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摘要：城市治理机制是保障城市公平和城市运行效率的最重要的机制。在城市拓展和功能优化的过程中，不可混淆城市治理、城市管理和城市经营等概念，它们具有不同的内涵。在城市的变迁过程中，随着城市问题不断地暴露出来，城市治理机制得以不断优化。本文通过对美国城市治理机制演变的分析，探讨美国城市变迁不同时期的城市治理呈现出来的主要问题，并发掘其中的启示与借鉴意义。
关键词：城市治理 自由放任政策 分区制 相邻效应 启示
The Mechanism of American Urban Governance:Evolution,Problems and insights
Yang Peilei
Abstract:Urban Governance is the most important mechanism for the urban equality and efficiency.In order to promote urban development and optimize urban functions,some different concepts——Urban Governance,Urban Management and Urban Operation Action,etc.—should be clearly defined.With ongoing of urban development,urban problems have been coming out,Urban Governance has been optimizing.This article focuses on the evolution of American Urban Governance,in which the author tries to make clear the key problems in different stages of American Urban Governance and get some learns from it.
Keywords:Urban Governance“Hands-off” policyZoningNeighborhood effectInsights
【中图分类号】F13/17【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)03-0001-03
1.问题的提出
20世纪80年代以来，我国计划经济向市场经济转轨的过程中，一方面城市经济得到了快速发展，必然要求城市规模和容量的扩张；另一方面农村剩余劳动力不断向城市产业转移，客观上促进了城市规模和容量的扩张。21世纪以来，我国的城市扩张更加显示出强劲的势头，随之而来的各种问题也呈现了出来，诸如城市公共产品短缺问题、城市运行效率低下问题、城市环境问题、城市弱势群体权益保障问题甚至城市腐败问题等都已经成为当今我国政府必须面对的棘手问题。当前，对于我国各级政府来说，如何有效地治理城市成为一个极具挑战性的课题。研究发达国家城市化过程中城市治理的经验与教训，既有助于我们中弄清楚我国城市扩张过程中已经出现了的和将来可能出现的问题的原因，也有助于我们借鉴发达国家成功的经验，避免走弯路。在发达国家中，今日的美国不仅城市化水平高，而且城市治理颇具特色，城市布局合理，规划严谨有序，环境保护良好，生产、生活设施便利。但是，美国呈现在世人面前的城市治理成就也有一个不断演进的过程，其中的经验和教训值得我们汲取和借鉴。
为此，我们必须首先明确界定城市治理概念的含义。当前，涉及城市治理问题，无论是学者还是政府官员普遍混淆了相关的几个核心概念，这几个核心概念是城市治理（Urban Governance）、城市管理(Urban Management)和城市经营(Urban Operation Action)。概念的混淆容易导致不明确的看问题视角，不利于对城市体中各行为角色的准确定位，也不利于发现城市化过程中问题出现的根源。城市治理（Urban Governance），相应的概念还有城市管治（Urban regulation） 或城市控制（Urban Control）等，其内涵是中央政府、地方政府与城市当局按照相关的法律、法规、规章，运用具体的管理措施（比如，城市规划、住房建设条例等），对城市的格局、城市的地理空间结构、城市的扩展路径等进行设定，它是实现城市公平和效率的前提，也是城市统一的多元目标（经济效益、社会效益和环境生态效益等）实现的前提。基于合理的、理性的城市治理机制，才能够正确处理市民社会与政权之间的关系、约束者与被约束者之间的关系、政府与被管治者之间的关系，才能够为城市管理和城市经营提供有序的城市社会环境。城市管理是指城市当局的职能部门根据城市治理模式的要求，为实现城市发展目标实施具体的管理措施，是“对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。或者说，是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。”①从内容看，现代城市管理是一个非常复杂的系统工程，它包括城市自然管理、城市经济管理、城市社会管理和城市建设管理四个方面，是一种包括经济管理在内的综合性管理活动。城市经营是一种新的城市公共管理模式，是“企业型政府”以市场为基础的公共行政模式，在城市管理过程中重视的是产出目标、限期合同、利益激励和自主管理。因此，在上述三个概念之间，城市管理的内涵和外延都要大于城市经营，而城市治理是最高层次的概念，是城市发展中首先要解决的问题。
2.美国城市治理机制的演变过程
从十五世纪开始，随着欧洲殖民者涉足北美，美国就出现了最古老的城市。纵观美国城市变迁的历史，随着城市问题的变化，美国城市治理大致经历了三个重要的历史阶段，分别是1565年~1916年期间的摸索阶段；1916年~20世纪70年代的地方城市自治阶段；以及20世纪70年代以来的地方自治与联邦政府监察相结合的阶段。
