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一个是服务于城市人群出行的公共客运，一个是服务于郊区居民出行的公共客运，两者怎么看都是福利性行业。随着城区的扩展，城郊短途客运的作用必然等同于城市公交。
近年来，随着我国各地城市化进程的加快，城市的版图迅速扩大，为了适应城区居民的经济与社会活动的需要，城郊短途客运与城市公交网络也随之拓展。但是，二者在发展过程中，由于空间存在着重叠，摩擦不断，矛盾逐步尖锐，已经影响到了各地大交通的发展、城乡客运一体化目标的实现，问题已开始引起各地政府和有关部门的重视，并纷纷着手研究解决，而城郊短途客运与城市公交的管理体制则是绕不过的话题。
笔者将讨论限定在“城郊”短途客运与“城市”公交，是因为管理体制二元化主要发生在地级市以上城市的城区与城郊。本文的“城郊短途”还包括已经在城内，仅仅在定位上仍被当作公路客运范畴而不是城市公交、由交通部部门管辖的短途客运或“中巴”。
体制改革十分迫切
上世纪九十年代以来，为了适应城乡公共交通发展的需要，各地的城市公交网络从过去的蜗居城区一隅，迅速地向外扩展到郊区。但是，这一过程并非一帆风顺，由于利益上的冲突，其扩展受到了在城郊经营公路短途客运经营者的百般阻挠，冲突性事件屡有发生。与此同时，城郊短途客运在其固有的地盘上把触角稍稍伸向城内时，也感受到公交企业的重重隔挡。因此，两者在发展中均感受到了相互的威胁及互不信任，已不能通过协商手段加以解决，均陷入到痛苦与困惑之中。这种矛盾的根源并非一定是管理体制，而是两者定位不同造成的地位差别，但要根治其矛盾，则必须从体制的统一着手。
可以肯定地说，城郊短途客运与城市公交两大系统的经营者均享有发展之权利。单纯地看，是对方阻碍了自己的发展，属于资源性矛盾。实质上——还有分属交通和建设（市政）两个管理部门——即管理上二元化的体制性矛盾，不断加剧着固有的资源性矛盾。两个部门同时拥有班线资源配置的职能，从各自系统的利益出发，力求各自行业在资源配置上的最大化和最优化，无可避免地在配置空间上存在着较大重叠。与此同时，各地政府在城市版图扩展时，在鼓励城市公交发展到郊区县时，受“重城轻乡”观念影响，却没有很好地为城郊短途指出一条出路，使得城郊短途客运的生存空间不断被挤压，由此造成的诸多矛盾与冲突实属必然。
笔者认为，城乡客运一体化首先是道路客运一体化，这意味着城乡公共客运网络的完善，运营服务上将更加便利于群众出行以及线、路、站的一体化。但是，目前城郊短途客运与城市公交管理体制上的二元化，影响了城郊短途客运公交化的改造、影响了短途客运与城市公交班线网络的一体化，已经明显阻碍了城乡客运一体化的进程。
同时，城郊短途客运与城市公交的配置性矛盾也影响到两者与中长途公路客运、铁路、民航等交通方式在配置上的衔接，致使各地客运交通系统存在着许多脱节部位，大交通系统的美好未来遥不可及。
而解决各地城郊短途客运与城市公交发展问题以及相关课题的前提是，实现管理体制一元化，将体制之间的矛盾转化为体制内部矛盾，由两个部门无法协调解决的矛盾化为一个部门内部解决。针对上述问题，各地人大代表都有类似的提案：理顺城市交通管理体制，实施“一城一交”管理模式，真正建立起政令统一、管理顺畅、规范科学的综合交通管理体制。
上静下动的管理体制改革
城郊短途客运与城市公交管理体制的改革，相关主管部门未见动静，而地方则屡屡打破常规，开始行动。早在2004年7月，厦门市已经完成了管理体制改革，由城管、交警、市政和交通的四家管理体制划归到交通部门一家管理的体制。随后，成都市动作更大，2006年1月20日，成都市交通局、市政公用局被撤销，重新组建成都市交通委员会总揽负责全市城乡的公路、水路、公共交通、出租汽车和城市轨道交通等。目前，还有一些大城市如北京、上海、天津、深圳、重庆，中等城市如山东的青岛、烟台浙江的嘉兴、宁波、台州等均已完成了城郊短途客运与城市公交管理体制的一元化改革。
从管理体制模式来看，主要分为两种，一种是在市辖各区短途客运公交化改造后与城市公交整合为一个体系、多家经营，由市政部门一家管理，如宁波。另一种是打破城市公交由市政部门管理的固有观念，在短途客运实行公交化改造后，与原城市公交一并归口到交通部门一家管理。从目前已完成改革的城市情况来看，采用第二种模式的居多。
