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摘要：随着我国城市化加速发展，有越来越多的城市确立国际化大城市战略，城市外交成为支撑这一战略的重要载体。地方城市外交在服务国家总体外交的基础上，以实现城市国际化为价值取向，这就形成了我国城市外交的地方经验。北京是我国城市外交地方经验的代表性样本，研究认为，对北京的外交实践案例解释，可以更清晰地把握我国地方城市开展城市外交面临的复杂内外部环境。北京等我国地方城市外交应提高服务中央总体外交的能力；完善涉外基础设施；建设一流涉外软环境；巩固发展国际友好城市关系；吸引国际组织、跨国公司集聚，打造大型国际节展会议品牌；创新外事工作管理体制，汇聚国际人才人力资本，促进国际人员往来。
关键词：城市外交；世界城市；全球化；国际交往中心
中图分类号：D827 文献标识码：A 文章编号：
全球化正在以前所未有的速度影响着世界各国。城市作为全球化网络的“节点”，在全球治理中的作用日益凸显。城市外交是城市参与国际交往的重要形式。“城市在全球政治经济网络中的地位上升，在理论上的一个重要表现就是城市外交的复兴。”[1]2014年5月，习近平主席在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动的讲话中指出，“要大力推进城市外交、民间外交、公共外交”，[2]为新时期我国开展城市外交指明方向。本文在回溯城市外交路径演变的基础上，以近年来首都北京城市外交发展为样本，总结经验，直面问题，提出丰富我国城市外交的建议。
一、城市外交的历史发展路径
（一）欧洲历史上的城市外交
城市外交现象在历史上早就存在，最早可以追溯到古希腊时期。作为政治实体，古希腊城邦的城市外交活动制度化，不仅使希腊城市之间交往频繁，而且形式多样，形成相互联系和影响的城市间体系。古希腊城邦之间的外交活动表现在频繁的外交谈判、代表团互访、召开会议、签订条约等方面，逐渐产生了机制化的城市外交组织、方法和手段。[3]38到14世纪时候，欧洲的城市外交已经非常兴盛发达，巴黎、威尼斯、佛罗伦萨等中心城市积极开展城市之间的政治经济谈判，协商成立各种组织，促进区域经济发展和交通便捷。16世纪前后，欧洲的一些城邦就业已参与世界的经济贸易往来，例如中世纪的汉萨贸易城市群、希腊城邦以及意大利城邦，这些城邦在当时地中海区域经济贸易中扮演着重要的角色。“15至16 世纪的意大利，诸多小城邦能够利用外交追求政治谋划和愿望；城邦交往的规则、标准和大使特权开始出现；谈判技术的引进；通讯和信息的传播；对万民法和国际规则的接受——以上均显示出意大利城邦之间的交往已经有了现代外交的運作功能。”[4]不过，1648年威斯特法利亚体系的建立，欧洲主权国家的确立，外交大权重新回到中央政府手中，城市成为一种地方政府，其对外交往不再占据外交的中心位置，城市外交的活力日渐式微。
（二）两次世界大战之间城市外交的复兴
自主权国家垄断外交之后，城市真正参与外交事务发源于第一次世界大战后的西欧国家。当时奥匈帝国、德意志帝国和沙皇俄国相继垮台，欧洲大陆的城市满目疮痍，“和平主义思潮”蔓延；法国大作家罗曼·罗兰等大批知识分子认为欧洲的未来在于“联合”，尤其是发展城市之间的经济往来，欧洲才能重现昔日的光辉。在此背景下，欧洲城市之间的交往开始日益密切。为平复一战创伤，增进感情，英国凯里市和法国普瓦市结为世界上第一对“友好城市”。[5]146同样，在1931年，美国城市托莱多与其同名的西班牙城市结为友好城市，其原因主要是基于文化和历史感情上的联系。
（三）“二战”后城市外交的蓬勃发展
第二次世界大战结束后，电子通讯技术、交通、传媒等快速发展，各国市民与外部世界的互动更为密切，城市作为市民的集合体要求在国际上发声的愿景也更为强烈，城市外交开始蓬勃发展。以“友好城市”为形式的城市外交在世界各地迅速发展。在西欧，法国和德国为消除百年来的战争仇恨情绪，倡议以友好城市的方式增进了解和促进交流，推动建立城市之间的广泛友好合作关系。1956年，美国总统艾森豪威尔推动美国城市在世界上发展“姐妹城市”的合作关系，“国际关系的发展应该结合地方层面上的个人参与，要将姐妹城市和国家关系联合起来，以提供解决世界冲突的更多机会”。[3]391967年，美国的国际姐妹城市协会脱离国家城市联盟，成为一个独立的城市间组织。20世纪80年代，友好城市的范围飞速扩展，发达国家城市与广大发展中国家城市之间开始建立友好关系。1982 年，纽约市向英格兰和联邦德国派出了它自己的贸易代表团。1985年欧洲理事会通过的《欧洲地方自治宪章》为欧洲各国地方自治、城市外交提供了法律依据。1985年，成立世界大都市协会，旨在促进全球化下城市可持续发展问题。20世纪80年代以来，国际友好城市逐渐由情感型向务实型方向转变。例如，在英国，192个城市发起和参加核裁军运动，覆盖了英国60%以上的人口。在全世界范围，有4222个城市宣布为无核区。[6]104
（四）冷战后全球化下城市外交的新发展
冷战后，随着全球化和城市化的发展，跨国联系网络更趋紧密和复杂，城市外交在国际舞台上扮演更为重要的角色，发挥更加重要的作用。1992年，地方主导的可持续会议在德国首都柏林召开，首次肯定了基于城市的可持续发展理念，呼吁市民、非政府组织和城市政府多方协调，为解决全球性问题和消除国际不平等而进行国际行动。进入21世纪后，全球治理日益碎片化，城市之间越发展示出独立的外交形态。2001年，“全球本土化论坛”成立，旨在强调各国大城市的市长们被赋予外交官的权力和使命。2004年，城市外交推动机构UCLG（世界城市和地方政府组织）宣告成立，它是当前全球最大的城市和地方政府组织，在国际社会具有重要影响力。①到2010年11 月，为增强城市外交竞争力，UCLG新建立发展合作与城市外交委员会，旨在共同推动包括联合国千年发展目标在内的诸多外交政策议程。2005年10月，18个世界大城市代表在伦敦成立旨在应对气候变化的城市联盟C40，该组织充分利用其对城市政策的影响而迅速推进低碳价值观在国际层面的认同。2012年4月，由瑞士日内瓦政府和世界与发展研究所共同举办的日内瓦市市长论坛，探讨城市在全球治理中应该发挥的具体作用。2014年，世界经济论坛全球议程委员会发布《城市的竞争力》报告，对城市外交给以高度关注，指出城市外交将成为全球城市竞争力的一项重要内容。[7] 自1973年开展友好城市活动以来，中国的城市外交从无到有，逐步走向成熟。目前，中国已与世界133个国家建立了2258对友好城市关系，成为世界上拥有正式友好城市数量最多的国家之一。同时，中国在1992年发起成立中国国际友好城市联合会，1999年加入UCLG。在地方政府中，北京市、上海市、天津市、广东省、温州市、西宁市、南京市等都成立地方公共外交协会。2013年，习近平主席提出“一带一路”战略构想，强调“欢迎沿线国家重要城市之间互结友好城市”，从而使中国城市外交进入全方位发展的新时期。
