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统筹层次低是多年来我国城镇职工基本养老保险制度改革中的一个痼疾,由此带来了地区间基金财务失衡及养老保险关系转移接续难等问题。实现养老保险全国统筹有3种改革路径可供选择:方案1是维持传统体制下的渐进式改革;方案2是采用中央调剂金办法下的过渡式改革;方案3是进行结构性的制度改革。文章对3种方案的利弊及可行性进行对比分析,并总结了世界上典型国家进行养老保险制度全国统筹管理的经验;指出破解全国统筹难题的最优方案在于进行结构性制度改革,需要从制度根源上解决制约统筹层次难以提高的深层次矛盾。