必将对中国的社会经济带来深远影响。
千家万户依法生育的行为与法律规定息息相关，然而，各地区的具体规定并不相同，为什么不同的地区会有不同的生育政策规定？这些差异性政策规定的立法依据是什么？本文将试图回答上述问题。由于地方条例的上位法是全国法，所以我们先从全国法的修订谈起。
全国《人口与计划生育法》及其修订
虽然中国早在20世纪70年代就开始实行计划生育，40多年来取得了举世瞩目的成就，但到2001年12月29日，经第九届全国人大常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法》后，全国层面的法律才产生。
随着控制人口过快增长目标的实现，中国人口发展的内在动力和外部条件都发生了重大转折，生育政策逐渐向宽松化方向调整。在2013年实施“单独二孩”政策时，全国法的修订就已经开始酝酿。最终，2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议上对人口与计划生育法进行了修正。
与修订前相比，修正后的人口与计划生育法仍为七章，在“总则”中依然保留了“实行计划生育是国家的基本国策”总原则；但在“生育调节”部分强调“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，不仅在生育数量上从一孩改为两孩，而且取消了“鼓励公民晚婚晚育”的规定；合法生育和违法生育仍会分别得到奖励和受到惩罚。
可以看到，无论是新版还是老版法律，在“提倡”的背后，奖励与社会保障、技术服务、法律责任都是维护法律尊严、保障生育公平的重要手段和措施，以鼓励公民依法生育。
修正版中，国家不再鼓励晚婚晚育，主要是因为随着教育的普及和受教育年限的延长，青年的婚育年龄不断后延已经成为大趋势。
通过全国人口普查数据的分析显示，我国人口平均初婚年龄从1990年的22.8岁上升到2010年的24.9岁；同期男性和女性分别从23.6岁和22.0岁提高至25.9岁和23.9岁；一些大城市青年的平均初婚年龄甚至超过了27岁。过晚结婚导致高龄生育风险加大。因此，目前应该鼓励青年适龄婚育。
按照全国法的规定，授权省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会进行如下工作：（1）地方人口发展规划的编制；（2）地方人口与计划生育实施方案的制定与组织实施；（3）人口与计划生育工作经费的保障；（4）再生育子女特殊情形的规定与安排；（5）少数民族计划生育的实行；（6）各项奖励措施（如独生子女父母的奖励、符合政策生育夫妻延长生育假的奖励或者其他福利待遇、农村计划生育家庭的奖扶措施）的具体规定等。
广东省一马当先
在2001版全国人口与计划生育法出台之前，中国的计划生育工作主要依据中央文件和各地区的人口与计划生育条例（之前叫做计划生育条例，以下不作区分）。与全国法的修订寥寥不同，各地区的条例修订则比较频繁。
广东省是全国第一个制定地方性人口计生条例的省份。1980年2月2日，广东省五届人大常委会第二次会议通过《广东省计划生育条例》，分为总则、结婚与生育、表扬与奖励、限制与惩处、手术假期与保健、附则六个部分。随后其他各省的地方性条例和2001版全国法都或多或少受到广东省首个条例框架的影响。
广东省也是普遍二孩政策实施后第一个启动地方条例修订程序的省份。2015年12月30日，广东省人大常委会全票通过了修订后的《广东省人口与计划生育条例》，距全国人大常委会审议通过人口与计划生育法仅仅3天。
需要指出的是，普遍二孩政策自2016年1月1日起在全国全面实施，这意味着地方人口与计划生育条例的修订完成时间，并不会影响到该省、自治区、直辖市普遍二孩政策的实施时间。但广东省的做法在法律程序上更为严谨。
地方条例求同存异
在全国法的框架下，地方条例的具体规定呈现求同存异的特点。以“奖励与社会保障”相关条款为例，在2016年新一轮修订前，全国31个省（自治区、直辖市）人口与计划生育条例中相关内容呈现如下三个共同特征：第一，明显鼓励晚婚晚育和少生；第二，奖励为主，扶助为辅；第三，区分城镇独生子女家庭和农村计划生育家庭进行奖励和扶助。
奖励与扶助的具体内容则各具特色。如23个省（自治区、直辖市）对符合晚婚晚育条件的夫妻规定了具体的假期增加天数，30个省（自治区、直辖市）提及在晚婚晚育奖励假期中工资、奖金、福利待遇不变。
针对城镇独生子女家庭的奖励主要有少生假期、少生现金以及优先优惠措施。比如，所有省份均规定以一次性（50～4000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的现金奖励城镇独生子女家庭，并对符合晚育和独生子女双重条件的夫妻进行延长假期的奖励。
