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一、我国煤矸石产排量及利用途径
煤矸石来源于煤层中夹石和采掘中混合于煤炭中顶底板岩石，可分为采掘中产生的白矸和洗选加工中排放的洗矸，既是固体废弃物又是可高效利用的资源，具有污染性和资源性的双重特点。
我国煤矸石产排量情况。改革开放30多年来，我国煤炭工业发生了根本变化，原煤产量由1978年的61 786万吨增至2009年297 300万吨，提高了4.8倍，原煤入洗量由11 317万吨增至2009年的约154 000万吨以上，提高了13.6倍，相应煤矸石产排量由1978年的11 305万吨，提高到6.4亿吨左右。
煤矸石综合利用的途径。煤矸石综合利用的领域主要包括：煤矸石发电、煤矸石制作建材和新型建筑材料、煤矸石井下充填、煤矸石土地复垦和筑路、煤矸石制作高附加值产品等（各部分利用量及利用比例见图1）。其中，煤矸石包括煤泥发电利用的煤矸石量最大，大约占整个煤矸石综合利用量的58%，其次是充填、复垦和筑路，占整个利用量的34%，其他包括制作建筑材料、生产高附加值产品等利用途径仅占8%。
二、煤矸石综合利用财税政策及其存在的问题
（一）我国扶持煤矸石综合利用的相关政策
我国历来重视煤矸石的综合利用，国家相继出台一系列文件予以支持，归纳起来，有以下四方面：与煤矸石综合利用有关的指导性文件、煤矸石综合利用办法、煤矸石综合利用的产业政策、煤矸石综合利用认定管理办法。煤矸石综合利用政策和办法，对促进煤矸石综合利用健康发展和利用水平提高起到了重要的促进作用。
与煤矸石综合利用相关的政策：《煤矸石综合利用管理办法》国经贸资[1998]80号，《能源产业结构调整指导目录》2005年，《国务院关于推进墙体材料革新和推广节能建筑通知》2005年，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》国发[2005]18号，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》国发[2005]22号，《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》发改环资[2006]1864号，《煤炭产业政策》2007年，《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》国发[2007]15号，《“十一五”资源综合利用指导意见》2007年，《关于加快关停小火电机组若干意见的通知》国发[2007]2号，《中华人民共和国循环经济促进法》2008年，《关于公布资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）的通知》财税[2008]117号，《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》财税[2008]156号，《国家税务总局关于资源综合利用企业所得税优惠管理问题的通知》国税函[2009]185号，《关于公布第三批限时禁止使用实心黏土砖城市名单的通知》发改环资[2009]485号，《关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）的通知》财税[2009]166号。
（二）财税扶持政策
在上述各种扶持政策中，财税政策是其主要方面。煤矸石综合利用税收优惠政策几经补充完善，目前执行的政策主要是财政部、国家税务总局2008年12月9日发布的《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和财政部、国家税务总局同年8月27日颁布的《关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》，具体内容如下：
