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渭南市城乡规划设计研究院 陕西省 渭南市 714000
【摘 要】城镇化是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，也是人类社会走向文明和进步不可逾越的阶段。然而，在渭南城镇化建设中，仍然存在许多问题需要进一步探讨与解决。
【关键词】城镇化；问题；发展
一、渭南城镇化发展现状及存在的问题
渭南地处秦晋豫金三角地区，与西安毗邻，是陕西的东大门，是农业大市，2010年底全市总人口548万，已形成1座中等城市、2座小城市、8座县城、101个建制镇，城镇化水平36%，开始进入城镇化加速发展的新阶段。然而目前，发展不足、发展不快、发展不优依然是城市发展的最大实际。主要表现在以下几个方面：
1、城镇规模小，功能弱。
渭南市中心城市及各县（市）镇总体规模较小，城镇主体功能优势不强，难以形成较强的辐射吸引能力，城镇人口规模增加较为缓慢。大部分县城及镇尚处于以基础设施建设为主的起步阶段，区域功能布局、产业布局、空间布局不合理的矛盾相对突出，相关配套设施建设滞后，产业人口集聚度低，综合服务功能较弱，辐射带动作用不强。
2、各类规划间缺乏衔接与协调，规划落实不够。
经济发展规划、土地利用规划与城市（镇）总体规划间缺乏衔接与协调，经济发展与土地供应、城镇空间的协调性较差，很多城市规划由于土地供应不足难于落实。小城镇建设规划普遍层次低，功能定位不明晰，与区域资源、产业特点、文化传统结合不够紧密，缺乏地域特色。
3、小城镇建设相对滞后。
自陕西省开展百镇建设到重点示范镇建设，渭南市小城镇建设形成了一定的规模，但是与周边城市的小城镇相比，其建设速度仍然较慢，与经济社会发展需要相比仍有较大差距。
4、产业转型较慢，城镇化保障机制不健全。
工业经济处于发展的初级阶段，结构不合理的矛盾比较突出。以商贸流通服务为主的第三产业发育不足，能提供的就业岗位少，吸纳转移农村富余劳动力空间有限，对城市经济发展提供支撑不够。
5城镇居民文明素质有待提高，城镇管理亟待加强。
在一些城镇，进镇居民基本素质、文明程度不高，文化水平低下，行为习惯不良，有的城镇建成以后，由于缺乏科学管理的制度和队伍，运行时间不长，基础设施毁坏，乱搭乱建，乱停乱放，污水满街流，垃圾满天飞，不注意生态环保。
二、渭南城镇化发展的几点思考
1、多部门协调，积极开展“三规合一”试点工作。
按照《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》精神，积极推进“三规合一”规划编制工作，从不同的角度进行用地规模和空间布局的落实，达到实施层面的统一、协调。
1）统筹衔接经济社会发展和土地利用规划。以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界，实现全县（市）一张图，县（市）域全覆盖。以上位规划为依据，将经济社会发展规划确定的目标、土地利用规划提出的建设用地规模和耕地保护要求等纳入县（市）城乡总体规划。同步研究提出城乡总体规划与土地利用规划在基础数据、建设用地范围和规划实施时序等方面的衔接方案。
2）、全面优化城镇化布局和形态。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，调整城乡空间结构，统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地，科学划定城镇开发边界，合理确定城乡居民点布局总体框架，形成生产、生活、生态空间的合理结构。注重保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，保留村庄原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
3）、合理确定城镇化发展的各项目标。按照新型城镇化的要求，依据资源环境条件容量、城镇化发展趋势，合理确定县（市）城镇化发展的各项目标和人均指标，提出具有本地特色的城镇化路径及具体发展策略，提高城镇化质量。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化水平。
4）、积极推进基本公共服务均等化。从空间上统筹布局城乡、区域间的基础设施和公共设施，防止低水平重复建设。合理布局城乡综合交通、给水排水、电力电讯、市容环卫等基础设施以及文化、教育、体育、卫生等公共服务设施，合理确定不同类型村庄基础设施和公共服务设施配置标准。引导城镇各类设施向农村延伸，完善城乡发展的支撑体系。
5）、明确全域空间管控目标和措施。加强生态环境保护，严格保护耕地特别是基本农田，促进资源保护性开发利用。综合考虑生态环境保护、涵养水源和城乡建设的需要，合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，并制定明确的管制措施。
2、继续加大中心城市、县城及重点示范镇建设，培育增长极核，提升城市及小城镇的承载能力。