2.1 1565~1916年期间城市治理模式的摸索阶段。
1565年，美国有了圣·奥古斯汀规划（the St.Augustine Plan）,西班牙族裔的殖民者按照这个规划建造了美国古老的西班牙式的城镇。其他族裔的殖民者仿效圣·奥古斯汀规划，也建造了各自族裔模式的城镇。1861~1865年的美国内战后，出现了城市迅速扩张的局面。面对城市的扩张，当时存在着两种观点：一种观点是自由放任的观点，认为城市土地的使用不应当受干预，应当允许城市自发地扩张下去。另一种观点则认为，传统的“放手不管”政策（“hands-off” policy）已经变得越来越不符合实际需要，并且使情况变得越来越糟糕②。尽管关于城市的扩张问题存在着针锋相对的两种观点，但是，城市的扩张适应了城市人口增长和商业发展的客观需要，因此，自由放任的观点占上风③。“直到19世纪末，美国地方城市政府尚没有官方的土地使用管理措施”,“除了为避免城市居民密集区发生火灾而制定的建筑物监督条例外，政府几乎无意或无力去监督土地使用或采取措施纠正土地的滥用行为”④。
2.2 1916~20世纪70年代的地方城市自治阶段。
19世纪末20世纪初，城市人口的快速增长和城市密度的迅速提高，火灾和疾病爆发的风险加大，客观要求对城市实施公共管制。在这样的背景下，波士敦和华盛顿特区率先采取了法规监管，规定了住宅区的最大占地面积和建筑物的最大高度⑤。城市土地不受控制的使用，对于城市功能乃至商业运作客观上造成了显著的负面影响，要求通过一定的制度安排对城市区域进行功能整合，从而形成把城市划分为不同的功能区域，诸如居民区、工业区和商业区等。1916年，在纽约第五大街协会的推动下，纽约通过了美国第一个全面区域规划案。1920年代中期，美国商务部发布了《国家标准社区规划案》（the Standard State Zoning Act）,该规划案赋予了市政机构进行城区规划的权力，目的在于增进健康、安全、道德水准和社区福利水平。尽管规划案被社会普遍接受，许多城市把它作为国家法案加以运用，但是，在该规划案未获得最高法院认可以前，规划案的合法性受到了广泛质疑，有的州地方法院开始评估已经被采用的规划条例。关于这个问题，有两种观点，一种观点认为，城市区域规划应受宪法约束，城市发展不应当受管制；另一种观点认为，宪法旨在保护财产权，城市规划的法律地位与宪法的宗旨不存在冲突。1926年俄亥俄城市规划条例（Euclid）经过最高法院做出符合宪法的裁决后，各城市区域规划条例的法律地位被确定下来⑥。从此以后，执行城市区域规划条例的城市数量不断增加，到1960年代末，城市区域规划条例几乎成为所有城市的监管措施。采用城市区域规划条例的城市数量增加的同时，城市区域规划条例涉及内容和范围也不断扩展，有些城市面积达到1/3亩的区域规划也要经过市政机构和法庭决定，规划的范围甚至包括楼面和停车房的大小⑦。尽管一些规划者、官员和议员对于这样的做法也提出了批评，但是，这样的做法从1920年代到1960年代早期还是得到了普遍的认可和接受。
1960年代后期，城市区域规划条例所强调的分区制暴露了一系列问题。1970年代开始，美国一些经济学家对这样的城市区域规划提出了强烈的异议，同时，环境保护主义者以及与公民权力相关的群体也提出了强烈的批评。在这样的背景下，美国的城市治理迈进了一个新的阶段。
2.3 20世纪70年代以来的地方自治与联邦政府监察相结合的阶段。
20世纪70年代，美国城市治理过程中暴露出一系列新问题，恺撒尔委员会（the Kaiser Committee）提出建议，主张赋予联邦住房和城市发展局（the Federal Secretary of Housing and Urban Development）否定地方城区规划决议的权力。当前，美国许多城市注意到调动利益相关者参与城市管理的重要性，利益相关者参与城市管理的方式很多，而且大多已经制度化。常见的方式有，议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时，把各利益相关者和专家召集起来，让各方阐明做或不做的理由，最后由大家表决做出决定。这样的决策过程，可以广泛吸收各方面的意见，协调各方面的利益，提高决策科学水平，减少失误。广泛参与有利于参与者对决策的理解和支持，有利于全社会了解各自的权利和义务，有利于决策的执行。同时，广泛参与提高了决策的透明度，有利于社会监督。
3.美国城市治理机制演进中呈现出来的问题
应当说，早在美国还处于殖民地时期，殖民地政府和私人利益集团就开始探索城市建设的最佳模式。美国城市治理机制演进过程表明，政府和个人在不同的历史时期所承担的责任是不同的：1565~1916年期间，政府放手不管城市治理，城市发展任由个人行为所左右；1916年~20世纪70年代的地方城市自治阶段里，政府是城市的规划者、设计者；20世纪70年代以来，在某种程度上来说，美国城市的治理走了一条“中间道路”——具有弹性的控制。但是，在美国城市治理机制演进的每一个阶段里，都会有一些问题呈现出来，这一点是不容忽视的。
19世纪的美国城市土地市场是完全自由的，因而城市土地市场中充满着投机行为，“看不见的手”支配着19世纪美国城市的成长。事实很快便证明，仅仅考“看不见的手”不能够为大量涌向城市的人口提供一个好的生存环境，不能够保证城市的健康发展和城市运行的效率。因此，城市人均最低居住标准问题以及城市生活的舒适度和城市运行效率问题受到人们的广泛关注。1867年纽约率先实施了居住管制，1968年纽约设立了城市保健部，而后新泽西、宾夕法尼亚、康涅迪克等地纷纷采取了相似的措施，主要关注点是建筑物的高度、公共健康与安全、公园规划等。美国城市区域规划在1920年代得以普及，368个城市通过了城市区域规划条例，到1930年，超过1000个城市实施了城市区域规划条例⑧。城市区域规划条例的内容包含两个层次，即分区域制和次区域规划。