图1 中国历年友好城市缔结数目
二、嵌入式外交②：全球化下城市外交的内涵、形式与功能
（一）城市外交的内涵
城市外交是近年来才在我国兴起的一个学术概念。学术界有关城市外交的内涵还没有达成统一清晰的界定。赵可金认为城市外交是国家总体外交的重要组成部分，比如乌鲁木齐就扮演“嵌入式外交”的角色。余万里认为“城市外交不仅代表城市或地区利益，还要反映国家战略和总体外交诉求，譬如广西钦州，其‘中马工业园区’却关联到中国的东盟地区战略”。从国内学者有关城市外交的内涵，不难看出，城市外交是指城市政府在国家总体外交战略框架下，推动城市建设发展，维护和扩大城市利益，所从事的国际性交往活动。
（二）城市外交的形式
城市外交一般可分为双边和多边两种外交形式。双边城市外交主要是以友好城市形式缔结正式协议，开展经济、社会和文化等领域的交流合作。目前，世界各国对“友好城市”的命名不尽相同，英国一般使用“同胞城市”，美國和亚太地区一般使用“姐妹城市”，德国、波兰等中欧国家使用“伙伴城市”，俄罗斯则使用“兄弟城市”。20世纪70年代，中国在与日本建立首对友好城市关系时，根据周恩来总理的指示，将日本习惯称谓的“姐妹城市”改称“友好城市”，以体现城市不分大小平等相待的精神。自此之后，中国在友好城市交往中统一使用“友好城市”的称谓。
而城市外交的多边形式则指城市参与包括区域性和全球性城市国际组织，开展城市对外交往交流活动。城市国际组织本质上是一种由城市政府组成的国际非政府跨国组织，其多边外交形式，一种是指作为该跨国城市政府组织成员之间的交流活动，例如世界大都市协会，其成员仅限人口超过100万的城市政府；另外一种是以某一主题为内容的多边外交行为，例如世界大城市气候领导联盟所开展的以实现温室气体减排和气候风险减低为目标的世界城市间的多边合作活动；2015年9月，联盟指导委员会批准中国广州、南京等城市正式加入。
（三）城市外交的功能
城市外交在服务于城市国际化的过程中发挥了桥梁和纽带的功能。
首先，弥补了全球化下全球治理的空白区域。全球治理是一个复杂的系统性的工作，主权国家发挥主体作用，城市可以弥补其不足。城市参与全球治理的优势在于其有别于主权国家的特殊资源动员和号召能力。城市作为全球经济分工中的重要节点，可以通过自身的生产消费能力，灵活地实现区域治理。此外，城市的历史文化对于城市文化繁荣、市民素养提升等具有重要作用。因此，以城市为代表的次国家行为体对于全球治理议程的推进与执行具有实质性意义。例如，在冲突地区，城市可以向维和部队的民政组派遣市政专家，直接支持城市公共服务部门或参与重建项目。
其次，城市外交增强了不同城市之间的了解和交往。友好城市通过双边或多边互动形式，加强了城市之间历史文化、经济社会、宗教信仰的联系。例如，“冷战”期间，欧洲友好城市就成为联结西欧和东欧不同意识形态阵营以及联结北方发达国家和南方发展中国家不同经济发展阶段国家之间合作的桥梁。荷兰城市组织在克罗地亚和塞尔维亚的多民族地区抓住机遇推进和平进程，将多民族合作付诸实践。
再次，城市外交增强了城市软实力。城市多边外交活动以集体的力量代表城市在国际社会发声发力，提升了城市与国家的对话能力。例如，欧洲的城市组织代表欧洲城市的利益，促成集体行动以影响欧盟立法和政策实施。同时，城市在国际舞台上的活跃度直接影响城市在他国民众心目中的形象，也有利于他们对城市所属国家良好国际形象的形成。我国 2010 年上海世博会、2014 年南京青奥会正是利用文化活动、体育赛事塑造多元化发展的国际大都市良好形象，从而为我国的国际形象做加法。
最后，城市外交为城市国际化提供战略指导。一个城市走什么样的国际化道路，其确定过程就是城市外交的一部分。比如，第二次世界大战后，伦敦在世界政治经济中的地位被纽约取代，面对如此形势，英国和伦敦政府积极开展城市外交，广泛缔结姐妹城市，提升国际影响力，逐步确立了世界金融中心的地位。
三、实践样本：北京城市外交的地方特色分析
在中国，早在上世纪70年代，天津和日本神户建立了第一对国际友好城市。截至2016年6月30日，我国有461个城市与134 个国家的1532个城市建立了2315对友好城市关系。③北京作为我国特大型城市，截止2016年7月，已与世界54个城市建立了友好城市关系，其国际化程度和对外交往资源领先于全国，城市外交活力指数名列前茅，样本意义明显，对我国沿海开放城市、边疆城市、内陆城市的对外交往具有重要的借鉴价值。
（一）北京城市外交发展历程
北京作为中国的首都，其城市外交主要经历了五个发展阶段。1949年建国初，北京市人民政府配合中央政府整体外交工作，设立外侨事务处，但由于美苏冷战、两大阵营对立，再加之后期“文革”对整个外交事业的冲击，北京市外交机构职能单一，城市对外交往活动稀少。