增值税优惠政策。目前适用的《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》明确规定：“以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力。煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于60%的产品，享受增值税即征即退优惠，退税率为50%。”；“以煤矸石、江河湖淤泥、建筑垃圾、页岩为原料、生产的烧结空心砌块，符合GB13545—2003技术要求，产品可享受增值税即征即退政策，退税率为50%。”；“生产原料中掺兑废渣（包括煤矸石）比例不低于30%的特定建材产品（如陶粒），免征增值税。”。
企业所得税优惠政策。根据《综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》和《中华人民共和国企业所得税法》及实施条例以及《财政部、国家税务总局关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》等相关规定，从2008年1月1日起，企业以《目录》中所列资源为主要原材料，生产符合国家或行业相关标准的产品取得的收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入当年收入总额。目录中所列原料包括煤矸石、石煤、粉煤灰等。
财政政策。1998年我国实施公共财政以来，针对企业的各项财政补贴在逐渐取消，目前没有专门针对煤矸石综合利用的财政支持政策。
（三）现行财税政策存在的问题
优惠政策覆盖面窄，关键技术缺乏支持。煤矸石综合利用水平的提高在很大程度上依赖于煤矸石综合利用技术和设备的进步，而目前针对技术研发和设备生产投入的税收优惠政策几乎为空白，其中最能代表煤矸石综合利用水平、利用效率最高、综合效益最大的“充填开采、以矸换煤”技术缺乏税收扶持政策。对于大多数煤炭企业来说，使用该技术无利或亏损，因而积极性不高，影响了煤矸石综合利用的质量和速度。
优惠政策力度不够，阻碍扩大利用范围。以煤矸石制砖为例，国家自2001年起，在全国各个城市禁止生产和使用黏土实心砖，同时积极推广使用新兴墙体砖。但是，在目前税收扶持政策下，矸石制砖成本仍高于黏土制砖成本，从而降低了矸石砖的竞争力和市场占有率，使得“禁实”效果不明显，相应也限制了煤矸石制砖的推广与使用。
政策标准相互制肘，影响税收扶持效果。目前已出台的各项税收扶持政策衔接性差。如对于煤矸石发电，只要煤矸石等燃料比重不低于60%，即可享受50%的即征即退增值税政策，但煤矸石发电并未列入《资源综合利用企业所得税优惠目录》（2008年版），因而无法享受企业所得税减计90%的优惠；对于煤矸石制砖而言，只要以煤矸石为原料，生产烧结空心砖符合技术标准，增值税可享受50%即征即退政策，没有原料比例的限制。但是，煤矸石制砖如要享受90%减计收入的企业所得税优惠政策，必须满足煤矸石使用比例超过70%的要求。享受增值税和企业所得税优惠的限制条件不一致，给企业执行带来了困难，从而影响了政策效果的发挥。
地方政府多项政策，增加综合利用负担。2007年，国务院批准山西省开征煤炭可持续发展基金，按照动力煤、无烟煤和焦煤不同煤种和矿井核定产能规模调节系数征收。随后，各地政府纷纷仿效山西，出台各种收费政策，增加了煤矸石综合利用企业的负担。
财政政策缺位不利于提高综合利用水平。目前没有针对煤矸石综合利用的稳定财政支持政策，从而限制了企业煤矸石综合利用能力，抑制利用水平的提高。
三、今后完善财税政策的建议
（一）尽快出台新的财税政策，鼓励“充填开采、以矸换煤”技术在全国推广应用
1.具有巨大的宏观综合效益
“充填开采，以矸换煤”技术是东部煤炭企业为解决矸石排放、提高村庄及建（构）筑物下、铁路下和水体下（“三下”）赋存的煤炭资源压煤回采率、进而提高矿井服务年限而使用的一项煤矸石综合利用技术。如河北冀中能源股份有限公司邢东矿区经过42年的开采，2008年好采、可采矿段已经所剩无几，开采条件越来越复杂，难度越来越大，仅存2 256万吨的可采储量，按目前年195万吨的生产能力计算，也只能维持11年。邢东矿紧邻邢台市区，邢台市政府严禁矸石占地，在此情况下，冀中能源股份有限公司自2008年12月开始试行这项技术，试采共换出煤炭11.54万吨，利用矸石等12.6万吨，取得了提高资源回采率、减少矸石占地、减少地面塌陷等多重经济、社会和环境效益。
从国家层面来说，这项技术推广使用具有巨大的宏观经济效益，这主要表现在：
提高回采率。我国煤矿“三下”压煤比较普遍，据不完全统计，“三下”压煤量占煤炭总储量的50%左右。