针对农村计生家庭的奖励主要有少生现金以及优先优惠。比如，所有省份均规定以一次性（50～3000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的现金奖励农村计生家庭，并对农村计生家庭入学、就业、就医、参军、劳务以及土地和宅基地分配方面提供经济优先优惠。 2016年的修订后，地方条例仍保留了求同存异的特点。仅以假期规定变动为例，共同特点是：（1）均取消了晚婚假；（2）均在国家规定的98天产假基础上延长了产假天数；（3）均设立了男方护理假。但各地方条例中规定的婚假（3～30天）、产假（128～158天）和护理假（7～30天）天数有所不同。如《甘肃省人口与计划生育条例》第十九条规定“依法办理结婚登记的夫妻可以享受婚假30天。符合本条例规定生育子女的，女方享受产假180天；男方享受护理假30天。职工在婚假、产假、护理假期间，其工资、奖金、福利待遇不变。”这也是迄今条例修订后的省份中三类假期时间均最长的规定。各地区最集中的规定是：法定婚假3天（11个省、自治区、直辖市）；法定产假158天（13个省、自治区、直辖市）；男方护理假15天（14个省、自治区、直辖市）。
全国法与地方条例的制定依据与程序
地方条例中具体规定的差异，是全国法授权地方进行决策的结果，在遵循全国法的基本原则和基本框架的基础上，地方人民代表大会或者其常务委员会有权利、也有责任根据地方实际规定具体办法。
由于中国各地区在人口规模、人口结构、人口流动性、社会经济发展程度、自然地理条件、民族构成、风俗文化等方面存在显著差异，因而地方条例的修订不仅要遵从全国法的原则规定，也要符合地方人口、经济和社会发展实际，使其具有可操作性切实可行。具体内容呈现出差异性也是自然而然的事情。
以京津冀三省的产假规定为例，在国家规定的98天产假基础上，北京作出的是延长产假的弹性规定，“按规定生育的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假三十天；女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期一至三个月”。天津允许工资可以替代产假，规定“女方所在单位增加生育假（产假）三十日；不能增加生育假（产假）的，给予一个月基本工资或者实得工资的奖励”。河北省则是直接规定“符合法律法规规定生育子女的夫妻，除享受国家规定的产假外，延长产假六十天”。
事实上，在全国法的制定与修订中，也必须考虑到中国地区差异显著这一基本国情，从而决定哪些内容由中央统一规定；而哪些内容全国层面只作原则性规定，授权地方作具体规定。
2015年全国人口与计划生育法的修订，笔者曾参与其中，对具体过程有所了解。一方面，国家卫计委相关司局按照职责分工负责不同法条的内容修订，这些司局不仅彼此之间，而且与全国其他相关职能部门密切沟通，听取意见建议，进行广泛协调；另一方面，国家卫计委多次召开全国省级人口计生部门座谈会，听取主管领导和业务处室负责人的意见建议；同时，委托相关高校、科研单位的专家进行专项课题研究，提供对策建议。可以说，法条中的每个字都经过了仔细斟酌，增删内容更是经过了多次论证，甚至是激烈争论。此外，包括《社会抚养费征收管理条例》在内的配套法则也需要进行相应修订。
国家卫计委形成并提交人口和计划生育法修法方案后，国务院法制办、全国人大法工委和教科文委三部委会按程序进行多次沟通和协商，最终经全国人大修订人口与计划生育法和相关的配套措施后，各地才能依法组织实施。
地方条例规定的差异性：问题与解决
地方条例求同存异，在总原则一致的基础上具体内容呈现差异性，这本是因地制宜、尊重地方自主权，初衷是为了便于条例的实施，但在实践中，却也会遇到一些问题。
最主要的问题来源于人口流动。目前流动已经成为中国人的生活方式，不同地区人口形成的家庭也屡见不鲜。以俗称的“半边户”为例。“半边户”可能是夫妻双方分别为农业户籍和非农业户籍，也可能是夫妻双方的户籍不在一地。由于在地方计划生育条例中，往往对于不同户籍的人口、以及不同地区的人口具有不同的计划生育规定，因此这些家庭成员在子女生育及相关的奖励惩罚措施方面应该遵循何种规定就会存在困惑。一个在天津成家的河北户籍女性，生育后的产假应该是天津规定的98天 30天=128天呢？还是河北规定的98天 60天=158天呢？
在修订后的人口与计划生育法中，第十八条规定了“夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用”。但并未对所有地区规定不一致的类似情形，作同样的阐述。因而在实际操作中就会产生分歧和矛盾。
此外，各地区规定的不一致也会造成攀比或逃避现象。如各地虽然都规定了对独生子女伤残、死亡父母的扶助，但具体金额并不一致，甚至差距巨大，由此造成的人群间的失衡感甚至成为部分“失独”父母的上访理由。而社会抚养费的征缴依据的也是地方经济水平，以往就出现过经济发达地区超生人群到经济欠发达地区缴纳社会抚养费，以减少缴纳额度的案例。
上述问题的解决思路是制定全国统一的标准，但“一刀切”的标准制定会带来另外的问题，因此根本解决途径是平衡各地差异，促进城乡一体化和区域协同发展。随着户籍制度的改革，越来越多的省份已经取消了农业和非农业户籍的划分，改为统一的居民户口，这就从根本上消除了城乡户籍不同人口的差异性规定。相信随着中国区域发展的不断推进，地区差异性逐渐缩小之日，也是地方条例规定的不一致性逐渐消减之时。
（作者系法学博士，中国人民大学社会与人口学院教授，博士生导师）