改革开放之后，根据地区经济发展、地区外贸及涉外事务的发展需要，北京市积极开展对外交往活动。1979 年 3 月，东京都与北京市结为友好城市，成为北京市的第一个友好城市。经过20多年改革开放，上世纪90年代中期，北京市提出“首都经济”，意味着其在对外交往中将关注经济发展和城市建设。这一时期，北京市充分利用其独特的地缘政治优势，对外交往活动频繁、涉外环境改善、国际城市建设迅速发展。1998至2002这五年间，北京市举办了国际数学大会、中非合作论坛部长会议等大型的国际会议。2005年之后，北京市制定“世界城市”发展战略，其外交外事管理体系进一步完善，对外交往活动急剧增加，成功举办了2010年国际友好城市市长会议，承办的国际体育赛事和国际会议逐年增多。截止2015年底，“北京市已与世界五大洲 41 个国家的 45 个城市建立了市级友城关系”，[8]112基本形成布局合理的城市对外交往网络体系。 2012年“十八大”后，“国际交往中心”被提升到北京城市发展战略的核心位置，加之，京津冀协同发展和“一带一路”国家外交战略的实施，使越来越多的重大国际活动在北京举办，北京城市外交在服务国家总体外交和地方经济社会发展方面发挥越来越重要的作用。
图2 北京友好城市分布图
（二）北京城市外交的地方特征
按照北京市“国际一流的和谐宜居之都”目标战略定位，北京市开展城市外交，参与国际合作具有以下特点：
首先，以中央政府授意的特殊身份服务国家总体外交。从建国以来，尤其是改革开放之后，北京市配合国家总体外交需求，承担大量高规格国际接待任务。在一些特殊场合，北京市还扮演了国家外交代理人的角色。2008年4月，法国巴黎市授予达赖喇嘛为巴黎“荣誉市民”称号。基于友好城市的互动关系，北京市市长郭金龙第一时间致函巴黎市市长，对巴黎政府这一行为，表示强烈不满和坚决反对。在这种特殊时期，北京市作为地方政府，紧密配合中央政府的外交方针政策，扮演国家外交代理人这一角色，既给法国政府传递强烈的反对声音，表明我国政府克制的态度，同时又为事态进一步发展留有余地。
其次，受地方利益驱动，服务北京经济社会发展。北京市政府发挥首都优势，利用举办重要国际会议，塑造展示良好的城市形象；建立友好城市，创造经济发展和平稳定的国际环境；发挥来访出访的作用，推动北京企业“走出去”，利用国外资源，增强北京整体经济实力。
再次，北京城市外交充分体现北京城市特色。北京有着3000余年的建城史和850余年的建都史，拥有众多名胜古迹和大量人文景观。北京开展的对外交往活动，充分利用这些文化古迹，来展示其地方特色，同时，也使得北京在国际舞台上具有很强的辨识度。可以说，打造北京品牌、亮出北京名片，是北京发展城市外交的一个有利武器。
最后，以UCLG为平台提升对外交往层次。2006 年10月，北京正式成为世界城市和地方政府联合组织（UCLG）成员。借助于作为UCLG成员的身份优势，北京市学习来自136个国家的1000余个先进城市的城市治理经验，取得更多与联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织的密切交流联系的机会，参与这些国际组织开展的各项活动。2016年1月，UCLG中国大陆会员工作会议在北京召开，北京作为主办城市，秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，为我国民间外交事业做出了贡献。北京市充分利用会员契机，组织开展城市形象和旅游宣传，促进北京市与国外城市在教育、文化、旅游和友城结好等领域的交流与合作。
四、北京城市外交存在的主要问题
北京市虽然在开展城市外交上时间最早、规模最大，取得了很大的成绩，但也存在一些问题。
首先，作为地方城市开展外交，受到国家总体外交约束，面临较为复杂的外部环境。根据我国《宪法》，国家外交事务的权力被赋予中央政府，地方政府在具体的对外交往实践中，其自主权、财政和资源控制权都是非常有限的。在全球化和各国相互依存日益加深的背景下，国际事务越来越复杂和多样，碎片化的全球治理需要地方政府积极参与进来；但受到国家总体外交限制，地方城市往往“有心无力”。[9]此外，在对外交往体制机制方面，受我国政治体制约束，外事办是地方政府的办事机构，而一些发达国家的城市外事部门属于市长办公室主管，由市长亲自领导负责。因此，如何更好地维持和发展北京市城市外交与中央外交的互利共赢性，实现“双赢”，是北京市开展城市外交面临的问题。
其次，全球城市节点地位不高，國际化要素不足，以往规划布局不周，国际交往功能空间格局需要优化。纽约、伦敦和东京等世界城市拥有卓越的地理位置、经济实力雄厚、跨国公司众多、社会服务功能完善，处于世界城市的节点中心地位，而且这些城市空间格局方面经历百年多的演变发展，功能优化，具有鲜明的国际化特征。国际化要素反映国际城市参与国际分工的能力和作用。北京国际化要素虽在2008年奥运会后取得长足进步，但和纽约等世界城市相比，仍有不小的差距。在国际交往的空间布局方面，美国纽约联合国大厦、布鲁塞尔欧盟总部等都成为重要的国际会议中心和国际旅游景点；与其相比较，北京的使馆区规划只是简单的各国使馆进驻，与首都城市对外交往的经济等功能结合不足，陷入单一的功能失效。
再次，外事工作格局缺乏战略性目标，管理能力亟待加强。北京要想打造“国际交往中心”的城市战略目标，需要全市各领域、各部门、各阶层共同参与，统筹协调，密切配合。然而，迄今它还没有建立对外交流联席会议机制，基本上还是外办单打独斗。从管理能力上来说，北京市外事工作领导小组的办事机构北京市外办，在配合北京国际化建设战略目标方面，其运行效率、协调合作、行政设置等方面还有待进一步提升。
第四，国际组织总部落户不多，大型国际会议数量不够。国际组织数量是一个城市国际化程度的重要标志。目前，北京的国际组织总部仅有上海合作组织秘书处、国际竹藤组织、联合国亚太农业工程与机械中心等屈指可数几个，而具有广泛影响力的全球性国际组织总部则没有一个在北京。此外，高质量的国际会议，是一个城市向世界打开的重要窗口。北京近年来举办了诸如APEC等国际重要会议，但和纽约、伦敦、布鲁塞尔等国际城市相比，国际会议的数量还是偏少，固定的国际会议不多，整体影响力不足。尤其北京国际性会议在北京市民中影响力不高，民众参与国际事务的积极性有待提升。
最后，缺乏运作城市对外交往的国际复合型人才。国际交流与合作呈多元化发展趋势，其内容和方式也不再集中在某一个领域，而是文化、教育、环保、经贸、科技、体育、卫生等全方位的交流与合作。这就要求外事部门的工作人员，不仅精通外语，而且还要具备相关领域的专业知识。而北京同时具备外语能力又有专业背景的外事人才较少，从而使其在配合总体外交活动时力不从心。