笔者认为，宁波模式是改革不彻底的模式。宁波模式在解决了建制区内城市公交与原短途客运（现改造为公交）矛盾后，与各县进入宁波市区的班车仍在存在着争客的矛盾，最终，还是要靠交通和市政两家来协调。可以设想，宁波在涉及制订大交通系统的规划时，仍然需要协调两部门的意见。
从各地多数采用交通一家管的情况来看，主要原因有：一是交通部门管交通已有丰富的经验；二是城市公交占据地域小，在发展时必定占据交通企业已有的空间，而由交通部门管理，矛盾可以在内部解决；三是市政部门管城市公交，是旧的经济体制遗留，在实现公共交通事业也可以商业化运作、公交设施运营可以与线路运营的分离等观念的转变后，公交事业由交通管理完全可行，实践已经给予证明；四是交通部门有一支现成的市场监管队伍——道路运输管理机构，由其管理，改革的成本最低。
体制的改革必然涉及部门的利益调节，当利益难以平衡，上述两种模式均难以实行时，是否有第三种模式呢？有业内人士建议，作为解决城郊短途客运和城市公交眼前发展矛盾的折中性方案，主管层面保持交通部门管短途客运、市政部门管城市公交的格局不变，但在行业管理层面包括市场监管和班线配置，城市公交可委托给道路路运输管理机构行使其职能。
在业界看来，由市政部门管交通多少有点尴尬。过去，城市公交与自来水、煤气等为城市居民日常生产和生活服务的行业被作为公用事业看待，或因为城市公交涉及站点设施管理，正好属于市政部门的职能范围，城市公交与市政的共性也仅此而已。若说这是由过去计划经济体制决定，但电力为何又是例外？
无论过去的理由如何，在今天的社会公众看来，仅仅因为城市道路及停靠设施由市政管，便由市政管理城市公交，这确实不尽合理。笔者认为，目前县这一级基本不存在二元化管理体制问题，那么，彻底的管理体制一元化要从地级开始，要解决到省级、到部级三个层次的统一难题。
必将涉及运营体制改革
城郊短途客运运营模式改革指从目前的普通班车客运向公交化模式转变，其模式转变具有强烈的内在动力，阻力主要来自外部。长期以来，城郊短途客运被定位为公路客运，而在公安系统的观念中，公路客运就是点对点服务，短途客运为适应城乡客运一体化要求，在向公交化运营模式的转变过程中，往往受到许多阻力，包括站点设置、车型选择、载客率等。要解决短途客运与公交的矛盾，必须在观念上有较大突破，必须认定短途客运也是为城乡群众的出行提供服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质是完全相同的，因此，地位也应该是相同的，应当允许其按公交的模式运营。
另外，经营主体模式的改革是由公交一家垄断经营，还是多家竞争经营呢？独家垄断的好处是可以避免资源配置过程中的矛盾，对于政府来说，管理效率最高。但其问题是，对于需要配置效益差甚至亏本线路时，独家垄断的企业会提出许多代价，市场调控手段失效，配置效率会降低，政府负担会增加。相反，多家竞争经营在线路配置时，会有一些矛盾，需要政府职能部门协调，影响管理效率，但不存在一家企业不时向政府要代价的问题，市场调控手段将行之有效。
需要说明的是，多家经营主体竞争，并非主体越多越好。毕竟道路客运还有代替政府承担社会义务的功能，并非完全适合市场化运作，由于可配置的客运班线有限，道路客运各要素包括主体“多则乱”。经营主体多少应视城市规模而定，当然，对经营主体数量加以限制还有利于各主体相对占有较多的资源，从而有利于企业做大，有利于提高其承担经营风险和社会公益义务的能力。
谁该被排斥
在“优先权”之外？
当城郊短途客运还未完全转化为城市公交之前，管理部门要面对的将是如何平等对待两者，当前，“公交优先”政策也在一定程度上加剧了这种矛盾。
在带有时尚色彩的新观念中，城市公交是为广大市民的出行服务的，公交必须是优先的。其更深层的原因是长期以来社会经济发展政策上的城乡差别，城市受重视，农村受歧视。致使服务于农村群众的短途客运在等级上低于城市公交。