分区制针对城市中每一个地块的用途进行监管，把土地的用途分为居住用地、工业用地和商业用地，同时规定了不同区域的人口密度、建筑容积、住房面积、绿化、标志等；次区域规划针对街区大小、街道宽度等加以规范，目的在于保证次区域与城市整体规划想一致，使次区域与周围地区成为一个有机整体。第二次世界大战前，城市区域规划条例实施——城市分区制和次区域管制，消除了自由放任导致的城市问题，有利于引导城市有效率地扩张，从而在居住、商业、产业和公共事业用地方面形成理性的均衡。但是，第二次世界大战后，随着城市的快速发展，城市分区制和次区域管制的弱点越来越明显，主要表现在：①城市区域规划条例中苛刻的标准（如建筑物高度限制、住房面积限制等）影响了中低价住房的建设，城市中弱势群体的生存条件得不到应有的满足。②城市分区制和次区域管制不仅不再具有限制城市浪费性扩张的作用，而且成为城市浪费性扩张的诱因。对于分区的强制性管制以及建筑物高度的限制，造成城市内社区容量的不足，城市的外延向农村拓展，导致土地的浪费性使用。③实际上，城市分区制和次区域管制主要被用来解决地方政府的财政问题，不仅没有起到指导、协调城市发展的作用进而带来城市运行的效率，而且与地区整体利益相矛盾，尤其是与城市域⑨的整体利益相矛盾。比如，地方城市政府为了扩大税基，向大型商业中心的开发商提供土地，而不顾区域发展的整体需要和区域运行的整体效率。④城市分区制和次区域管制还成了官员腐败的温床。官员可以利用他们掌握的城市区域规划权力做出实现自身利益最大化的规划，比如，通过规划形成“相邻效应”（Neighborhood effects）⑩，提升官员自己拥有的土地的价格。
概言之，各个地方城市自主实施城市区域规划条例所暴露出的问题集中体现了三对矛盾，即公共利益与私人利益的矛盾、强势群体与弱势群体的矛盾以及单个城市利益（或单个城市政府利益）与城市域整体利益（全社会整体利益）的矛盾。这些矛盾难以通过以往的城市治理机制加以解决，土地使用的事前规划对引导城市发展已经起不到任何作用，分区制和次区域管制面对城市范围的快速增长完全失去了作用。大型公寓代替了单元住房，大型购物中心代替了街角小店，城市元素大型化的发展趋势改变了城市的面貌和特征。更加重要的是，汽车的普及和高速公路网的形成使城市范围得到了极大地拓展，因此，对更大范围的开放地区的发展控制已经成为规划的重要任务。在这样的背景下，借助联邦政府的力量就显得越来越重要。20世纪70年代以来，联邦政府通过联邦管理体制和法律框架介入了城市治理，形成了地方自治与联邦政府监察相结合的城市治理模式。但是，由于美国政府体制的“百纳被”模式，所有形式的政府包括地方政府与州政府、州政府与联邦政府之间均没有行政隶属关系，各级政府原则上都是自主治理单位。高度自治的地方政府设计是基于这样一种理念：在一个多元化的社会中，由于人们的价值偏好不同，人们对公共服务的质量和数量需求也各不相同，为了尽可能满足不同公民的不同消费需求，就应该允许他们选择能满足其消费偏好的地方政府治理模式。所以，根植于美国地方政府治理体系中的自治原则，即政府采取什么样的组织形式、治理模式、管辖范围等都是公民自主选择的结果，也必然影响地方自治与联邦政府监察相结合的城市治理模式的效率。
4.启示与借鉴
不同国家和地区政体的差别、文化的差异和经济发展状况的不同，决定了任何一个国家和地区都不能也不应该照搬其他国家和地区的模式，城市治理模式也不例外，应当认可城市治理模式的多样性。但是，毋庸置疑，本文对美国城市治理机制演变以及在城市治理机制的演变过程中呈现出来的问题分析，对于我国城市的治理具有一定的启示和借鉴意义。借鉴美国城市治理的经验，可以避免走弯路。概括而言，美国城市治理的启示和借鉴意义主要有以下几个方面：首先，要合理定位城市治理的目标。城市治理的目标应当定位于为城市统一的多元目标（经济效益、社会效益和环境生态效益等）的实现提供前提条件，保证城市公平和城市运行效率。为此，中央政府、地方政府与城市当局要形成行之有效的法律、法规、规章等规制体系，运用具体的管理措施（比如，城市规划、住房建设条例等），对城市的格局、城市的地理空间结构、城市的扩展路径等进行科学的、合理的设计。其次，要注重解决城市治理过程中的主要矛盾。城市演变和城市治理过程中会不断暴露出一系列矛盾，其中主要表现为三个层面的矛盾，即私人利益与公共利益的矛盾、城市个体利益与城市域整体利益的矛盾，以及城市地方利益与国家利益的矛盾。只有解决好了这些主要矛盾，才能优化城市功能，促进国民经济发展。再次，要注重城市治理过程中地方自主治理机制与国家审查与监督机制的有机结合。在城市的治理过程中，城市当局往往会从城市个体利益出发甚至从增加财政收入的动机出发，考虑城市治理问题。尽管对于一个城市来说，这样做是理性的，但是，对于城市域的整体功能乃至国民经济整体发展来说，则是非理性的，是无效率的。因此，地方政府拥有完全的城市治理自主权，缺乏中央政府对地方政府城市治理机制的监督和检查，往往会导致整体无效率。最后，要重视建构城市治理的社会监督机制。要建立了一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。涉及城市治理的问题，要做到“三公开”：信息公开、决策公开以及舆论公开。公众将从自身的切身利益出发，关注城市治理机制的合理化，因此，实施社会监督与仅仅依靠执法部门的监督相比，不仅监督成本大为降低，而且监督效率也会大大提高。
注释
①参见刘国光主编.《中外城市知识辞典》，中国城市出版社1991版，第70页
②David Listokin ( ed.),Land Use Controls:Present Problem and Future Reform,Center for Urban Policy Research,1974,P3
③Seymour Toll,Zoned America,New York:Grossman Publishers,1969;John Delafons,Land Use Controls in the United States,Cambridge,M.I.T.—Harvard Joint Center for Urban Studies,1962