五、推动我国及北京积极开展城市外交的建议 随着我国外交整体布局全面展开，全球伙伴网络关系基本成型，城市外交在助力城市经济发展和社会进步方面将会发挥更大的作用。据此，笔者提出以下建议。
首先，强化顶层设计，提高服务中央总体外交的能力，开展全方位对外交往。政府、社会团体、民间组织、甚至公民个体等都是城市外交的行为主体。作为地方政府，包括北京在内的我国城市，开展城市外交应积极服务好中央总体外交，提升服务水平和服务能力，做好党宾、国宾团组在京活动接待保障工作，促进双方务实双赢合作。加强与中央相关外事部门的沟通联系，建立常态化的联席合作机制，推动中央有关部门在对外开放试点等方面的支持，扩大与相关友好城市之间在经贸、文化、科技、体育等领域的合作。要充分发挥民间交往在国际交往中的重要辅助作用，引导民间组织、企业、海外侨团、留学生、社会知名人士等多种社会力量参与国际交往。积极鼓励行业协会、智库与学术机构、公益服务组织等开展对口交流，打造一批具有较强国际影响力的品牌性民间交往活动。
其次，完善涉外基础设施，提高首都对外开放水平。加快建设一批特色商店、免税店、新产品体验店等商业设施，增强首都机场和新国展配套服务能力。依托口岸服务和国际商贸服务功能，打造一批具有国际影响力的对外贸易功能平台和专业化产品贸易基地，进一步扩大服务贸易规模，提高服务贸易质量和水平。加强城市涉外硬件设施建设，加快东坝第二使馆区建设，打造高端使馆社区文化。要围绕北京市民和外籍人士的高端消费需求，着力完善休闲娱乐文化设施，高标准建设图书馆、音乐厅、展览馆、文化公园等公共文化体育娱乐设施，高规格建设一批大型购物中心、高端商务酒店等商务配套设施。科学规划国际交往空间布局，提升涉外活动场馆功能。完善地铁、公交等公共交通设施的换乘功能。要以新机场建设为契机，加快完善新旧两大机场基础设施，强化航空综合服务功能，打造更具国际竞争力的航空枢纽，更好地支撑北京国际交往中心建设。
再次，着力提升城市国际交往软实力，大力建设一流的涉外软环境。完善地方政府涉外法律法规，建立有利于涉外环境建设的法律法规体系。制定涉外、涉侨事件应急机制和《应急预案》；研究制定一批符合国际惯例，适应首都在新世纪扩大对外交往需要的政策规定。加快完善国际语言标识系统，在城市道路、旅游集散地、景点和主要公共场所设置多语种标识，方便外国人在京生活。扎实推进“北京市民讲外语活动”，提高市民国际化素质和城市国际化程度，规范普及公共场所多语路牌标志，提高窗口行业外语服务水平。
第四，巩固和发展国际友好城市关系，提高北京国际影响力。将城市外交与民间外交、公共外交并举，大力开展国际友好城市工作。应积极扩大和深化与友好城市的交往范围及领域，制定友好城市发展战略规划；积极参与UCLG各项规则制定，完善友城之间高层互访和对话机制，推进友好城市间全方位、多层次、宽领域合作。在友城工作中，注重友城经济的互补性，加强友城工作的主动性和协调性，可以利用城市发展论坛、北京文化周、工商业洽谈会等形式展开城市外交活动，丰富城市外交内涵。充分发挥民间交往在国际交往中的重要辅助作用，积极引导民间组织、企业、海外侨团、留学生、社会知名人士等多种社会力量参与国际交往，夯实对外友好的民意基础。
第五，吸引国际组织、跨国公司集聚，打造大型国际节展会议品牌。要把建设国际组织集聚区列入城市发展规划，切实采取有效措施吸引国际组织落户北京。密切联系中央外事部门，吸引联合国分支机构在京设立办事处。要有针对性地吸引国际经济金融组织在京设立分部。积极承办重大国际会议和有国际影响力的科技、经济、文化等高端论坛，提升北京国际知名度。加强与国际展览局、国际展览业联盟的协作，大力吸引国外会议展览组织和会展落户北京。
第六，创新外事工作管理体制，汇聚国际人才人力资本，促进国际人员往来。建立健全地方政府外事工作机制，按照统一领导、归口管理、协调配合、分级负责的原则，结合地方政府的实际情况，创新外事管理机制。北京应结合“国际交往中心”建设目标，高度重视外事工作的战略性、全局性、前瞻性。同时，加大涉外专业人才的培养力度，建设一支专业化、创新型、复合型的人才队伍。充分发挥首都高校集聚的优势，与相关高校开展联合办学，采取课堂教学、讲座培训、赛事选拔与社会实践相结合的多元化人才培养模式，共同培养能够适应新形势下外事工作要求的专业人才。政府要给予更多的财政支持，提供更多更好的学习机会。注重提高现有外事人员的综合素质，为他们创造学习培训、赴其它外事机构交流锻炼的机会。
六、结论
随着中国国际化水平的不断提升，尤其是“一带一路”国家战略的实施，城市越来越成为中国外交的重要行为体。作為一种新型外交方式，城市外交使城市在国际体系中扮演着一定的国际角色，在发挥服务国家总体外交和国家利益的功能同时，也促进了本地区经济社会发展和城市国际化战略实施。北京的城市外交是众多力量共同作用下的产物。北京的国际化水平为城市外交提供了必要的物质基础，服务国家总体外交成为北京城市外交的核心使命，强大的城市制度有助于将丰富的经济社会资源优势转化为战略和外交优势。不过相比欧美国家的城市，中国城市外交是一个后来者，存在着诸多问题，对此需要进一步完善。北京城市外交的服务功能和存在的问题，具有普遍性，其完善建议对我国其他城市开展城市外交具有很强的启发意义。
注 释：
①http：/ / www.uclg.org / en / organization / about，2016年6月15日登
录。
②“城市外交属于一种嵌入式外交”的概念主要是指，城市外交是城市化在现代
外交体系中的功能嵌入过程，在城市化过程中，城市通过嵌入主权国家外交、
国际组织和国际制度外交以及社会网络外交体系，逐步构建起一个嵌入式外交
体系，以满足全球化和城市化对城市功能的要求。参见赵可金：《嵌入式外交：
对中国城市外交的一种理论解释》，《世界经济与政治》，2014年第11期。
③参见：http：//www.cifca.org.cn/Web/Index.aspx，上网日期：2016年6月30
日。
参考文献：
[1]赵可金，陈维.城市外交：探寻全球都市的外交角色[J].外交评论，2013（6）.