当然，这种地位的不同是由于决策与观念所决定的。每当两者发生矛盾时，短途客运经营者往往采用集体上访的办法来反映诉求，当地政府往往是在顾及社会稳定时，才不得不采取一碗水端平的态度处理，否则，吃亏的往往是短途客运，有的甚至暗含“完全依靠城市公交，不花代价地将短途客运淘汰出局”的意图。
如同社会贫富差距悬殊会造成贫民阶层仇富现象一样，经营地位不平等必然造成短途客运“仇视公交”的现象，但另一方面也造成了城市公交的优越感。当两者处于平衡状态时，彼此相安无事。而当短途客运向公交化演变时，会遭公交扼杀；当公交向城郊发展时，会遭短途客运抵制。
那么，什么是“公交优先”？笔者理解，应该是在城市道路通行上的优先，即：通过设置专用车道和特别的交通信号控制等措施，确保为公众出行服务的公共客运车辆的运行通畅。不难理解，“公交优先”指公交车辆优先于私人或社会组织所有的为自身服务的大小客车、出租车、摩托车，因为它们虽然载人，但是载人效率低；更优先于货车，因为货车通行速度慢，社会是以人为本不是以货为本，如此等等。“公交优先”原则鼓励的是客运交通效率的最大化。然而，从“公交优先”原则来看，城郊短途也是公共客运，也应享有优先的权利。
但是，“公交优先”原则却被错误地运用了，当城郊短途要求向城市公交靠拢时，有人往往会以“公交优先”的理由，遭到拒绝。除了公交专用车道的通行权被排斥外，还包括以下几方面：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受各地公安交警的限制。
解决矛盾的最终途径
解决城郊短途客运与城市公交矛盾的最终途径是对短途客运的再定位。即便是城郊短途客运与城市公交一元化管理体制建立后，两者的矛盾也可能不会自然消解，体制之间的矛盾会转化为体制内矛盾。
资源性的矛盾总要产生，但这种矛盾也不是不可以转化，这取决于政策对城郊短途客运的正确态度。要把它与城市公交同等看待，一个是服务于城市人群出行的公共客运，一个是服务于郊区居民出行的公共客运，两者怎么看都是福利性行业。随着城区的扩展，城郊短途客运的作用必然等同于城市公交，只有作为福利性事业，其与城市公交才能顺利融合。当城郊逐步并入城区的版图而需要建立完善的公交系统时，政府部门只要就地利用、改造城郊短途，使之成为城市公交，而不是一味依靠城市公交去挤占市场，相信资源性矛盾便不会太突出了。
近年来，随着我国各地城市化进程的加快，城市的版图迅速扩大，为了适应城区居民的经济与社会活动的需要，城郊短途客运与城市公交网络也随之拓展。但是，二者在发展过程中，由于空间存在着重叠，摩擦不断，矛盾逐步尖锐，已经影响到了各地大交通的发展、城乡客运一体化目标的实现，问题已开始引起各地政府和有关部门的重视，并纷纷着手研究解决，而城郊短途客运与城市公交的管理体制则是绕不过的话题。
笔者将讨论限定在“城郊”短途客运与“城市”公交，是因为管理体制二元化主要发生在地级市以上城市的城区与城郊。本文的“城郊短途”还包括已经在城内，仅仅在定位上仍被当作公路客运范畴而不是城市公交、由交通部部门管辖的短途客运或“中巴”。
体制改革十分迫切
上世纪九十年代以来，为了适应城乡公共交通发展的需要，各地的城市公交网络从过去的蜗居城区一隅，迅速地向外扩展到郊区。但是，这一过程并非一帆风顺，由于利益上的冲突，其扩展受到了在城郊经营公路短途客运经营者的百般阻挠，冲突性事件屡有发生。与此同时，城郊短途客运在其固有的地盘上把触角稍稍伸向城内时，也感受到公交企业的重重隔挡。因此，两者在发展中均感受到了相互的威胁及互不信任，已不能通过协商手段加以解决，均陷入到痛苦与困惑之中。这种矛盾的根源并非一定是管理体制，而是两者定位不同造成的地位差别，但要根治其矛盾，则必须从体制的统一着手。
可以肯定地说，城郊短途客运与城市公交两大系统的经营者均享有发展之权利。单纯地看，是对方阻碍了自己的发展，属于资源性矛盾。实质上——还有分属交通和建设（市政）两个管理部门——即管理上二元化的体制性矛盾，不断加剧着固有的资源性矛盾。两个部门同时拥有班线资源配置的职能，从各自系统的利益出发，力求各自行业在资源配置上的最大化和最优化，无可避免地在配置空间上存在着较大重叠。与此同时，各地政府在城市版图扩展时，在鼓励城市公交发展到郊区县时，受“重城轻乡”观念影响，却没有很好地为城郊短途指出一条出路，使得城郊短途客运的生存空间不断被挤压，由此造成的诸多矛盾与冲突实属必然。