对于人口密集的东部地区来说，“三下”压煤占比较高。东部地区煤炭质量高，经济发达，能源需求大，如果能将这些呆滞煤置换出来，可大大减少我国煤炭的运输成本，缓解我国运力紧张的局面。这项技术恰能解放呆滞煤炭，将目前“三下”压煤回采率从目前条带式的30%，提高至60%，甚至90%。以枣庄矿业集团高庄矿为例，按目前开采技术衡量，高庄可开采储量为3 660万吨。同时，高庄矿矿区地面有15个村庄，村庄压煤3 637万吨，村庄密集，搬迁困难。如果采用常规的条带式开采，煤炭回采率仅为35%，相应采煤1 273万吨；如果采用这项开采技术，煤炭开采率可达90%以上，可多采煤炭2 000万吨。
延长服务年限。这项技术能大大增加矿区可开采量，从而延长矿井服务年限。仍以枣庄矿业集团高庄矿为例，如果按目前年产量320万吨计算，矿区服务年限为11年。采用这项技术后，可多回收煤炭6 144万吨，提高服务年限20年，是目前服务年限的1.9倍，矿区前期投入效益大大提高。同时相当于解决了18万余人次的就业，增加居民收入92亿元。
节约土地保护环境。我国因煤炭开采导致土地塌陷情况非常严重。据统计，每采1万吨煤炭，就有平均0.2公顷的土地塌陷，每吨煤带来的经济损失为4.67元。而煤矸石堆积又占用了大量土地。2005年底，煤矸石存量已达35.5亿吨，压占土地达7 500公顷，煤矸石堆存处置、自燃煤矸石处理成本为每吨煤4.9元。采用这项技术后，有效地解决了地表沉陷和矸石占地。
2.面临成本增加的障碍因素
“充填开采、以矸换煤”在获得综合宏观效益的同时也增加了成本，主要包括技术研发成本、充填系统前期投资、充填过程中发生的成本、各项税费以及因开采效率下降带来的成本五方面，极大阻碍了这项技术在全国的推广使用，必须从国家层面予以支持。
例如：新汶集团各种充填开采前期投资及开采费用中，原生矸石普采充填总成本892.62万元，其中前期投资585万元，占比65.6%，开采成本307万元，占比34.4%；原生矸石综采充填总成本1 971万元，前期投资780万元，占比39.6%，开采成本1 191万元，占比60.4%；煤矸石似膏体充填总成本3 024万元，前期投资1 646万元，占比54.4%，开采成本1 378万元，占比45.6%；煤矸石泵送充填充填总成本893万元，前期投资335万元，占比27.6%，开采成本880万元，占比72.4%；煤矸石低压风力充填总成本2 252万元，前期投资901万元，占比40%，开采成本1 351万元，占比60%。
各类充填开采技术增加成本，如山东泰安新汶集团原生矸石普采充填每吨开采成本77.23元，原生矸石综采充填每吨成本101.39元，煤矸石似膏体充填每吨成本122.51元，煤矸石泵送充填每吨成本96.49元，煤矸石低压风力充填每吨成本154.75元，全部增加100元税费，增加幅度在39%~56.43%。
3.建议：出台政策降低成本推广技术
对于使用“充填开采、以矸换煤”技术置换出的呆滞煤，中央财政给予一定的财政奖励。乐观估测，全国目前采用这项技术换出的煤炭大约500万吨左右，每吨如给予30~50元的财政奖励，中央每年支出1.5亿~2.5亿元，仅占2010年中央财政收入的万分之四至万分之六，完全可以承受。却可减少塌陷土地1 230~2 830亩，减少矸石占地11公顷；如果每个矿井置换呆滞煤20万吨，则可以延长25个矿井的使用年限，每年解决1.5万人就业，按每人年收入5万元计，可增加收入7.5亿元。同时，减少土地塌陷带来的经济损失2 334万元，节约矸石处理费用2 300万元。实施该补贴政策必然刺激企业推广使用这项技术，可使换出呆滞煤增加至1 000万吨，按上述补贴比例，中央财政每年支出也仅为3亿~6亿元，但综合效益却非常显著，可减少土地塌陷2 460~5 660亩，减少矸石占地22公顷，节约矸石处理费用4 600万元等，充分发挥了财政资金触一发而动全身的作用。
对利用这项技术置换的呆滞煤，免征资源税。这一技术基本达到了零污染零排放，土地不塌陷，具备不排放、不缴纳的特点，建议对于置换出的呆滞煤免征资源税，如不采用这一技术，呆滞煤无法采出，当然无法征收资源税。如果按照目前全国年置换呆滞煤炭产量500万吨计，按现行煤炭资源税税率每吨0.3～5元，可减轻企业负担1 500万～2 500万元。政府无损失，但企业负担大大减轻，调动企业推广应用这一技术的积极性。