④William Goodman and Eric Freund,Principles and Practice of Urban Planning,Washington,D.C.:International City Managers Association,1968,P15
⑤David Listokin ( ed.),Land Use Controls:Present Problem and Future Reform,Center for Urban Policy Research,1974,P3
⑥俄亥俄城市规划条例（Euclid）把城市分成不同的功能区域，土地的用途基于城市功能区域的分类。州地方法院认为该条例产生了非法剥夺财产权的后果，判定该条例违法。然而，最高法院否决了地方法院的判决，认为该条例是增进公众福利的必要措施，是公正的，是合符宪法的
⑦参见,Charles Hear,“Zoning for Minimum Standards:The Wayne Township Case”,Harvard law Review Vol.66(1953);Richard Babcock and Frederick Bosselman,“Suburban Zoning and the Apartment Boom”,University of Pennsylsania Law Review,Vol.105(1963)
⑧David Listokin ( ed.),Land Use Controls:Present Problem and Future Reform,Center for Urban Policy Research,1974,P30
⑨第二次世界大战后，随着城市发展，在同一个地区内的若干城市之间形成了产业系统和服务系统的关联性，同一个地区内的若干城市的整体功能越来越突显，这样，由若干城市形成的城市群被称为城市域。城市域的出现，客观要求新的城市发展理念。
⑩不同区位的城市地产是不同质的，这种质的差异与城市公共产品（如交通设施、公园、绿地等）具有很强的关联性，从而形成了城市公共产品对地产价值的影响。这就是“相邻效应”。
所谓“百衲被”，原义是指在美国一些地方的婚俗中，年轻人在结婚时，家人要取下家庭里每个人衣服上的一小块布，然后用这些五颜六色的碎布缝制一床被面，以此表达全家人对新人的祝福；而这里用来比喻美国地方政府的高度自治。
参考文献
［1］ Edwin S.Mill,Bruce W.Hamilton,Urban Economics,5th edition,Hampercollins College Publishers,1994
［2］ Henderson,J.Vernon,Urban Development,New York:Oxford University Press,1998
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［4］ Sellers,Jeffrey.“The Nation-State and Urban Governance:Toward Multilevel Analysis.” Urban Affairs Review 37,no.5 (May 2002)
［5］Kennedy,and Leonard.Dealing with Neighborhood Change:A Primer on Gentrification and Policy Choices.Washington D.C.:Brookings Institution,April 2001
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［7］ Sternlieb,and Listoken.“A Review of National Housing Policy.”In Housing Americas Poor.Edited by Salins.Chapel Hill:University of North Carolina Press,1987
［8］ Tienda,Marta.“Demography and the Social Contract.” Demography 39,no.4 (November 2002)
关键词：城市治理 自由放任政策 分区制 相邻效应 启示
The Mechanism of American Urban Governance:Evolution,Problems and insights
Yang Peilei
Abstract:Urban Governance is the most important mechanism for the urban equality and efficiency.In order to promote urban development and optimize urban functions,some different concepts——Urban Governance,Urban Management and Urban Operation Action,etc.—should be clearly defined.With ongoing of urban development,urban problems have been coming out,Urban Governance has been optimizing.This article focuses on the evolution of American Urban Governance,in which the author tries to make clear the key problems in different stages of American Urban Governance and get some learns from it.