笔者认为，城乡客运一体化首先是道路客运一体化，这意味着城乡公共客运网络的完善，运营服务上将更加便利于群众出行以及线、路、站的一体化。但是，目前城郊短途客运与城市公交管理体制上的二元化，影响了城郊短途客运公交化的改造、影响了短途客运与城市公交班线网络的一体化，已经明显阻碍了城乡客运一体化的进程。
同时，城郊短途客运与城市公交的配置性矛盾也影响到两者与中长途公路客运、铁路、民航等交通方式在配置上的衔接，致使各地客运交通系统存在着许多脱节部位，大交通系统的美好未来遥不可及。
而解决各地城郊短途客运与城市公交发展问题以及相关课题的前提是，实现管理体制一元化，将体制之间的矛盾转化为体制内部矛盾，由两个部门无法协调解决的矛盾化为一个部门内部解决。针对上述问题，各地人大代表都有类似的提案：理顺城市交通管理体制，实施“一城一交”管理模式，真正建立起政令统一、管理顺畅、规范科学的综合交通管理体制。
上静下动的管理体制改革
城郊短途客运与城市公交管理体制的改革，相关主管部门未见动静，而地方则屡屡打破常规，开始行动。早在2004年7月，厦门市已经完成了管理体制改革，由城管、交警、市政和交通的四家管理体制划归到交通部门一家管理的体制。随后，成都市动作更大，2006年1月20日，成都市交通局、市政公用局被撤销，重新组建成都市交通委员会总揽负责全市城乡的公路、水路、公共交通、出租汽车和城市轨道交通等。目前，还有一些大城市如北京、上海、天津、深圳、重庆，中等城市如山东的青岛、烟台浙江的嘉兴、宁波、台州等均已完成了城郊短途客运与城市公交管理体制的一元化改革。
从管理体制模式来看，主要分为两种，一种是在市辖各区短途客运公交化改造后与城市公交整合为一个体系、多家经营，由市政部门一家管理，如宁波。另一种是打破城市公交由市政部门管理的固有观念，在短途客运实行公交化改造后，与原城市公交一并归口到交通部门一家管理。从目前已完成改革的城市情况来看，采用第二种模式的居多。
笔者认为，宁波模式是改革不彻底的模式。宁波模式在解决了建制区内城市公交与原短途客运（现改造为公交）矛盾后，与各县进入宁波市区的班车仍在存在着争客的矛盾，最终，还是要靠交通和市政两家来协调。可以设想，宁波在涉及制订大交通系统的规划时，仍然需要协调两部门的意见。
从各地多数采用交通一家管的情况来看，主要原因有：一是交通部门管交通已有丰富的经验；二是城市公交占据地域小，在发展时必定占据交通企业已有的空间，而由交通部门管理，矛盾可以在内部解决；三是市政部门管城市公交，是旧的经济体制遗留，在实现公共交通事业也可以商业化运作、公交设施运营可以与线路运营的分离等观念的转变后，公交事业由交通管理完全可行，实践已经给予证明；四是交通部门有一支现成的市场监管队伍——道路运输管理机构，由其管理，改革的成本最低。
体制的改革必然涉及部门的利益调节，当利益难以平衡，上述两种模式均难以实行时，是否有第三种模式呢？有业内人士建议，作为解决城郊短途客运和城市公交眼前发展矛盾的折中性方案，主管层面保持交通部门管短途客运、市政部门管城市公交的格局不变，但在行业管理层面包括市场监管和班线配置，城市公交可委托给道路路运输管理机构行使其职能。
在业界看来，由市政部门管交通多少有点尴尬。过去，城市公交与自来水、煤气等为城市居民日常生产和生活服务的行业被作为公用事业看待，或因为城市公交涉及站点设施管理，正好属于市政部门的职能范围，城市公交与市政的共性也仅此而已。若说这是由过去计划经济体制决定，但电力为何又是例外？
无论过去的理由如何，在今天的社会公众看来，仅仅因为城市道路及停靠设施由市政管，便由市政管理城市公交，这确实不尽合理。笔者认为，目前县这一级基本不存在二元化管理体制问题，那么，彻底的管理体制一元化要从地级开始，要解决到省级、到部级三个层次的统一难题。
必将涉及运营体制改革