因实施煤矸石回填所增加的设备成本，比照环保设备等给予回填设备投资额10%的税额抵免优惠，当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。
利用财税政策，鼓励这项技术研发和推广。中央财政出资建立煤矸石综合利用技术开发推广基金，旨在保证煤矸石技术开发推广有稳定的资金来源，尤其是对“充填开采、以矸换煤”技术研发和推广的科研单位和煤炭企业的贷款予以贴息；对技术创新具有重大贡献的企业和机构予以奖励。对于企业用于这一技术研究的开支，在计算企业所得税时，比照技术开发费享受加计扣除优惠待遇。我国《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》和《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》中明确规定：“企业从事《国家重点支持的高新技术领域》和国家发展改革委员会等部门公布的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2007年度）》规定“项目的研究开发活动，其在一个纳税年度中实际发生的下列费用支出，允许在计算应纳税所得额时按照规定实行加计扣除。研究开发费用未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。”
（二）完善现有财税政策，提高煤矸石的其他综合利用水平
将煤矸石发电列入《资源综合利用企业所得税优惠目录》，享受企业所得税减计90%收入的税收优惠。
对于煤矸石制砖，统一享受优惠政策的技术标准，提高增值税优惠幅度。煤矸石制砖具有减少土地破坏、节约能源、消纳煤矸石等优点，应大力推广使用。但煤矸石制砖成本高于黏土砖，为了提高煤矸石砖市场竞争力，扩大市场占有份额，迫使黏土砖退出市场，减少黏土砖对耕地的破坏，建议将目前增值税优惠幅度从50%即征即退提高至80%。
严格执行《财政部关于引发﹤政府性基金管理暂行办法﹥的通知》，坚决取缔地方各种收费，减轻煤矸石综合利用企业负担。
（作者单位：财政部财政科学研究所）
煤矸石来源于煤层中夹石和采掘中混合于煤炭中顶底板岩石，可分为采掘中产生的白矸和洗选加工中排放的洗矸，既是固体废弃物又是可高效利用的资源，具有污染性和资源性的双重特点。
我国煤矸石产排量情况。改革开放30多年来，我国煤炭工业发生了根本变化，原煤产量由1978年的61 786万吨增至2009年297 300万吨，提高了4.8倍，原煤入洗量由11 317万吨增至2009年的约154 000万吨以上，提高了13.6倍，相应煤矸石产排量由1978年的11 305万吨，提高到6.4亿吨左右。
煤矸石综合利用的途径。煤矸石综合利用的领域主要包括：煤矸石发电、煤矸石制作建材和新型建筑材料、煤矸石井下充填、煤矸石土地复垦和筑路、煤矸石制作高附加值产品等（各部分利用量及利用比例见图1）。其中，煤矸石包括煤泥发电利用的煤矸石量最大，大约占整个煤矸石综合利用量的58%，其次是充填、复垦和筑路，占整个利用量的34%，其他包括制作建筑材料、生产高附加值产品等利用途径仅占8%。
二、煤矸石综合利用财税政策及其存在的问题
（一）我国扶持煤矸石综合利用的相关政策
我国历来重视煤矸石的综合利用，国家相继出台一系列文件予以支持，归纳起来，有以下四方面：与煤矸石综合利用有关的指导性文件、煤矸石综合利用办法、煤矸石综合利用的产业政策、煤矸石综合利用认定管理办法。煤矸石综合利用政策和办法，对促进煤矸石综合利用健康发展和利用水平提高起到了重要的促进作用。
