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[摘 要] 当前，城市化进程快速发展，经济发展与土地资源制约的矛盾突出，改造"旧城镇、旧村居、旧厂房"，是提高土地的利用效率，改善居民的生活环境，推进整个城市的发展的有力途径。
一、广东省开展“三旧”改造的背景简介
作为改革开放的先行地，广东省经历了30年的高速发展。由于历史上粗放的经济发展模式，广东省在经济社会快速发展的同时，过快消耗了大量土地资源，人多地少、经济发展与土地资源制约的矛盾突出。广东省建设用地面积达1.79万平方公里，建设用地与土地总面积的比例达10%。广东省很多城市的土地开发强度都已经达到了30％以上，广州市土地开发强度为23%，佛山市为33%，深圳市已经超过40%。由于发展初期粗放的土地利用方式，导致大量土地低效利用，土地后备资源匮乏，用地供需矛盾加剧，城市发展面临着土地、环境、人口、水资源“四个难以为继”。广州市2003年就已突破土地利用总体规划确定的到2010年的建设用地规模，按照目前年平均新增41平方公里用地的发展速度计算，规划到2020年的建设用地指标3年内就将用完；深圳市现有建成区面积达900多平方公里，已经突破国务院确定的890平方公里的发展规划，未来深圳基本生态控制线外新增建設用地潜力不足150平方公里，而各类用地需求高达300平方公里，无法适应当前城市发展需求。
粗放的经济发展模式不仅造成用地的紧张局面，而且对产业结构、用地布局带来了一定负面效应。比如：深圳市在改革开放初期，大力发展劳动密集型企业，大规模建设工业厂房吸引投资，城市基础设施、配套设施建设不足，城市功能结构不完善，城乡二元化发展的差异逐步增大；佛山市在发展建设过程中由于产业结构不合理、功能分区不优化等原因，造成大量旧城镇、旧村居、旧厂房用地布局不合理，大量土地闲置，土地利用效率低下；广州市在改革开放初期偏重于发展工业，附着于第二产业中的大量工业用地与现有城市功能布局越来越不协调，因企业关、停、并、转而腾出的大量废弃、低效、闲置工业用地，迫切需要进行二次开发。
建设用地巨大需求与有限供给、产业经济现状与转型发展需求等矛盾成为制约广东新一轮发展的瓶颈，单靠新增建设用地已无法满足经济社会发展需求。为此，广东省将发展的目光锁定在对存量建设用地再开发上，抓住与国土资源部合作共建节约集约用地示范省的有利机遇，将“三旧”改造作为推动集约内涵式发展的重要措施，利用三年期限内“先行先试”的政策契机，通过“三旧”改造破解用地难题、推进经济转型发展。广东全省旧城镇、旧村居、旧厂房等“三旧”用地面积超过175万亩，相当于国家每年下达广东省新增建设用地计划数7年的总量，土地潜能巨大，这也是广东省花大力气开展“三旧”改造的根本动因，“三旧”改造的实质是通过整治向存量土地要增量，破解用地指标不够、发展空间不足的矛盾，进一步完善城市功能，提升城市品质。
二、广东省“三旧”改造的具体做法和成效
开展“三旧”改造是广东省转变发展方式，推动城市发展和经济转型升级的重大创新。总结广东省“三旧”改造的成功经验为：
1、组织领导有力，工作合力增强。各级政府均成立了“三旧”改造领导小组，并由政府领导任责任人，设立了专门办公机构
2、实施规划科学，推进目标明确。把规划作为开展“三旧”改造工作的先导，围绕城市功能再造、城乡空间布局优化、产业转型升级、拉动经济增长等战略，编制“三旧”改造总体规划和各年度实施计划。深圳市依据城市总体规划、土地利用总体规划和近期建设规划，出台《深圳市城市更新办法》，提出以“三旧”改造为重点，注重城市品质和内涵提升的“城市更新”理念，明确全市城市更新的重点区域及更新方向、目标和时序、规模，并编制了城市更新单元规划和年度实施计划。
3、创新改造模式，实现多元化推进。广东省在“三旧”改造中充分坚持因地制宜原则，针对不同区域确定不同改造模式，宜拆则拆、宜改则改，宜留则留。
4、注重以人为本，突出维护群众权益。广东省在“三旧”改造中突出“多方共赢、民赢为先”的理念，充分发挥被改造主体的知情权和自主权，最大化保障被改造地群众合法权益，不但使群众成为最大获益者，而且使他们成为“三旧”改造的主导者和推动者。
5、明确政策措施，强化规范管理。为深入推进“三旧”改造工作，广东省抓住3年“先行先试”的机遇，积极探索，大胆尝试，出台了《关于推进三旧改造促进集约用地的若干意见》（粤府（2009）78号，以下简称78号文），进一步明确了“三旧”改造的范围：对城市市区“退二进三”产业用地、城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地、国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地、不符合安全生产和环保要求的厂房用地、布局散乱、条件落后且规划确定改造的城镇和村庄、列入“万村土地整治”示范工程的村庄等纳入“三旧”改造。