[2]习近平.在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上的讲话[N].人民日报，2014-05-16.
[3]李小林.城市外交理论与实践[M].社会科学文献出版社，2016.
[4]周桂银.意大利城邦国家体系的特征及其影响[J].世界历史，1999（1）.
[5]Marek Furmankiewicz.“Town-twinning as a Factor Generating International Flows of Goods and People-the Example of Poland”，Belgeo，Vol.1-2，2005.
[6]Chadwick F.Alger.The UN System and Cities in Global Governance，New York：Springer，2014.
[7]赵可金.嵌入式外交：对中国城市外交的一种理论解释[J].世界经济与政治，2014（11）.
[8]高尚涛.国际关系中的城市行为体[M].世界知识出版社，2010.
[9]高尚涛.个人行为体与国际体系分析[J].现代国际关系，2004（8）.
关键词：城市外交；世界城市；全球化；国际交往中心
中图分类号：D827 文献标识码：A 文章编号：
全球化正在以前所未有的速度影响着世界各国。城市作为全球化网络的“节点”，在全球治理中的作用日益凸显。城市外交是城市参与国际交往的重要形式。“城市在全球政治经济网络中的地位上升，在理论上的一个重要表现就是城市外交的复兴。”[1]2014年5月，习近平主席在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动的讲话中指出，“要大力推进城市外交、民间外交、公共外交”，[2]为新时期我国开展城市外交指明方向。本文在回溯城市外交路径演变的基础上，以近年来首都北京城市外交发展为样本，总结经验，直面问题，提出丰富我国城市外交的建议。
一、城市外交的历史发展路径
（一）欧洲历史上的城市外交
城市外交现象在历史上早就存在，最早可以追溯到古希腊时期。作为政治实体，古希腊城邦的城市外交活动制度化，不仅使希腊城市之间交往频繁，而且形式多样，形成相互联系和影响的城市间体系。古希腊城邦之间的外交活动表现在频繁的外交谈判、代表团互访、召开会议、签订条约等方面，逐渐产生了机制化的城市外交组织、方法和手段。[3]38到14世纪时候，欧洲的城市外交已经非常兴盛发达，巴黎、威尼斯、佛罗伦萨等中心城市积极开展城市之间的政治经济谈判，协商成立各种组织，促进区域经济发展和交通便捷。16世纪前后，欧洲的一些城邦就业已参与世界的经济贸易往来，例如中世纪的汉萨贸易城市群、希腊城邦以及意大利城邦，这些城邦在当时地中海区域经济贸易中扮演着重要的角色。“15至16 世纪的意大利，诸多小城邦能够利用外交追求政治谋划和愿望；城邦交往的规则、标准和大使特权开始出现；谈判技术的引进；通讯和信息的传播；对万民法和国际规则的接受——以上均显示出意大利城邦之间的交往已经有了现代外交的運作功能。”[4]不过，1648年威斯特法利亚体系的建立，欧洲主权国家的确立，外交大权重新回到中央政府手中，城市成为一种地方政府，其对外交往不再占据外交的中心位置，城市外交的活力日渐式微。
（二）两次世界大战之间城市外交的复兴
自主权国家垄断外交之后，城市真正参与外交事务发源于第一次世界大战后的西欧国家。当时奥匈帝国、德意志帝国和沙皇俄国相继垮台，欧洲大陆的城市满目疮痍，“和平主义思潮”蔓延；法国大作家罗曼·罗兰等大批知识分子认为欧洲的未来在于“联合”，尤其是发展城市之间的经济往来，欧洲才能重现昔日的光辉。在此背景下，欧洲城市之间的交往开始日益密切。为平复一战创伤，增进感情，英国凯里市和法国普瓦市结为世界上第一对“友好城市”。[5]146同样，在1931年，美国城市托莱多与其同名的西班牙城市结为友好城市，其原因主要是基于文化和历史感情上的联系。
（三）“二战”后城市外交的蓬勃发展
第二次世界大战结束后，电子通讯技术、交通、传媒等快速发展，各国市民与外部世界的互动更为密切，城市作为市民的集合体要求在国际上发声的愿景也更为强烈，城市外交开始蓬勃发展。以“友好城市”为形式的城市外交在世界各地迅速发展。在西欧，法国和德国为消除百年来的战争仇恨情绪，倡议以友好城市的方式增进了解和促进交流，推动建立城市之间的广泛友好合作关系。1956年，美国总统艾森豪威尔推动美国城市在世界上发展“姐妹城市”的合作关系，“国际关系的发展应该结合地方层面上的个人参与，要将姐妹城市和国家关系联合起来，以提供解决世界冲突的更多机会”。[3]391967年，美国的国际姐妹城市协会脱离国家城市联盟，成为一个独立的城市间组织。20世纪80年代，友好城市的范围飞速扩展，发达国家城市与广大发展中国家城市之间开始建立友好关系。1982 年，纽约市向英格兰和联邦德国派出了它自己的贸易代表团。1985年欧洲理事会通过的《欧洲地方自治宪章》为欧洲各国地方自治、城市外交提供了法律依据。1985年，成立世界大都市协会，旨在促进全球化下城市可持续发展问题。20世纪80年代以来，国际友好城市逐渐由情感型向务实型方向转变。例如，在英国，192个城市发起和参加核裁军运动，覆盖了英国60%以上的人口。在全世界范围，有4222个城市宣布为无核区。[6]104
（四）冷战后全球化下城市外交的新发展