与煤矸石综合利用相关的政策：《煤矸石综合利用管理办法》国经贸资[1998]80号，《能源产业结构调整指导目录》2005年，《国务院关于推进墙体材料革新和推广节能建筑通知》2005年，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》国发[2005]18号，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》国发[2005]22号，《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》发改环资[2006]1864号，《煤炭产业政策》2007年，《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》国发[2007]15号，《“十一五”资源综合利用指导意见》2007年，《关于加快关停小火电机组若干意见的通知》国发[2007]2号，《中华人民共和国循环经济促进法》2008年，《关于公布资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）的通知》财税[2008]117号，《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》财税[2008]156号，《国家税务总局关于资源综合利用企业所得税优惠管理问题的通知》国税函[2009]185号，《关于公布第三批限时禁止使用实心黏土砖城市名单的通知》发改环资[2009]485号，《关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）的通知》财税[2009]166号。
（二）财税扶持政策
在上述各种扶持政策中，财税政策是其主要方面。煤矸石综合利用税收优惠政策几经补充完善，目前执行的政策主要是财政部、国家税务总局2008年12月9日发布的《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》和财政部、国家税务总局同年8月27日颁布的《关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》，具体内容如下：
增值税优惠政策。目前适用的《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》明确规定：“以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力。煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量占发电燃料的比重不低于60%的产品，享受增值税即征即退优惠，退税率为50%。”；“以煤矸石、江河湖淤泥、建筑垃圾、页岩为原料、生产的烧结空心砌块，符合GB13545—2003技术要求，产品可享受增值税即征即退政策，退税率为50%。”；“生产原料中掺兑废渣（包括煤矸石）比例不低于30%的特定建材产品（如陶粒），免征增值税。”。
企业所得税优惠政策。根据《综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》和《中华人民共和国企业所得税法》及实施条例以及《财政部、国家税务总局关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》等相关规定，从2008年1月1日起，企业以《目录》中所列资源为主要原材料，生产符合国家或行业相关标准的产品取得的收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入当年收入总额。目录中所列原料包括煤矸石、石煤、粉煤灰等。
财政政策。1998年我国实施公共财政以来，针对企业的各项财政补贴在逐渐取消，目前没有专门针对煤矸石综合利用的财政支持政策。
（三）现行财税政策存在的问题
优惠政策覆盖面窄，关键技术缺乏支持。煤矸石综合利用水平的提高在很大程度上依赖于煤矸石综合利用技术和设备的进步，而目前针对技术研发和设备生产投入的税收优惠政策几乎为空白，其中最能代表煤矸石综合利用水平、利用效率最高、综合效益最大的“充填开采、以矸换煤”技术缺乏税收扶持政策。对于大多数煤炭企业来说，使用该技术无利或亏损，因而积极性不高，影响了煤矸石综合利用的质量和速度。
优惠政策力度不够，阻碍扩大利用范围。以煤矸石制砖为例，国家自2001年起，在全国各个城市禁止生产和使用黏土实心砖，同时积极推广使用新兴墙体砖。但是，在目前税收扶持政策下，矸石制砖成本仍高于黏土制砖成本，从而降低了矸石砖的竞争力和市场占有率，使得“禁实”效果不明显，相应也限制了煤矸石制砖的推广与使用。
