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摘要：项目代建作为一种新型工程建设管理方式，具有专业性、客观性的特点，是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）中关于“加强投资项目管理，改进建设实施方式”的重要内容。该制度已在交通、市政等系统推广多年，展示了良好的应用前景。本文就项目代建的概念、运作机制进行了研究，对其在南京市浦口新城项目上的应用做了概述，并对项目代建制推进中现存困难的解决路径进行了探讨。
关键词：代建；运作机制；应用
1、 项目代建简述
1.1 项目代建的概念及历史
政府投资项目代建制，也称公益性政府投资项目代建制，简称项目代建制。是指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离，经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具有相应工程管理能力的其他企业，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，其中第三部分就政府投资项目明确了“代建制”概念：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。
2011年中央颁发了一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》， “加快水利工程建设和管理体制改革。……对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。同年，南京市人民政府颁发19号文件《关于加快水利改革发展的意见》，也明确提出：推进水利工程建设管理体制改革。健全水利工程分级建设负责制，完善公益性水利工程项目法人制度，有条件地试行“代建制”、“总承包制”等建设管理方式。
1.2 项目代建的特点
政府投资建设项目代建管理一般可分为全过程代建和两阶段代建管理两种方式，后一种管理方式是将管理工作分建设前期和建设实施两阶段，适用于投资规模较大的政府项目。
政府投资建设项目实行项目代建，促进形成市场建设管理竞争机制，提高工程建设效率和政府投资效益。代建制以招投标形式，打破投资、建设、管理和运营集中的格局，打破政企不分、行业垄断。代建人要承接建设前期代理和建设期代建任务必须通过竞争， 从而有利于降低工程建设管理费用、加强投资控制，提高工程建设效率和政府投资效益，从而也促进了投资人/投资主体自身管理水平的提高。
实行项目代建，一方面可降低政府投资项目建设管理的部分风险，有利于政府转变职能，深化机构改革。另一方面有利于建筑业行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建设领域的核心竞争力。还可以完善了工程建设管理竞争机制，还迫使专业的项目管理单位 不断提高自身的专业管理水平和服务意识，工作上精益求精。
1.3 项目代建的实践
随着我国投资体制改革的不断深化，项目代建从理论研究逐渐向实践转化。各地结合实际，开创不同的项目代建模式，主要有以下类型：1）政府—投资机构—工程管理公司的上海模式，2）项目业主—专业公司的北京模式，3）江苏省项目代建管理发展情况。
江苏省建设厅于2005年5月向省政府申请提出了“投资，建设，监管，使用”相分离，取消“一次性业主”的建设管理模式，由分散建设改为集中统一代建的建议。从2005年至今，江苏省的项目代建管理模式大体上有两种。一是政府成立专门的集中代建机构，二是社会化的项目管理企业参与代建。
2、项目代建制在南京市浦口新城项目的应用
2.1 浦口新城工程项目代建体系的建立运行
浦口新城地处南京市西北部，建设现代化浦口新城，是市委、市政府深入实施“跨江发展”战略，大力推进城乡统筹发展、江南和江北统筹发展、主城和郊區统筹发展的重大决策，是增强南京综合竞争力和城市影响力，巩固和提升南京在长江三角洲重要中心城市地位的重要保证。
2.1.1 浦口新城工程项目代建体系的概况
浦口新城计划五年投入900亿元建设核心区，根据专业性、区域性，基础设施建设任务按照科学的方法被划分由相应的项目管理公司进行全过程代建管理。
2.1.2 涉水工程项目代建体系概况
根据规划，浦口新城涉水项目包括各类新（改）建泵站及河道，由于专业的原因，这些工程涉及到水利法律法规的执行，水运行规律的把握，建设与防汛保障的协调，水利专业规范的检查，水行政许可的办理等等。鉴于这部分项目专业特色较强，责任重大，浦口新城将该部分委托南京市水利投资有限公司代建，从而形成涉水项目代建体系，代建范围如下：
2.2 涉水工程项目代建的运行机制
项目法人和项目代建之间的关系通过双方签订的《委托代建协议》进行了明确，主要体现在以下几个方面：
2.2.1 项目代建建设全过程技术服务