冷战后，随着全球化和城市化的发展，跨国联系网络更趋紧密和复杂，城市外交在国际舞台上扮演更为重要的角色，发挥更加重要的作用。1992年，地方主导的可持续会议在德国首都柏林召开，首次肯定了基于城市的可持续发展理念，呼吁市民、非政府组织和城市政府多方协调，为解决全球性问题和消除国际不平等而进行国际行动。进入21世纪后，全球治理日益碎片化，城市之间越发展示出独立的外交形态。2001年，“全球本土化论坛”成立，旨在强调各国大城市的市长们被赋予外交官的权力和使命。2004年，城市外交推动机构UCLG（世界城市和地方政府组织）宣告成立，它是当前全球最大的城市和地方政府组织，在国际社会具有重要影响力。①到2010年11 月，为增强城市外交竞争力，UCLG新建立发展合作与城市外交委员会，旨在共同推动包括联合国千年发展目标在内的诸多外交政策议程。2005年10月，18个世界大城市代表在伦敦成立旨在应对气候变化的城市联盟C40，该组织充分利用其对城市政策的影响而迅速推进低碳价值观在国际层面的认同。2012年4月，由瑞士日内瓦政府和世界与发展研究所共同举办的日内瓦市市长论坛，探讨城市在全球治理中应该发挥的具体作用。2014年，世界经济论坛全球议程委员会发布《城市的竞争力》报告，对城市外交给以高度关注，指出城市外交将成为全球城市竞争力的一项重要内容。[7] 自1973年开展友好城市活动以来，中国的城市外交从无到有，逐步走向成熟。目前，中国已与世界133个国家建立了2258对友好城市关系，成为世界上拥有正式友好城市数量最多的国家之一。同时，中国在1992年发起成立中国国际友好城市联合会，1999年加入UCLG。在地方政府中，北京市、上海市、天津市、广东省、温州市、西宁市、南京市等都成立地方公共外交协会。2013年，习近平主席提出“一带一路”战略构想，强调“欢迎沿线国家重要城市之间互结友好城市”，从而使中国城市外交进入全方位发展的新时期。
图1 中国历年友好城市缔结数目
二、嵌入式外交②：全球化下城市外交的内涵、形式与功能
（一）城市外交的内涵
城市外交是近年来才在我国兴起的一个学术概念。学术界有关城市外交的内涵还没有达成统一清晰的界定。赵可金认为城市外交是国家总体外交的重要组成部分，比如乌鲁木齐就扮演“嵌入式外交”的角色。余万里认为“城市外交不仅代表城市或地区利益，还要反映国家战略和总体外交诉求，譬如广西钦州，其‘中马工业园区’却关联到中国的东盟地区战略”。从国内学者有关城市外交的内涵，不难看出，城市外交是指城市政府在国家总体外交战略框架下，推动城市建设发展，维护和扩大城市利益，所从事的国际性交往活动。
（二）城市外交的形式
城市外交一般可分为双边和多边两种外交形式。双边城市外交主要是以友好城市形式缔结正式协议，开展经济、社会和文化等领域的交流合作。目前，世界各国对“友好城市”的命名不尽相同，英国一般使用“同胞城市”，美國和亚太地区一般使用“姐妹城市”，德国、波兰等中欧国家使用“伙伴城市”，俄罗斯则使用“兄弟城市”。20世纪70年代，中国在与日本建立首对友好城市关系时，根据周恩来总理的指示，将日本习惯称谓的“姐妹城市”改称“友好城市”，以体现城市不分大小平等相待的精神。自此之后，中国在友好城市交往中统一使用“友好城市”的称谓。
而城市外交的多边形式则指城市参与包括区域性和全球性城市国际组织，开展城市对外交往交流活动。城市国际组织本质上是一种由城市政府组成的国际非政府跨国组织，其多边外交形式，一种是指作为该跨国城市政府组织成员之间的交流活动，例如世界大都市协会，其成员仅限人口超过100万的城市政府；另外一种是以某一主题为内容的多边外交行为，例如世界大城市气候领导联盟所开展的以实现温室气体减排和气候风险减低为目标的世界城市间的多边合作活动；2015年9月，联盟指导委员会批准中国广州、南京等城市正式加入。
（三）城市外交的功能
城市外交在服务于城市国际化的过程中发挥了桥梁和纽带的功能。
首先，弥补了全球化下全球治理的空白区域。全球治理是一个复杂的系统性的工作，主权国家发挥主体作用，城市可以弥补其不足。城市参与全球治理的优势在于其有别于主权国家的特殊资源动员和号召能力。城市作为全球经济分工中的重要节点，可以通过自身的生产消费能力，灵活地实现区域治理。此外，城市的历史文化对于城市文化繁荣、市民素养提升等具有重要作用。因此，以城市为代表的次国家行为体对于全球治理议程的推进与执行具有实质性意义。例如，在冲突地区，城市可以向维和部队的民政组派遣市政专家，直接支持城市公共服务部门或参与重建项目。
其次，城市外交增强了不同城市之间的了解和交往。友好城市通过双边或多边互动形式，加强了城市之间历史文化、经济社会、宗教信仰的联系。例如，“冷战”期间，欧洲友好城市就成为联结西欧和东欧不同意识形态阵营以及联结北方发达国家和南方发展中国家不同经济发展阶段国家之间合作的桥梁。荷兰城市组织在克罗地亚和塞尔维亚的多民族地区抓住机遇推进和平进程，将多民族合作付诸实践。
再次，城市外交增强了城市软实力。城市多边外交活动以集体的力量代表城市在国际社会发声发力，提升了城市与国家的对话能力。例如，欧洲的城市组织代表欧洲城市的利益，促成集体行动以影响欧盟立法和政策实施。同时，城市在国际舞台上的活跃度直接影响城市在他国民众心目中的形象，也有利于他们对城市所属国家良好国际形象的形成。我国 2010 年上海世博会、2014 年南京青奥会正是利用文化活动、体育赛事塑造多元化发展的国际大都市良好形象，从而为我国的国际形象做加法。
最后，城市外交为城市国际化提供战略指导。一个城市走什么样的国际化道路，其确定过程就是城市外交的一部分。比如，第二次世界大战后，伦敦在世界政治经济中的地位被纽约取代，面对如此形势，英国和伦敦政府积极开展城市外交，广泛缔结姐妹城市，提升国际影响力，逐步确立了世界金融中心的地位。
三、实践样本：北京城市外交的地方特色分析
在中国，早在上世纪70年代，天津和日本神户建立了第一对国际友好城市。截至2016年6月30日，我国有461个城市与134 个国家的1532个城市建立了2315对友好城市关系。③北京作为我国特大型城市，截止2016年7月，已与世界54个城市建立了友好城市关系，其国际化程度和对外交往资源领先于全国，城市外交活力指数名列前茅，样本意义明显，对我国沿海开放城市、边疆城市、内陆城市的对外交往具有重要的借鉴价值。
（一）北京城市外交发展历程
北京作为中国的首都，其城市外交主要经历了五个发展阶段。1949年建国初，北京市人民政府配合中央政府整体外交工作，设立外侨事务处，但由于美苏冷战、两大阵营对立，再加之后期“文革”对整个外交事业的冲击，北京市外交机构职能单一，城市对外交往活动稀少。