Keywords:Urban Governance“Hands-off” policyZoningNeighborhood effectInsights
【中图分类号】F13/17【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)03-0001-03
1.问题的提出
20世纪80年代以来，我国计划经济向市场经济转轨的过程中，一方面城市经济得到了快速发展，必然要求城市规模和容量的扩张；另一方面农村剩余劳动力不断向城市产业转移，客观上促进了城市规模和容量的扩张。21世纪以来，我国的城市扩张更加显示出强劲的势头，随之而来的各种问题也呈现了出来，诸如城市公共产品短缺问题、城市运行效率低下问题、城市环境问题、城市弱势群体权益保障问题甚至城市腐败问题等都已经成为当今我国政府必须面对的棘手问题。当前，对于我国各级政府来说，如何有效地治理城市成为一个极具挑战性的课题。研究发达国家城市化过程中城市治理的经验与教训，既有助于我们中弄清楚我国城市扩张过程中已经出现了的和将来可能出现的问题的原因，也有助于我们借鉴发达国家成功的经验，避免走弯路。在发达国家中，今日的美国不仅城市化水平高，而且城市治理颇具特色，城市布局合理，规划严谨有序，环境保护良好，生产、生活设施便利。但是，美国呈现在世人面前的城市治理成就也有一个不断演进的过程，其中的经验和教训值得我们汲取和借鉴。
为此，我们必须首先明确界定城市治理概念的含义。当前，涉及城市治理问题，无论是学者还是政府官员普遍混淆了相关的几个核心概念，这几个核心概念是城市治理（Urban Governance）、城市管理(Urban Management)和城市经营(Urban Operation Action)。概念的混淆容易导致不明确的看问题视角，不利于对城市体中各行为角色的准确定位，也不利于发现城市化过程中问题出现的根源。城市治理（Urban Governance），相应的概念还有城市管治（Urban regulation） 或城市控制（Urban Control）等，其内涵是中央政府、地方政府与城市当局按照相关的法律、法规、规章，运用具体的管理措施（比如，城市规划、住房建设条例等），对城市的格局、城市的地理空间结构、城市的扩展路径等进行设定，它是实现城市公平和效率的前提，也是城市统一的多元目标（经济效益、社会效益和环境生态效益等）实现的前提。基于合理的、理性的城市治理机制，才能够正确处理市民社会与政权之间的关系、约束者与被约束者之间的关系、政府与被管治者之间的关系，才能够为城市管理和城市经营提供有序的城市社会环境。城市管理是指城市当局的职能部门根据城市治理模式的要求，为实现城市发展目标实施具体的管理措施，是“对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和。或者说，是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。”①从内容看，现代城市管理是一个非常复杂的系统工程，它包括城市自然管理、城市经济管理、城市社会管理和城市建设管理四个方面，是一种包括经济管理在内的综合性管理活动。城市经营是一种新的城市公共管理模式，是“企业型政府”以市场为基础的公共行政模式，在城市管理过程中重视的是产出目标、限期合同、利益激励和自主管理。因此，在上述三个概念之间，城市管理的内涵和外延都要大于城市经营，而城市治理是最高层次的概念，是城市发展中首先要解决的问题。
2.美国城市治理机制的演变过程
从十五世纪开始，随着欧洲殖民者涉足北美，美国就出现了最古老的城市。纵观美国城市变迁的历史，随着城市问题的变化，美国城市治理大致经历了三个重要的历史阶段，分别是1565年~1916年期间的摸索阶段；1916年~20世纪70年代的地方城市自治阶段；以及20世纪70年代以来的地方自治与联邦政府监察相结合的阶段。
2.1 1565~1916年期间城市治理模式的摸索阶段。
1565年，美国有了圣·奥古斯汀规划（the St.Augustine Plan）,西班牙族裔的殖民者按照这个规划建造了美国古老的西班牙式的城镇。其他族裔的殖民者仿效圣·奥古斯汀规划，也建造了各自族裔模式的城镇。1861~1865年的美国内战后，出现了城市迅速扩张的局面。面对城市的扩张，当时存在着两种观点：一种观点是自由放任的观点，认为城市土地的使用不应当受干预，应当允许城市自发地扩张下去。另一种观点则认为，传统的“放手不管”政策（“hands-off” policy）已经变得越来越不符合实际需要，并且使情况变得越来越糟糕②。尽管关于城市的扩张问题存在着针锋相对的两种观点，但是，城市的扩张适应了城市人口增长和商业发展的客观需要，因此，自由放任的观点占上风③。“直到19世纪末，美国地方城市政府尚没有官方的土地使用管理措施”,“除了为避免城市居民密集区发生火灾而制定的建筑物监督条例外，政府几乎无意或无力去监督土地使用或采取措施纠正土地的滥用行为”④。