前期阶段负责进行勘察设计报审，解决施工中出现的矛盾，并负责办理与施工有关的各项审批手续。拟定招标方案和设备材料的采购计划报项目法人批准组织实施。
工程实施阶段负责全面组织工程的实施，并按批准的工期以及目标与要求（包括质量、进度、投资、安全、环保等）对参与本工程建设的设计、监理、施工、设备材料供应等相关单位的日常管理和具体控制。负责定期填报工程实施用款计划，严格控制工程投资，全面配合由委托人确定的审计、纪检等单位对工程全过程进行跟踪审计、纪检监督，协助委托人处理工程索赔，协助委托人组织试运行、进行工程竣工决算和工程审计。
竣工验收阶段负责组织工程中间验收、编制竣工文件、提报工程竣工决算报告，协助行业主管部门完成竣工验收，负责缺陷责任期的管理。
2.2.2 项目法人重要权力的掌控
对于项目设计变更、造价审核、工程款支付这些项目法人的重要权力，也是容易造成腐败的关键权力，项目法人一方面依靠代建单位从技术上、程序上进行把关，最终的决定权通过第三方审计、政府部门审查的监督由项目法人自己掌握。 对于日常管理，项目法人运用突击检查、委托检测中心检查等方式保留一票否决权。具体体现在对代建项目进行稽查，对违规行为予以纠正；对招标办、招标代理单位的选择确定权，有对工程规模、设计标准、规划设计、工艺设计和设计使用功能等要求的认定权，以及按约定对工程设计变更的审批权；有对代建项目工程质量和施工进度进行监督，并参与工程验收工作对代建人提出的資金计划进行审核批准，对代建项目的协议执行情况和资金使用情况进行监督等。
2.2.3 项目法人对代建的考核
对代建企业的考核成为项目法人监督的重要手段。根据双方的协议，项目法人采用 《项目管理考评记分表》（见下图）从人员管理、质量管理、进度管理、投资管理、合同管理、前期管理、征地拆迁管理、安全生产与文明施工监督管理、档案及信息化管理及廉政建设管理等十个方面，全方位对代建机构进行考评，直接与代建费用挂钩，优管优筹奖金按照考评分数可获得当季度的60-100%不等。
项目代建企业出于自身利益的追求，必须一方面将自己的专业服务做好，获得良好的评价，得到应有的回报，另一方面通过接受项目法人的监督，随时将自己的行为不断向项目法人的目标和要求修正，起到了类似业主自己直接专业管理的效用。从项目法人来说，紧抓工作核心，摆脱繁杂事务的困扰，实现真正意义上的目标管理，另外也将自身的行为置于专业的程序运作中，接受规范的约束，客观上较少或避免了决策失误和决策漏洞，也阻隔了个别人员通过项目运作满足私利的腐败渠道。
3、项目代建制推行的思考
3.1 现行项目代建在实践中的问题及其完善
3.1.1 政府投资项目代建制存在的问题
（1）目前代建制的法律法规体系尚不健全，制度规范不够明确
（2）各地不同的代建模式中对于代建单位职能定位缺乏明确的依据
（3）政府规章所规定的代建费偏低，制约了“代建制”制度的发展
（4）代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，缺少培育有实力的代建单位的机制
3.1.2政府投资项目代建制的发展和完善
采取代建模式，建立与市场经济相吻合的新型工程管理模式，已势在必行。要真正实现代建制操作的“阳光化”、效益化，仍需要投资、建设参与各方的共同努力。总结各地各部门的试点经验，完善的代建制应该体现在以下方面。
（1）代建单位的性质：代建单位是市场行为的主体，承担风险获取收益，代建单位的性质主要应为企业型。若代理单位采取政府机关型或事业型，加重了财政负担，背离了政府的改革方向。
（2）代建单位的资质：代建单位必须是规范的工程管理、投资管理公司，通常应具备以下一些基本条件：具有项目管理资质；具有一定年限以上工程管理资历；主要负责人和技术负责人应由具有高级职称的在职人员担任；有一定数额专业技术职称的在职人员并具有较强的审查设计、审核概预算、可对工程质量安全进行直接监理的能力。
（3）代建项目的范围：代建制的实质是一种工程建设管理模式，不但非经营性的政府投资项目可以运用，其他项目也可运用。
结语
项目代建是工程建设领域近年来逐步推广的一种建设模式，是国际上先进的工程建设管理模式，具有专业性、客观性的特点，该制度已在交通、市政等系统推广多年，并得到包括水利部门在内的各个建设相关部门的鼓励推广，完成了众多政府投资项目，改变了传统政府自建模式带来的弊端，工程质量、安全、投资、效益均得到有效控制，社会效益良好，展示了良好的应用前景。
项目代建制的实行打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。投资、使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位受建设目标及协议的约束，出于自身利益的保护，在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，实施专业管理。