改革开放之后，根据地区经济发展、地区外贸及涉外事务的发展需要，北京市积极开展对外交往活动。1979 年 3 月，东京都与北京市结为友好城市，成为北京市的第一个友好城市。经过20多年改革开放，上世纪90年代中期，北京市提出“首都经济”，意味着其在对外交往中将关注经济发展和城市建设。这一时期，北京市充分利用其独特的地缘政治优势，对外交往活动频繁、涉外环境改善、国际城市建设迅速发展。1998至2002这五年间，北京市举办了国际数学大会、中非合作论坛部长会议等大型的国际会议。2005年之后，北京市制定“世界城市”发展战略，其外交外事管理体系进一步完善，对外交往活动急剧增加，成功举办了2010年国际友好城市市长会议，承办的国际体育赛事和国际会议逐年增多。截止2015年底，“北京市已与世界五大洲 41 个国家的 45 个城市建立了市级友城关系”，[8]112基本形成布局合理的城市对外交往网络体系。 2012年“十八大”后，“国际交往中心”被提升到北京城市发展战略的核心位置，加之，京津冀协同发展和“一带一路”国家外交战略的实施，使越来越多的重大国际活动在北京举办，北京城市外交在服务国家总体外交和地方经济社会发展方面发挥越来越重要的作用。
图2 北京友好城市分布图
（二）北京城市外交的地方特征
按照北京市“国际一流的和谐宜居之都”目标战略定位，北京市开展城市外交，参与国际合作具有以下特点：
首先，以中央政府授意的特殊身份服务国家总体外交。从建国以来，尤其是改革开放之后，北京市配合国家总体外交需求，承担大量高规格国际接待任务。在一些特殊场合，北京市还扮演了国家外交代理人的角色。2008年4月，法国巴黎市授予达赖喇嘛为巴黎“荣誉市民”称号。基于友好城市的互动关系，北京市市长郭金龙第一时间致函巴黎市市长，对巴黎政府这一行为，表示强烈不满和坚决反对。在这种特殊时期，北京市作为地方政府，紧密配合中央政府的外交方针政策，扮演国家外交代理人这一角色，既给法国政府传递强烈的反对声音，表明我国政府克制的态度，同时又为事态进一步发展留有余地。
其次，受地方利益驱动，服务北京经济社会发展。北京市政府发挥首都优势，利用举办重要国际会议，塑造展示良好的城市形象；建立友好城市，创造经济发展和平稳定的国际环境；发挥来访出访的作用，推动北京企业“走出去”，利用国外资源，增强北京整体经济实力。
再次，北京城市外交充分体现北京城市特色。北京有着3000余年的建城史和850余年的建都史，拥有众多名胜古迹和大量人文景观。北京开展的对外交往活动，充分利用这些文化古迹，来展示其地方特色，同时，也使得北京在国际舞台上具有很强的辨识度。可以说，打造北京品牌、亮出北京名片，是北京发展城市外交的一个有利武器。
最后，以UCLG为平台提升对外交往层次。2006 年10月，北京正式成为世界城市和地方政府联合组织（UCLG）成员。借助于作为UCLG成员的身份优势，北京市学习来自136个国家的1000余个先进城市的城市治理经验，取得更多与联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织的密切交流联系的机会，参与这些国际组织开展的各项活动。2016年1月，UCLG中国大陆会员工作会议在北京召开，北京作为主办城市，秉承“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，为我国民间外交事业做出了贡献。北京市充分利用会员契机，组织开展城市形象和旅游宣传，促进北京市与国外城市在教育、文化、旅游和友城结好等领域的交流与合作。
四、北京城市外交存在的主要问题
北京市虽然在开展城市外交上时间最早、规模最大，取得了很大的成绩，但也存在一些问题。
首先，作为地方城市开展外交，受到国家总体外交约束，面临较为复杂的外部环境。根据我国《宪法》，国家外交事务的权力被赋予中央政府，地方政府在具体的对外交往实践中，其自主权、财政和资源控制权都是非常有限的。在全球化和各国相互依存日益加深的背景下，国际事务越来越复杂和多样，碎片化的全球治理需要地方政府积极参与进来；但受到国家总体外交限制，地方城市往往“有心无力”。[9]此外，在对外交往体制机制方面，受我国政治体制约束，外事办是地方政府的办事机构，而一些发达国家的城市外事部门属于市长办公室主管，由市长亲自领导负责。因此，如何更好地维持和发展北京市城市外交与中央外交的互利共赢性，实现“双赢”，是北京市开展城市外交面临的问题。
其次，全球城市节点地位不高，國际化要素不足，以往规划布局不周，国际交往功能空间格局需要优化。纽约、伦敦和东京等世界城市拥有卓越的地理位置、经济实力雄厚、跨国公司众多、社会服务功能完善，处于世界城市的节点中心地位，而且这些城市空间格局方面经历百年多的演变发展，功能优化，具有鲜明的国际化特征。国际化要素反映国际城市参与国际分工的能力和作用。北京国际化要素虽在2008年奥运会后取得长足进步，但和纽约等世界城市相比，仍有不小的差距。在国际交往的空间布局方面，美国纽约联合国大厦、布鲁塞尔欧盟总部等都成为重要的国际会议中心和国际旅游景点；与其相比较，北京的使馆区规划只是简单的各国使馆进驻，与首都城市对外交往的经济等功能结合不足，陷入单一的功能失效。
再次，外事工作格局缺乏战略性目标，管理能力亟待加强。北京要想打造“国际交往中心”的城市战略目标，需要全市各领域、各部门、各阶层共同参与，统筹协调，密切配合。然而，迄今它还没有建立对外交流联席会议机制，基本上还是外办单打独斗。从管理能力上来说，北京市外事工作领导小组的办事机构北京市外办，在配合北京国际化建设战略目标方面，其运行效率、协调合作、行政设置等方面还有待进一步提升。
第四，国际组织总部落户不多，大型国际会议数量不够。国际组织数量是一个城市国际化程度的重要标志。目前，北京的国际组织总部仅有上海合作组织秘书处、国际竹藤组织、联合国亚太农业工程与机械中心等屈指可数几个，而具有广泛影响力的全球性国际组织总部则没有一个在北京。此外，高质量的国际会议，是一个城市向世界打开的重要窗口。北京近年来举办了诸如APEC等国际重要会议，但和纽约、伦敦、布鲁塞尔等国际城市相比，国际会议的数量还是偏少，固定的国际会议不多，整体影响力不足。尤其北京国际性会议在北京市民中影响力不高，民众参与国际事务的积极性有待提升。
最后，缺乏运作城市对外交往的国际复合型人才。国际交流与合作呈多元化发展趋势，其内容和方式也不再集中在某一个领域，而是文化、教育、环保、经贸、科技、体育、卫生等全方位的交流与合作。这就要求外事部门的工作人员，不仅精通外语，而且还要具备相关领域的专业知识。而北京同时具备外语能力又有专业背景的外事人才较少，从而使其在配合总体外交活动时力不从心。