政策标准相互制肘，影响税收扶持效果。目前已出台的各项税收扶持政策衔接性差。如对于煤矸石发电，只要煤矸石等燃料比重不低于60%，即可享受50%的即征即退增值税政策，但煤矸石发电并未列入《资源综合利用企业所得税优惠目录》（2008年版），因而无法享受企业所得税减计90%的优惠；对于煤矸石制砖而言，只要以煤矸石为原料，生产烧结空心砖符合技术标准，增值税可享受50%即征即退政策，没有原料比例的限制。但是，煤矸石制砖如要享受90%减计收入的企业所得税优惠政策，必须满足煤矸石使用比例超过70%的要求。享受增值税和企业所得税优惠的限制条件不一致，给企业执行带来了困难，从而影响了政策效果的发挥。
地方政府多项政策，增加综合利用负担。2007年，国务院批准山西省开征煤炭可持续发展基金，按照动力煤、无烟煤和焦煤不同煤种和矿井核定产能规模调节系数征收。随后，各地政府纷纷仿效山西，出台各种收费政策，增加了煤矸石综合利用企业的负担。
财政政策缺位不利于提高综合利用水平。目前没有针对煤矸石综合利用的稳定财政支持政策，从而限制了企业煤矸石综合利用能力，抑制利用水平的提高。
三、今后完善财税政策的建议
（一）尽快出台新的财税政策，鼓励“充填开采、以矸换煤”技术在全国推广应用
1.具有巨大的宏观综合效益
“充填开采，以矸换煤”技术是东部煤炭企业为解决矸石排放、提高村庄及建（构）筑物下、铁路下和水体下（“三下”）赋存的煤炭资源压煤回采率、进而提高矿井服务年限而使用的一项煤矸石综合利用技术。如河北冀中能源股份有限公司邢东矿区经过42年的开采，2008年好采、可采矿段已经所剩无几，开采条件越来越复杂，难度越来越大，仅存2 256万吨的可采储量，按目前年195万吨的生产能力计算，也只能维持11年。邢东矿紧邻邢台市区，邢台市政府严禁矸石占地，在此情况下，冀中能源股份有限公司自2008年12月开始试行这项技术，试采共换出煤炭11.54万吨，利用矸石等12.6万吨，取得了提高资源回采率、减少矸石占地、减少地面塌陷等多重经济、社会和环境效益。
从国家层面来说，这项技术推广使用具有巨大的宏观经济效益，这主要表现在：
提高回采率。我国煤矿“三下”压煤比较普遍，据不完全统计，“三下”压煤量占煤炭总储量的50%左右。
对于人口密集的东部地区来说，“三下”压煤占比较高。东部地区煤炭质量高，经济发达，能源需求大，如果能将这些呆滞煤置换出来，可大大减少我国煤炭的运输成本，缓解我国运力紧张的局面。这项技术恰能解放呆滞煤炭，将目前“三下”压煤回采率从目前条带式的30%，提高至60%，甚至90%。以枣庄矿业集团高庄矿为例，按目前开采技术衡量，高庄可开采储量为3 660万吨。同时，高庄矿矿区地面有15个村庄，村庄压煤3 637万吨，村庄密集，搬迁困难。如果采用常规的条带式开采，煤炭回采率仅为35%，相应采煤1 273万吨；如果采用这项开采技术，煤炭开采率可达90%以上，可多采煤炭2 000万吨。
延长服务年限。这项技术能大大增加矿区可开采量，从而延长矿井服务年限。仍以枣庄矿业集团高庄矿为例，如果按目前年产量320万吨计算，矿区服务年限为11年。采用这项技术后，可多回收煤炭6 144万吨，提高服务年限20年，是目前服务年限的1.9倍，矿区前期投入效益大大提高。同时相当于解决了18万余人次的就业，增加居民收入92亿元。
节约土地保护环境。我国因煤炭开采导致土地塌陷情况非常严重。据统计，每采1万吨煤炭，就有平均0.2公顷的土地塌陷，每吨煤带来的经济损失为4.67元。而煤矸石堆积又占用了大量土地。2005年底，煤矸石存量已达35.5亿吨，压占土地达7 500公顷，煤矸石堆存处置、自燃煤矸石处理成本为每吨煤4.9元。采用这项技术后，有效地解决了地表沉陷和矸石占地。
2.面临成本增加的障碍因素
“充填开采、以矸换煤”在获得综合宏观效益的同时也增加了成本，主要包括技术研发成本、充填系统前期投资、充填过程中发生的成本、各项税费以及因开采效率下降带来的成本五方面，极大阻碍了这项技术在全国的推广使用，必须从国家层面予以支持。
例如：新汶集团各种充填开采前期投资及开采费用中，原生矸石普采充填总成本892.62万元，其中前期投资585万元，占比65.6%，开采成本307万元，占比34.4%；原生矸石综采充填总成本1 971万元，前期投资780万元，占比39.6%，开采成本1 191万元，占比60.4%；煤矸石似膏体充填总成本3 024万元，前期投资1 646万元，占比54.4%，开采成本1 378万元，占比45.6%；煤矸石泵送充填充填总成本893万元，前期投资335万元，占比27.6%，开采成本880万元，占比72.4%；煤矸石低压风力充填总成本2 252万元，前期投资901万元，占比40%，开采成本1 351万元，占比60%。