2.2 1916~20世纪70年代的地方城市自治阶段。
19世纪末20世纪初，城市人口的快速增长和城市密度的迅速提高，火灾和疾病爆发的风险加大，客观要求对城市实施公共管制。在这样的背景下，波士敦和华盛顿特区率先采取了法规监管，规定了住宅区的最大占地面积和建筑物的最大高度⑤。城市土地不受控制的使用，对于城市功能乃至商业运作客观上造成了显著的负面影响，要求通过一定的制度安排对城市区域进行功能整合，从而形成把城市划分为不同的功能区域，诸如居民区、工业区和商业区等。1916年，在纽约第五大街协会的推动下，纽约通过了美国第一个全面区域规划案。1920年代中期，美国商务部发布了《国家标准社区规划案》（the Standard State Zoning Act）,该规划案赋予了市政机构进行城区规划的权力，目的在于增进健康、安全、道德水准和社区福利水平。尽管规划案被社会普遍接受，许多城市把它作为国家法案加以运用，但是，在该规划案未获得最高法院认可以前，规划案的合法性受到了广泛质疑，有的州地方法院开始评估已经被采用的规划条例。关于这个问题，有两种观点，一种观点认为，城市区域规划应受宪法约束，城市发展不应当受管制；另一种观点认为，宪法旨在保护财产权，城市规划的法律地位与宪法的宗旨不存在冲突。1926年俄亥俄城市规划条例（Euclid）经过最高法院做出符合宪法的裁决后，各城市区域规划条例的法律地位被确定下来⑥。从此以后，执行城市区域规划条例的城市数量不断增加，到1960年代末，城市区域规划条例几乎成为所有城市的监管措施。采用城市区域规划条例的城市数量增加的同时，城市区域规划条例涉及内容和范围也不断扩展，有些城市面积达到1/3亩的区域规划也要经过市政机构和法庭决定，规划的范围甚至包括楼面和停车房的大小⑦。尽管一些规划者、官员和议员对于这样的做法也提出了批评，但是，这样的做法从1920年代到1960年代早期还是得到了普遍的认可和接受。
1960年代后期，城市区域规划条例所强调的分区制暴露了一系列问题。1970年代开始，美国一些经济学家对这样的城市区域规划提出了强烈的异议，同时，环境保护主义者以及与公民权力相关的群体也提出了强烈的批评。在这样的背景下，美国的城市治理迈进了一个新的阶段。
2.3 20世纪70年代以来的地方自治与联邦政府监察相结合的阶段。
20世纪70年代，美国城市治理过程中暴露出一系列新问题，恺撒尔委员会（the Kaiser Committee）提出建议，主张赋予联邦住房和城市发展局（the Federal Secretary of Housing and Urban Development）否定地方城区规划决议的权力。当前，美国许多城市注意到调动利益相关者参与城市管理的重要性，利益相关者参与城市管理的方式很多，而且大多已经制度化。常见的方式有，议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在需要做决策时，把各利益相关者和专家召集起来，让各方阐明做或不做的理由，最后由大家表决做出决定。这样的决策过程，可以广泛吸收各方面的意见，协调各方面的利益，提高决策科学水平，减少失误。广泛参与有利于参与者对决策的理解和支持，有利于全社会了解各自的权利和义务，有利于决策的执行。同时，广泛参与提高了决策的透明度，有利于社会监督。
3.美国城市治理机制演进中呈现出来的问题
应当说，早在美国还处于殖民地时期，殖民地政府和私人利益集团就开始探索城市建设的最佳模式。美国城市治理机制演进过程表明，政府和个人在不同的历史时期所承担的责任是不同的：1565~1916年期间，政府放手不管城市治理，城市发展任由个人行为所左右；1916年~20世纪70年代的地方城市自治阶段里，政府是城市的规划者、设计者；20世纪70年代以来，在某种程度上来说，美国城市的治理走了一条“中间道路”——具有弹性的控制。但是，在美国城市治理机制演进的每一个阶段里，都会有一些问题呈现出来，这一点是不容忽视的。