继续依托西安国际化大都市，加快实施中心城市“东进北扩”、西渭一体化发展战略，拉大城市骨架，拓展城市空间，促进融合发展。加快 “一城三区五组团”建设和华县撤县设区步伐，强化公共设施对接共享，推进西（安）渭（南）城际轨道建设，提升中心城市组团路网通达水平。加快实施城市道路、供排水、供气、供热、供电、通讯及绿化、亮化等基础设施建设，增强中心城市综合承载能力。率先发展韩城、华阴、富平、蒲城、大荔等次中心城市，持续提升澄城、合阳、潼关、白水等县域中心城市。实施标准化配套建设，完善天然气、污水处理等市政基础设施，提高学校医院、保障房等公共服务设施水平，积极推进城市公交向县城和重点镇延伸，构建县域间城市网和半小时经济圈。搭建创业平台，开发城镇地产，加快推进城镇特色产业和人口聚集，在交通干线节点、重要工矿区、旅游商贸集中区等，建成一批人口规模8-10万人、经济总量10-20亿元的重点镇、示范镇、特色镇和明星镇。继续积极扶持全市13个省级重点镇，加强产业园区建设，发展主导产业，努力形成工矿型、商贸型、旅游型等各具特色的小城镇。
3、优化产业布局，加快旅游及文化产业发展。
产业模式及产业结构对城镇化影响较大，渭南作为传统农业型城市，应积极依托大华山景区、少华山景区、洽川湿地、党家村、司马迁祠等做大做强全市旅游及文化产业，从区域的角度进行谋划，实现产业的优势互补与资源的有效整合。
4、新型农村社区建设与美丽乡村建设同步推进。
结合渭南市实际，继续开展新型农村社区建设，全面推进美丽乡村建设。结合渭南经济与产业发展现状，在已建设新型农村社区的优秀经验的基础上，优化总结先进规划建设意见，针对各地建设资金总体缺乏的实际，应优先建设城镇及城镇边缘新型农村社区，配建相应公共服务设施及供排水、电力、电信、燃气、供热设施，高标准建设新型农村社区，同步提升城镇总体形象，实现有限的资金的集中投放。采取自愿形式积极引导周边农民实现就近或异地城镇化。同时，在经济与产业发展条件的制约下，应加大对乡村的整治与建设，通过梳理空心村，配建公共服务设施及市政、环卫设施，优化村庄布局，提升人居环境。
5、加强规划管理，保障规划实施效果。
加大规划人才引进，强化人才建设与管理，积极培养城镇规划管理人才，提升城镇管理的科学性、合理性。对重点示范镇规划专业技术人才提出任期要求，以真正实现挂职人才对城镇建设的指导作用。
6、建立健全城镇化保障机制。
推进城乡户籍一体化管理，建立健全进城农民宅基地、承包地退出及被征地农民的补偿机制，完善教育、医疗、就业、住房等政策制度，依托全市28个农民工创业示范园和39个创业孵化基地，促进农村居民进城落户，实现城乡产业、设施、服务和生态一体化发展。
【摘 要】城镇化是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，也是人类社会走向文明和进步不可逾越的阶段。然而，在渭南城镇化建设中，仍然存在许多问题需要进一步探讨与解决。
【关键词】城镇化；问题；发展
一、渭南城镇化发展现状及存在的问题
渭南地处秦晋豫金三角地区，与西安毗邻，是陕西的东大门，是农业大市，2010年底全市总人口548万，已形成1座中等城市、2座小城市、8座县城、101个建制镇，城镇化水平36%，开始进入城镇化加速发展的新阶段。然而目前，发展不足、发展不快、发展不优依然是城市发展的最大实际。主要表现在以下几个方面：
1、城镇规模小，功能弱。
渭南市中心城市及各县（市）镇总体规模较小，城镇主体功能优势不强，难以形成较强的辐射吸引能力，城镇人口规模增加较为缓慢。大部分县城及镇尚处于以基础设施建设为主的起步阶段，区域功能布局、产业布局、空间布局不合理的矛盾相对突出，相关配套设施建设滞后，产业人口集聚度低，综合服务功能较弱，辐射带动作用不强。
2、各类规划间缺乏衔接与协调，规划落实不够。
经济发展规划、土地利用规划与城市（镇）总体规划间缺乏衔接与协调，经济发展与土地供应、城镇空间的协调性较差，很多城市规划由于土地供应不足难于落实。小城镇建设规划普遍层次低，功能定位不明晰，与区域资源、产业特点、文化传统结合不够紧密，缺乏地域特色。
3、小城镇建设相对滞后。
自陕西省开展百镇建设到重点示范镇建设，渭南市小城镇建设形成了一定的规模，但是与周边城市的小城镇相比，其建设速度仍然较慢，与经济社会发展需要相比仍有较大差距。
4、产业转型较慢，城镇化保障机制不健全。
工业经济处于发展的初级阶段，结构不合理的矛盾比较突出。以商贸流通服务为主的第三产业发育不足，能提供的就业岗位少，吸纳转移农村富余劳动力空间有限，对城市经济发展提供支撑不够。
5城镇居民文明素质有待提高，城镇管理亟待加强。
在一些城镇，进镇居民基本素质、文明程度不高，文化水平低下，行为习惯不良，有的城镇建成以后，由于缺乏科学管理的制度和队伍，运行时间不长，基础设施毁坏，乱搭乱建，乱停乱放，污水满街流，垃圾满天飞，不注意生态环保。
二、渭南城镇化发展的几点思考
1、多部门协调，积极开展“三规合一”试点工作。