城郊短途客运运营模式改革指从目前的普通班车客运向公交化模式转变，其模式转变具有强烈的内在动力，阻力主要来自外部。长期以来，城郊短途客运被定位为公路客运，而在公安系统的观念中，公路客运就是点对点服务，短途客运为适应城乡客运一体化要求，在向公交化运营模式的转变过程中，往往受到许多阻力，包括站点设置、车型选择、载客率等。要解决短途客运与公交的矛盾，必须在观念上有较大突破，必须认定短途客运也是为城乡群众的出行提供服务的公共客运，与城市公交为城市居民提供出行服务的公共客运性质是完全相同的，因此，地位也应该是相同的，应当允许其按公交的模式运营。
另外，经营主体模式的改革是由公交一家垄断经营，还是多家竞争经营呢？独家垄断的好处是可以避免资源配置过程中的矛盾，对于政府来说，管理效率最高。但其问题是，对于需要配置效益差甚至亏本线路时，独家垄断的企业会提出许多代价，市场调控手段失效，配置效率会降低，政府负担会增加。相反，多家竞争经营在线路配置时，会有一些矛盾，需要政府职能部门协调，影响管理效率，但不存在一家企业不时向政府要代价的问题，市场调控手段将行之有效。
需要说明的是，多家经营主体竞争，并非主体越多越好。毕竟道路客运还有代替政府承担社会义务的功能，并非完全适合市场化运作，由于可配置的客运班线有限，道路客运各要素包括主体“多则乱”。经营主体多少应视城市规模而定，当然，对经营主体数量加以限制还有利于各主体相对占有较多的资源，从而有利于企业做大，有利于提高其承担经营风险和社会公益义务的能力。
谁该被排斥
在“优先权”之外？
当城郊短途客运还未完全转化为城市公交之前，管理部门要面对的将是如何平等对待两者，当前，“公交优先”政策也在一定程度上加剧了这种矛盾。
在带有时尚色彩的新观念中，城市公交是为广大市民的出行服务的，公交必须是优先的。其更深层的原因是长期以来社会经济发展政策上的城乡差别，城市受重视，农村受歧视。致使服务于农村群众的短途客运在等级上低于城市公交。
当然，这种地位的不同是由于决策与观念所决定的。每当两者发生矛盾时，短途客运经营者往往采用集体上访的办法来反映诉求，当地政府往往是在顾及社会稳定时，才不得不采取一碗水端平的态度处理，否则，吃亏的往往是短途客运，有的甚至暗含“完全依靠城市公交，不花代价地将短途客运淘汰出局”的意图。
如同社会贫富差距悬殊会造成贫民阶层仇富现象一样，经营地位不平等必然造成短途客运“仇视公交”的现象，但另一方面也造成了城市公交的优越感。当两者处于平衡状态时，彼此相安无事。而当短途客运向公交化演变时，会遭公交扼杀；当公交向城郊发展时，会遭短途客运抵制。
那么，什么是“公交优先”？笔者理解，应该是在城市道路通行上的优先，即：通过设置专用车道和特别的交通信号控制等措施，确保为公众出行服务的公共客运车辆的运行通畅。不难理解，“公交优先”指公交车辆优先于私人或社会组织所有的为自身服务的大小客车、出租车、摩托车，因为它们虽然载人，但是载人效率低；更优先于货车，因为货车通行速度慢，社会是以人为本不是以货为本，如此等等。“公交优先”原则鼓励的是客运交通效率的最大化。然而，从“公交优先”原则来看，城郊短途也是公共客运，也应享有优先的权利。
但是，“公交优先”原则却被错误地运用了，当城郊短途要求向城市公交靠拢时，有人往往会以“公交优先”的理由，遭到拒绝。除了公交专用车道的通行权被排斥外，还包括以下几方面：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受各地公安交警的限制。
解决矛盾的最终途径
解决城郊短途客运与城市公交矛盾的最终途径是对短途客运的再定位。即便是城郊短途客运与城市公交一元化管理体制建立后，两者的矛盾也可能不会自然消解，体制之间的矛盾会转化为体制内矛盾。
资源性的矛盾总要产生，但这种矛盾也不是不可以转化，这取决于政策对城郊短途客运的正确态度。要把它与城市公交同等看待，一个是服务于城市人群出行的公共客运，一个是服务于郊区居民出行的公共客运，两者怎么看都是福利性行业。随着城区的扩展，城郊短途客运的作用必然等同于城市公交，只有作为福利性事业，其与城市公交才能顺利融合。当城郊逐步并入城区的版图而需要建立完善的公交系统时，政府部门只要就地利用、改造城郊短途，使之成为城市公交，而不是一味依靠城市公交去挤占市场，相信资源性矛盾便不会太突出了。