五、推动我国及北京积极开展城市外交的建议 随着我国外交整体布局全面展开，全球伙伴网络关系基本成型，城市外交在助力城市经济发展和社会进步方面将会发挥更大的作用。据此，笔者提出以下建议。
首先，强化顶层设计，提高服务中央总体外交的能力，开展全方位对外交往。政府、社会团体、民间组织、甚至公民个体等都是城市外交的行为主体。作为地方政府，包括北京在内的我国城市，开展城市外交应积极服务好中央总体外交，提升服务水平和服务能力，做好党宾、国宾团组在京活动接待保障工作，促进双方务实双赢合作。加强与中央相关外事部门的沟通联系，建立常态化的联席合作机制，推动中央有关部门在对外开放试点等方面的支持，扩大与相关友好城市之间在经贸、文化、科技、体育等领域的合作。要充分发挥民间交往在国际交往中的重要辅助作用，引导民间组织、企业、海外侨团、留学生、社会知名人士等多种社会力量参与国际交往。积极鼓励行业协会、智库与学术机构、公益服务组织等开展对口交流，打造一批具有较强国际影响力的品牌性民间交往活动。
其次，完善涉外基础设施，提高首都对外开放水平。加快建设一批特色商店、免税店、新产品体验店等商业设施，增强首都机场和新国展配套服务能力。依托口岸服务和国际商贸服务功能，打造一批具有国际影响力的对外贸易功能平台和专业化产品贸易基地，进一步扩大服务贸易规模，提高服务贸易质量和水平。加强城市涉外硬件设施建设，加快东坝第二使馆区建设，打造高端使馆社区文化。要围绕北京市民和外籍人士的高端消费需求，着力完善休闲娱乐文化设施，高标准建设图书馆、音乐厅、展览馆、文化公园等公共文化体育娱乐设施，高规格建设一批大型购物中心、高端商务酒店等商务配套设施。科学规划国际交往空间布局，提升涉外活动场馆功能。完善地铁、公交等公共交通设施的换乘功能。要以新机场建设为契机，加快完善新旧两大机场基础设施，强化航空综合服务功能，打造更具国际竞争力的航空枢纽，更好地支撑北京国际交往中心建设。
再次，着力提升城市国际交往软实力，大力建设一流的涉外软环境。完善地方政府涉外法律法规，建立有利于涉外环境建设的法律法规体系。制定涉外、涉侨事件应急机制和《应急预案》；研究制定一批符合国际惯例，适应首都在新世纪扩大对外交往需要的政策规定。加快完善国际语言标识系统，在城市道路、旅游集散地、景点和主要公共场所设置多语种标识，方便外国人在京生活。扎实推进“北京市民讲外语活动”，提高市民国际化素质和城市国际化程度，规范普及公共场所多语路牌标志，提高窗口行业外语服务水平。
第四，巩固和发展国际友好城市关系，提高北京国际影响力。将城市外交与民间外交、公共外交并举，大力开展国际友好城市工作。应积极扩大和深化与友好城市的交往范围及领域，制定友好城市发展战略规划；积极参与UCLG各项规则制定，完善友城之间高层互访和对话机制，推进友好城市间全方位、多层次、宽领域合作。在友城工作中，注重友城经济的互补性，加强友城工作的主动性和协调性，可以利用城市发展论坛、北京文化周、工商业洽谈会等形式展开城市外交活动，丰富城市外交内涵。充分发挥民间交往在国际交往中的重要辅助作用，积极引导民间组织、企业、海外侨团、留学生、社会知名人士等多种社会力量参与国际交往，夯实对外友好的民意基础。
第五，吸引国际组织、跨国公司集聚，打造大型国际节展会议品牌。要把建设国际组织集聚区列入城市发展规划，切实采取有效措施吸引国际组织落户北京。密切联系中央外事部门，吸引联合国分支机构在京设立办事处。要有针对性地吸引国际经济金融组织在京设立分部。积极承办重大国际会议和有国际影响力的科技、经济、文化等高端论坛，提升北京国际知名度。加强与国际展览局、国际展览业联盟的协作，大力吸引国外会议展览组织和会展落户北京。
第六，创新外事工作管理体制，汇聚国际人才人力资本，促进国际人员往来。建立健全地方政府外事工作机制，按照统一领导、归口管理、协调配合、分级负责的原则，结合地方政府的实际情况，创新外事管理机制。北京应结合“国际交往中心”建设目标，高度重视外事工作的战略性、全局性、前瞻性。同时，加大涉外专业人才的培养力度，建设一支专业化、创新型、复合型的人才队伍。充分发挥首都高校集聚的优势，与相关高校开展联合办学，采取课堂教学、讲座培训、赛事选拔与社会实践相结合的多元化人才培养模式，共同培养能够适应新形势下外事工作要求的专业人才。政府要给予更多的财政支持，提供更多更好的学习机会。注重提高现有外事人员的综合素质，为他们创造学习培训、赴其它外事机构交流锻炼的机会。
六、结论
随着中国国际化水平的不断提升，尤其是“一带一路”国家战略的实施，城市越来越成为中国外交的重要行为体。作為一种新型外交方式，城市外交使城市在国际体系中扮演着一定的国际角色，在发挥服务国家总体外交和国家利益的功能同时，也促进了本地区经济社会发展和城市国际化战略实施。北京的城市外交是众多力量共同作用下的产物。北京的国际化水平为城市外交提供了必要的物质基础，服务国家总体外交成为北京城市外交的核心使命，强大的城市制度有助于将丰富的经济社会资源优势转化为战略和外交优势。不过相比欧美国家的城市，中国城市外交是一个后来者，存在着诸多问题，对此需要进一步完善。北京城市外交的服务功能和存在的问题，具有普遍性，其完善建议对我国其他城市开展城市外交具有很强的启发意义。
注 释：
①http：/ / www.uclg.org / en / organization / about，2016年6月15日登
录。
②“城市外交属于一种嵌入式外交”的概念主要是指，城市外交是城市化在现代
外交体系中的功能嵌入过程，在城市化过程中，城市通过嵌入主权国家外交、
国际组织和国际制度外交以及社会网络外交体系，逐步构建起一个嵌入式外交
体系，以满足全球化和城市化对城市功能的要求。参见赵可金：《嵌入式外交：
对中国城市外交的一种理论解释》，《世界经济与政治》，2014年第11期。
③参见：http：//www.cifca.org.cn/Web/Index.aspx，上网日期：2016年6月30
日。
参考文献：
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