项目代建是政府投资建设体制改革的重要一环。自试行以来，在实践上存在法制不健全、政府缺乏引导、市场竞争不充分、评价体系不完备、代建企业风险与收益不对称等等诸多问题，容易造成代建效果的削弱。有鉴于此，本文提出了规范代建制的要素，期望政府通过加强监督、政策扶植、建设风险市场等措施大力培育代建市场，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
关键词：代建；运作机制；应用
1、 项目代建简述
1.1 项目代建的概念及历史
政府投资项目代建制，也称公益性政府投资项目代建制，简称项目代建制。是指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离，经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具有相应工程管理能力的其他企业，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，其中第三部分就政府投资项目明确了“代建制”概念：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。
2011年中央颁发了一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》， “加快水利工程建设和管理体制改革。……对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。同年，南京市人民政府颁发19号文件《关于加快水利改革发展的意见》，也明确提出：推进水利工程建设管理体制改革。健全水利工程分级建设负责制，完善公益性水利工程项目法人制度，有条件地试行“代建制”、“总承包制”等建设管理方式。
1.2 项目代建的特点
政府投资建设项目代建管理一般可分为全过程代建和两阶段代建管理两种方式，后一种管理方式是将管理工作分建设前期和建设实施两阶段，适用于投资规模较大的政府项目。
政府投资建设项目实行项目代建，促进形成市场建设管理竞争机制，提高工程建设效率和政府投资效益。代建制以招投标形式，打破投资、建设、管理和运营集中的格局，打破政企不分、行业垄断。代建人要承接建设前期代理和建设期代建任务必须通过竞争， 从而有利于降低工程建设管理费用、加强投资控制，提高工程建设效率和政府投资效益，从而也促进了投资人/投资主体自身管理水平的提高。
实行项目代建，一方面可降低政府投资项目建设管理的部分风险，有利于政府转变职能，深化机构改革。另一方面有利于建筑业行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，提高我国建设领域的核心竞争力。还可以完善了工程建设管理竞争机制，还迫使专业的项目管理单位 不断提高自身的专业管理水平和服务意识，工作上精益求精。
1.3 项目代建的实践
随着我国投资体制改革的不断深化，项目代建从理论研究逐渐向实践转化。各地结合实际，开创不同的项目代建模式，主要有以下类型：1）政府—投资机构—工程管理公司的上海模式，2）项目业主—专业公司的北京模式，3）江苏省项目代建管理发展情况。
江苏省建设厅于2005年5月向省政府申请提出了“投资，建设，监管，使用”相分离，取消“一次性业主”的建设管理模式，由分散建设改为集中统一代建的建议。从2005年至今，江苏省的项目代建管理模式大体上有两种。一是政府成立专门的集中代建机构，二是社会化的项目管理企业参与代建。
2、项目代建制在南京市浦口新城项目的应用
2.1 浦口新城工程项目代建体系的建立运行
浦口新城地处南京市西北部，建设现代化浦口新城，是市委、市政府深入实施“跨江发展”战略，大力推进城乡统筹发展、江南和江北统筹发展、主城和郊區统筹发展的重大决策，是增强南京综合竞争力和城市影响力，巩固和提升南京在长江三角洲重要中心城市地位的重要保证。
2.1.1 浦口新城工程项目代建体系的概况
浦口新城计划五年投入900亿元建设核心区，根据专业性、区域性，基础设施建设任务按照科学的方法被划分由相应的项目管理公司进行全过程代建管理。
2.1.2 涉水工程项目代建体系概况
根据规划，浦口新城涉水项目包括各类新（改）建泵站及河道，由于专业的原因，这些工程涉及到水利法律法规的执行，水运行规律的把握，建设与防汛保障的协调，水利专业规范的检查，水行政许可的办理等等。鉴于这部分项目专业特色较强，责任重大，浦口新城将该部分委托南京市水利投资有限公司代建，从而形成涉水项目代建体系，代建范围如下：
2.2 涉水工程项目代建的运行机制
项目法人和项目代建之间的关系通过双方签订的《委托代建协议》进行了明确，主要体现在以下几个方面：
2.2.1 项目代建建设全过程技术服务
前期阶段负责进行勘察设计报审，解决施工中出现的矛盾，并负责办理与施工有关的各项审批手续。拟定招标方案和设备材料的采购计划报项目法人批准组织实施。