19世纪的美国城市土地市场是完全自由的，因而城市土地市场中充满着投机行为，“看不见的手”支配着19世纪美国城市的成长。事实很快便证明，仅仅考“看不见的手”不能够为大量涌向城市的人口提供一个好的生存环境，不能够保证城市的健康发展和城市运行的效率。因此，城市人均最低居住标准问题以及城市生活的舒适度和城市运行效率问题受到人们的广泛关注。1867年纽约率先实施了居住管制，1968年纽约设立了城市保健部，而后新泽西、宾夕法尼亚、康涅迪克等地纷纷采取了相似的措施，主要关注点是建筑物的高度、公共健康与安全、公园规划等。美国城市区域规划在1920年代得以普及，368个城市通过了城市区域规划条例，到1930年，超过1000个城市实施了城市区域规划条例⑧。城市区域规划条例的内容包含两个层次，即分区域制和次区域规划。分区制针对城市中每一个地块的用途进行监管，把土地的用途分为居住用地、工业用地和商业用地，同时规定了不同区域的人口密度、建筑容积、住房面积、绿化、标志等；次区域规划针对街区大小、街道宽度等加以规范，目的在于保证次区域与城市整体规划想一致，使次区域与周围地区成为一个有机整体。第二次世界大战前，城市区域规划条例实施——城市分区制和次区域管制，消除了自由放任导致的城市问题，有利于引导城市有效率地扩张，从而在居住、商业、产业和公共事业用地方面形成理性的均衡。但是，第二次世界大战后，随着城市的快速发展，城市分区制和次区域管制的弱点越来越明显，主要表现在：①城市区域规划条例中苛刻的标准（如建筑物高度限制、住房面积限制等）影响了中低价住房的建设，城市中弱势群体的生存条件得不到应有的满足。②城市分区制和次区域管制不仅不再具有限制城市浪费性扩张的作用，而且成为城市浪费性扩张的诱因。对于分区的强制性管制以及建筑物高度的限制，造成城市内社区容量的不足，城市的外延向农村拓展，导致土地的浪费性使用。③实际上，城市分区制和次区域管制主要被用来解决地方政府的财政问题，不仅没有起到指导、协调城市发展的作用进而带来城市运行的效率，而且与地区整体利益相矛盾，尤其是与城市域⑨的整体利益相矛盾。比如，地方城市政府为了扩大税基，向大型商业中心的开发商提供土地，而不顾区域发展的整体需要和区域运行的整体效率。④城市分区制和次区域管制还成了官员腐败的温床。官员可以利用他们掌握的城市区域规划权力做出实现自身利益最大化的规划，比如，通过规划形成“相邻效应”（Neighborhood effects）⑩，提升官员自己拥有的土地的价格。
概言之，各个地方城市自主实施城市区域规划条例所暴露出的问题集中体现了三对矛盾，即公共利益与私人利益的矛盾、强势群体与弱势群体的矛盾以及单个城市利益（或单个城市政府利益）与城市域整体利益（全社会整体利益）的矛盾。这些矛盾难以通过以往的城市治理机制加以解决，土地使用的事前规划对引导城市发展已经起不到任何作用，分区制和次区域管制面对城市范围的快速增长完全失去了作用。大型公寓代替了单元住房，大型购物中心代替了街角小店，城市元素大型化的发展趋势改变了城市的面貌和特征。更加重要的是，汽车的普及和高速公路网的形成使城市范围得到了极大地拓展，因此，对更大范围的开放地区的发展控制已经成为规划的重要任务。在这样的背景下，借助联邦政府的力量就显得越来越重要。20世纪70年代以来，联邦政府通过联邦管理体制和法律框架介入了城市治理，形成了地方自治与联邦政府监察相结合的城市治理模式。但是，由于美国政府体制的“百纳被”模式，所有形式的政府包括地方政府与州政府、州政府与联邦政府之间均没有行政隶属关系，各级政府原则上都是自主治理单位。高度自治的地方政府设计是基于这样一种理念：在一个多元化的社会中，由于人们的价值偏好不同，人们对公共服务的质量和数量需求也各不相同，为了尽可能满足不同公民的不同消费需求，就应该允许他们选择能满足其消费偏好的地方政府治理模式。所以，根植于美国地方政府治理体系中的自治原则，即政府采取什么样的组织形式、治理模式、管辖范围等都是公民自主选择的结果，也必然影响地方自治与联邦政府监察相结合的城市治理模式的效率。
4.启示与借鉴
不同国家和地区政体的差别、文化的差异和经济发展状况的不同，决定了任何一个国家和地区都不能也不应该照搬其他国家和地区的模式，城市治理模式也不例外，应当认可城市治理模式的多样性。但是，毋庸置疑，本文对美国城市治理机制演变以及在城市治理机制的演变过程中呈现出来的问题分析，对于我国城市的治理具有一定的启示和借鉴意义。借鉴美国城市治理的经验，可以避免走弯路。概括而言，美国城市治理的启示和借鉴意义主要有以下几个方面：首先，要合理定位城市治理的目标。城市治理的目标应当定位于为城市统一的多元目标（经济效益、社会效益和环境生态效益等）的实现提供前提条件，保证城市公平和城市运行效率。为此，中央政府、地方政府与城市当局要形成行之有效的法律、法规、规章等规制体系，运用具体的管理措施（比如，城市规划、住房建设条例等），对城市的格局、城市的地理空间结构、城市的扩展路径等进行科学的、合理的设计。