各类充填开采技术增加成本，如山东泰安新汶集团原生矸石普采充填每吨开采成本77.23元，原生矸石综采充填每吨成本101.39元，煤矸石似膏体充填每吨成本122.51元，煤矸石泵送充填每吨成本96.49元，煤矸石低压风力充填每吨成本154.75元，全部增加100元税费，增加幅度在39%~56.43%。
3.建议：出台政策降低成本推广技术
对于使用“充填开采、以矸换煤”技术置换出的呆滞煤，中央财政给予一定的财政奖励。乐观估测，全国目前采用这项技术换出的煤炭大约500万吨左右，每吨如给予30~50元的财政奖励，中央每年支出1.5亿~2.5亿元，仅占2010年中央财政收入的万分之四至万分之六，完全可以承受。却可减少塌陷土地1 230~2 830亩，减少矸石占地11公顷；如果每个矿井置换呆滞煤20万吨，则可以延长25个矿井的使用年限，每年解决1.5万人就业，按每人年收入5万元计，可增加收入7.5亿元。同时，减少土地塌陷带来的经济损失2 334万元，节约矸石处理费用2 300万元。实施该补贴政策必然刺激企业推广使用这项技术，可使换出呆滞煤增加至1 000万吨，按上述补贴比例，中央财政每年支出也仅为3亿~6亿元，但综合效益却非常显著，可减少土地塌陷2 460~5 660亩，减少矸石占地22公顷，节约矸石处理费用4 600万元等，充分发挥了财政资金触一发而动全身的作用。
对利用这项技术置换的呆滞煤，免征资源税。这一技术基本达到了零污染零排放，土地不塌陷，具备不排放、不缴纳的特点，建议对于置换出的呆滞煤免征资源税，如不采用这一技术，呆滞煤无法采出，当然无法征收资源税。如果按照目前全国年置换呆滞煤炭产量500万吨计，按现行煤炭资源税税率每吨0.3～5元，可减轻企业负担1 500万～2 500万元。政府无损失，但企业负担大大减轻，调动企业推广应用这一技术的积极性。
因实施煤矸石回填所增加的设备成本，比照环保设备等给予回填设备投资额10%的税额抵免优惠，当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。
利用财税政策，鼓励这项技术研发和推广。中央财政出资建立煤矸石综合利用技术开发推广基金，旨在保证煤矸石技术开发推广有稳定的资金来源，尤其是对“充填开采、以矸换煤”技术研发和推广的科研单位和煤炭企业的贷款予以贴息；对技术创新具有重大贡献的企业和机构予以奖励。对于企业用于这一技术研究的开支，在计算企业所得税时，比照技术开发费享受加计扣除优惠待遇。我国《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》和《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》中明确规定：“企业从事《国家重点支持的高新技术领域》和国家发展改革委员会等部门公布的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2007年度）》规定“项目的研究开发活动，其在一个纳税年度中实际发生的下列费用支出，允许在计算应纳税所得额时按照规定实行加计扣除。研究开发费用未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。”
（二）完善现有财税政策，提高煤矸石的其他综合利用水平
将煤矸石发电列入《资源综合利用企业所得税优惠目录》，享受企业所得税减计90%收入的税收优惠。
对于煤矸石制砖，统一享受优惠政策的技术标准，提高增值税优惠幅度。煤矸石制砖具有减少土地破坏、节约能源、消纳煤矸石等优点，应大力推广使用。但煤矸石制砖成本高于黏土砖，为了提高煤矸石砖市场竞争力，扩大市场占有份额，迫使黏土砖退出市场，减少黏土砖对耕地的破坏，建议将目前增值税优惠幅度从50%即征即退提高至80%。
严格执行《财政部关于引发﹤政府性基金管理暂行办法﹥的通知》，坚决取缔地方各种收费，减轻煤矸石综合利用企业负担。
（作者单位：财政部财政科学研究所）