工程实施阶段负责全面组织工程的实施，并按批准的工期以及目标与要求（包括质量、进度、投资、安全、环保等）对参与本工程建设的设计、监理、施工、设备材料供应等相关单位的日常管理和具体控制。负责定期填报工程实施用款计划，严格控制工程投资，全面配合由委托人确定的审计、纪检等单位对工程全过程进行跟踪审计、纪检监督，协助委托人处理工程索赔，协助委托人组织试运行、进行工程竣工决算和工程审计。
竣工验收阶段负责组织工程中间验收、编制竣工文件、提报工程竣工决算报告，协助行业主管部门完成竣工验收，负责缺陷责任期的管理。
2.2.2 项目法人重要权力的掌控
对于项目设计变更、造价审核、工程款支付这些项目法人的重要权力，也是容易造成腐败的关键权力，项目法人一方面依靠代建单位从技术上、程序上进行把关，最终的决定权通过第三方审计、政府部门审查的监督由项目法人自己掌握。 对于日常管理，项目法人运用突击检查、委托检测中心检查等方式保留一票否决权。具体体现在对代建项目进行稽查，对违规行为予以纠正；对招标办、招标代理单位的选择确定权，有对工程规模、设计标准、规划设计、工艺设计和设计使用功能等要求的认定权，以及按约定对工程设计变更的审批权；有对代建项目工程质量和施工进度进行监督，并参与工程验收工作对代建人提出的資金计划进行审核批准，对代建项目的协议执行情况和资金使用情况进行监督等。
2.2.3 项目法人对代建的考核
对代建企业的考核成为项目法人监督的重要手段。根据双方的协议，项目法人采用 《项目管理考评记分表》（见下图）从人员管理、质量管理、进度管理、投资管理、合同管理、前期管理、征地拆迁管理、安全生产与文明施工监督管理、档案及信息化管理及廉政建设管理等十个方面，全方位对代建机构进行考评，直接与代建费用挂钩，优管优筹奖金按照考评分数可获得当季度的60-100%不等。
项目代建企业出于自身利益的追求，必须一方面将自己的专业服务做好，获得良好的评价，得到应有的回报，另一方面通过接受项目法人的监督，随时将自己的行为不断向项目法人的目标和要求修正，起到了类似业主自己直接专业管理的效用。从项目法人来说，紧抓工作核心，摆脱繁杂事务的困扰，实现真正意义上的目标管理，另外也将自身的行为置于专业的程序运作中，接受规范的约束，客观上较少或避免了决策失误和决策漏洞，也阻隔了个别人员通过项目运作满足私利的腐败渠道。
3、项目代建制推行的思考
3.1 现行项目代建在实践中的问题及其完善
3.1.1 政府投资项目代建制存在的问题
（1）目前代建制的法律法规体系尚不健全，制度规范不够明确
（2）各地不同的代建模式中对于代建单位职能定位缺乏明确的依据
（3）政府规章所规定的代建费偏低，制约了“代建制”制度的发展
（4）代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，缺少培育有实力的代建单位的机制
3.1.2政府投资项目代建制的发展和完善
采取代建模式，建立与市场经济相吻合的新型工程管理模式，已势在必行。要真正实现代建制操作的“阳光化”、效益化，仍需要投资、建设参与各方的共同努力。总结各地各部门的试点经验，完善的代建制应该体现在以下方面。
（1）代建单位的性质：代建单位是市场行为的主体，承担风险获取收益，代建单位的性质主要应为企业型。若代理单位采取政府机关型或事业型，加重了财政负担，背离了政府的改革方向。
（2）代建单位的资质：代建单位必须是规范的工程管理、投资管理公司，通常应具备以下一些基本条件：具有项目管理资质；具有一定年限以上工程管理资历；主要负责人和技术负责人应由具有高级职称的在职人员担任；有一定数额专业技术职称的在职人员并具有较强的审查设计、审核概预算、可对工程质量安全进行直接监理的能力。
（3）代建项目的范围：代建制的实质是一种工程建设管理模式，不但非经营性的政府投资项目可以运用，其他项目也可运用。
结语
项目代建是工程建设领域近年来逐步推广的一种建设模式，是国际上先进的工程建设管理模式，具有专业性、客观性的特点，该制度已在交通、市政等系统推广多年，并得到包括水利部门在内的各个建设相关部门的鼓励推广，完成了众多政府投资项目，改变了传统政府自建模式带来的弊端，工程质量、安全、投资、效益均得到有效控制，社会效益良好，展示了良好的应用前景。
项目代建制的实行打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。投资、使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位受建设目标及协议的约束，出于自身利益的保护，在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，实施专业管理。
项目代建是政府投资建设体制改革的重要一环。自试行以来，在实践上存在法制不健全、政府缺乏引导、市场竞争不充分、评价体系不完备、代建企业风险与收益不对称等等诸多问题，容易造成代建效果的削弱。有鉴于此，本文提出了规范代建制的要素，期望政府通过加强监督、政策扶植、建设风险市场等措施大力培育代建市场，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。