其次，要注重解决城市治理过程中的主要矛盾。城市演变和城市治理过程中会不断暴露出一系列矛盾，其中主要表现为三个层面的矛盾，即私人利益与公共利益的矛盾、城市个体利益与城市域整体利益的矛盾，以及城市地方利益与国家利益的矛盾。只有解决好了这些主要矛盾，才能优化城市功能，促进国民经济发展。再次，要注重城市治理过程中地方自主治理机制与国家审查与监督机制的有机结合。在城市的治理过程中，城市当局往往会从城市个体利益出发甚至从增加财政收入的动机出发，考虑城市治理问题。尽管对于一个城市来说，这样做是理性的，但是，对于城市域的整体功能乃至国民经济整体发展来说，则是非理性的，是无效率的。因此，地方政府拥有完全的城市治理自主权，缺乏中央政府对地方政府城市治理机制的监督和检查，往往会导致整体无效率。最后，要重视建构城市治理的社会监督机制。要建立了一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。涉及城市治理的问题，要做到“三公开”：信息公开、决策公开以及舆论公开。公众将从自身的切身利益出发，关注城市治理机制的合理化，因此，实施社会监督与仅仅依靠执法部门的监督相比，不仅监督成本大为降低，而且监督效率也会大大提高。
注释
①参见刘国光主编.《中外城市知识辞典》，中国城市出版社1991版，第70页
②David Listokin ( ed.),Land Use Controls:Present Problem and Future Reform,Center for Urban Policy Research,1974,P3
③Seymour Toll,Zoned America,New York:Grossman Publishers,1969;John Delafons,Land Use Controls in the United States,Cambridge,M.I.T.—Harvard Joint Center for Urban Studies,1962
④William Goodman and Eric Freund,Principles and Practice of Urban Planning,Washington,D.C.:International City Managers Association,1968,P15
⑤David Listokin ( ed.),Land Use Controls:Present Problem and Future Reform,Center for Urban Policy Research,1974,P3
⑥俄亥俄城市规划条例（Euclid）把城市分成不同的功能区域，土地的用途基于城市功能区域的分类。州地方法院认为该条例产生了非法剥夺财产权的后果，判定该条例违法。然而，最高法院否决了地方法院的判决，认为该条例是增进公众福利的必要措施，是公正的，是合符宪法的
⑦参见,Charles Hear,“Zoning for Minimum Standards:The Wayne Township Case”,Harvard law Review Vol.66(1953);Richard Babcock and Frederick Bosselman,“Suburban Zoning and the Apartment Boom”,University of Pennsylsania Law Review,Vol.105(1963)
⑧David Listokin ( ed.),Land Use Controls:Present Problem and Future Reform,Center for Urban Policy Research,1974,P30
⑨第二次世界大战后，随着城市发展，在同一个地区内的若干城市之间形成了产业系统和服务系统的关联性，同一个地区内的若干城市的整体功能越来越突显，这样，由若干城市形成的城市群被称为城市域。城市域的出现，客观要求新的城市发展理念。
⑩不同区位的城市地产是不同质的，这种质的差异与城市公共产品（如交通设施、公园、绿地等）具有很强的关联性，从而形成了城市公共产品对地产价值的影响。这就是“相邻效应”。
所谓“百衲被”，原义是指在美国一些地方的婚俗中，年轻人在结婚时，家人要取下家庭里每个人衣服上的一小块布，然后用这些五颜六色的碎布缝制一床被面，以此表达全家人对新人的祝福；而这里用来比喻美国地方政府的高度自治。
参考文献
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