按照《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》精神，积极推进“三规合一”规划编制工作，从不同的角度进行用地规模和空间布局的落实，达到实施层面的统一、协调。
1）统筹衔接经济社会发展和土地利用规划。以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界，实现全县（市）一张图，县（市）域全覆盖。以上位规划为依据，将经济社会发展规划确定的目标、土地利用规划提出的建设用地规模和耕地保护要求等纳入县（市）城乡总体规划。同步研究提出城乡总体规划与土地利用规划在基础数据、建设用地范围和规划实施时序等方面的衔接方案。
2）、全面优化城镇化布局和形态。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，调整城乡空间结构，统筹规划各类城乡建设用地与非建设用地，科学划定城镇开发边界，合理确定城乡居民点布局总体框架，形成生产、生活、生态空间的合理结构。注重保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，保留村庄原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
3）、合理确定城镇化发展的各项目标。按照新型城镇化的要求，依据资源环境条件容量、城镇化发展趋势，合理确定县（市）城镇化发展的各项目标和人均指标，提出具有本地特色的城镇化路径及具体发展策略，提高城镇化质量。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化水平。
4）、积极推进基本公共服务均等化。从空间上统筹布局城乡、区域间的基础设施和公共设施，防止低水平重复建设。合理布局城乡综合交通、给水排水、电力电讯、市容环卫等基础设施以及文化、教育、体育、卫生等公共服务设施，合理确定不同类型村庄基础设施和公共服务设施配置标准。引导城镇各类设施向农村延伸，完善城乡发展的支撑体系。
5）、明确全域空间管控目标和措施。加强生态环境保护，严格保护耕地特别是基本农田，促进资源保护性开发利用。综合考虑生态环境保护、涵养水源和城乡建设的需要，合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，并制定明确的管制措施。
2、继续加大中心城市、县城及重点示范镇建设，培育增长极核，提升城市及小城镇的承载能力。
继续依托西安国际化大都市，加快实施中心城市“东进北扩”、西渭一体化发展战略，拉大城市骨架，拓展城市空间，促进融合发展。加快 “一城三区五组团”建设和华县撤县设区步伐，强化公共设施对接共享，推进西（安）渭（南）城际轨道建设，提升中心城市组团路网通达水平。加快实施城市道路、供排水、供气、供热、供电、通讯及绿化、亮化等基础设施建设，增强中心城市综合承载能力。率先发展韩城、华阴、富平、蒲城、大荔等次中心城市，持续提升澄城、合阳、潼关、白水等县域中心城市。实施标准化配套建设，完善天然气、污水处理等市政基础设施，提高学校医院、保障房等公共服务设施水平，积极推进城市公交向县城和重点镇延伸，构建县域间城市网和半小时经济圈。搭建创业平台，开发城镇地产，加快推进城镇特色产业和人口聚集，在交通干线节点、重要工矿区、旅游商贸集中区等，建成一批人口规模8-10万人、经济总量10-20亿元的重点镇、示范镇、特色镇和明星镇。继续积极扶持全市13个省级重点镇，加强产业园区建设，发展主导产业，努力形成工矿型、商贸型、旅游型等各具特色的小城镇。
3、优化产业布局，加快旅游及文化产业发展。
产业模式及产业结构对城镇化影响较大，渭南作为传统农业型城市，应积极依托大华山景区、少华山景区、洽川湿地、党家村、司马迁祠等做大做强全市旅游及文化产业，从区域的角度进行谋划，实现产业的优势互补与资源的有效整合。
4、新型农村社区建设与美丽乡村建设同步推进。
结合渭南市实际，继续开展新型农村社区建设，全面推进美丽乡村建设。结合渭南经济与产业发展现状，在已建设新型农村社区的优秀经验的基础上，优化总结先进规划建设意见，针对各地建设资金总体缺乏的实际，应优先建设城镇及城镇边缘新型农村社区，配建相应公共服务设施及供排水、电力、电信、燃气、供热设施，高标准建设新型农村社区，同步提升城镇总体形象，实现有限的资金的集中投放。采取自愿形式积极引导周边农民实现就近或异地城镇化。同时，在经济与产业发展条件的制约下，应加大对乡村的整治与建设，通过梳理空心村，配建公共服务设施及市政、环卫设施，优化村庄布局，提升人居环境。
5、加强规划管理，保障规划实施效果。
加大规划人才引进，强化人才建设与管理，积极培养城镇规划管理人才，提升城镇管理的科学性、合理性。对重点示范镇规划专业技术人才提出任期要求，以真正实现挂职人才对城镇建设的指导作用。
6、建立健全城镇化保障机制。
推进城乡户籍一体化管理，建立健全进城农民宅基地、承包地退出及被征地农民的补偿机制，完善教育、医疗、就业、住房等政策制度，依托全市28个农民工创业示范园和39个创业孵化基地，促进农村居民进城落户，实现城乡产业、设施、服务和生态一体化发展。