从深圳、佛山、广州开展“三旧”工作的实践看，“三旧”改造在破解用地难题、促进产业结构调整、推动城镇化建设、持续有效改善民生等方面都有明显成效。具体有四个方面：
一是加快了产业结构调整和经济发展方式转型升级。通过“三旧”改造，促进了现代产业体系的构建，对现有产业的升级改造，挖掘现有产业的潜在产能，进一步提高了经济运行的质量。
二是较大幅度缓解了土地供需矛盾。开展“三旧”改造，促进了低效用地的二次开发，不断提高土地利用效率，实现了向存量土地资源要增量、向土地利用效率要空间的目的。
三是有力推进了城镇化进程。通过老城区、城中村进行集中的整治与改造，进一步完善城市基础设施建设，增加城市绿地、改善市民的生活居住环境，有效解决脏乱差、基础设施落后、建筑安全隐患较多等一系列问题。
四是切实增强了群众的幸福感。通过开展“三旧”改造，不但村集体可以腾出土地来发展集体经济，增加群众的分红收入，而且带来的产业结构调整，使得原有的土地与物业价值上升，增加了群众的工资性收入和物业收入，保障了群众的土地权益。
三、借鉴广东经验，推进城市化进程
广东省作为改革开放的前沿地区，开展“三旧”改造工作具有其独特优势。一是政策支撑强。广东省是国土资源部节约集约用地试点示范省，其实行的“三旧”改造措施在现有政策的基础上作了大胆的尝试和突破。二是经济实力足。广东省作为沿海发达地区，经过多年的发展积累，经济实力雄厚，大量的财政先期投入保证了“三旧”改造的顺利推进。三是开展实践早。广东省各地受土地发展“瓶颈”的制约，从2002年起就分别对旧村、旧厂、旧城进行了整治，在长期的实践中积累了丰富经验，形成了比较完整、系统的“三旧”改造工作体系。
在学习借鉴广东省“三旧”改造好经验、好做法的基础上，结合扬州实际，扬州“城中村”改造工作应：
1、实行通盘规划，加强宏观调控。要将以“城中村”改造和旧城改造为主体的城市土地整治纳入土地综合整治范围，进行全域规划、全域设计、全域整治，依托土地综合整治规划，抓紧编制“城中村”和旧城改造规划，由各区政府牵头，会同市相关部门着手开展“城中村”和旧城区用地调查摸底工作，全面掌握“城中村”及旧城改造地块的土地、房屋、人口等现状，并分类列表造册、落图标注。
2、加强组织建设，健全运作机制。“城中村”和旧城改造工作是一项政府主导的全局性工作，应进一步完善机构建设，建立由规划、国土、建设、房管及财政、发改等部门共同组成的“城中村”和旧城改造常设工作机构，负责全市“城中村”和旧城改造工作的指导、协调和督办，研究制定改造政策和方案，集中、统筹办理改造涉及的市级审核和审批事项。
3、严格改造政策，加强规范管理。“城中村”和旧城改造工作政策性强、影响面广，涉及多方利益，坚持“统筹规划、成片改造，统一政策、滚动实施，确定村界、界内封闭”的政策措施。
4、创新实施机制，完善改造模式。目前我市城中村改造工作以政府主导的拆除重建为主，带来的一次性投入大，群众矛盾相对集中。借鉴广东省的做法，适当引入综合整治的理念，区分不同区域的具体情况，结合被改造地实际进行改造。
5、拓宽资金渠道，形成多元化投入机制。推进“城中村”和旧城改造工作最大的问题是资金问题。广东省在这一问题的解决上采取了自主改造、公司参与、财政支持等多元化手段。
6、完善补偿机制，创新安置模式。以拆迁房屋市场补偿价为基础，实行安置房地段价差，不同的地段，核定不同的安置房价格，逐步实行由实物安置为主向货币安置为主过渡。加快安置房建设，多渠道筹措房源，各区政府在本区域范围内选址建设适配、紧凑、节地型就近安置小区。
7、加快政策破题，试行集体建设用地流转。城中村改造工作必然会涉及到土地性质和权属问题。广东省在2005年就出台了《集体建设用地使用权流转办法》，提出了集体建设用地可以国有土地同地同价同权的办法进行出让和租赁，但禁止用于商品房开发和住宅建设。
8、建设精品住宅，打造绿色小区。城市建设项目，特别是住宅小区建设不但要满足城市功能的需要，更要符合绿色低碳的要求，彰显城市特色，提高城市整体品位，科学构建区域城镇体系，完善城镇功能，提升城市品质，加快城乡二元结构向城乡一体化转变，逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，高效、协调、可持续发展的开发格局。
参 考 文 献
[1]广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》
[2]《广州市旧城更新改造规划纲要（2010-2020）》
[3]《深圳市城市更新办法》
[4]《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》
[5]广东省《集体建设用地使用权流转办法》■
一、广东省开展“三旧”改造的背景简介
作为改革开放的先行地，广东省经历了30年的高速发展。由于历史上粗放的经济发展模式，广东省在经济社会快速发展的同时，过快消耗了大量土地资源，人多地少、经济发展与土地资源制约的矛盾突出。广东省建设用地面积达1.79万平方公里，建设用地与土地总面积的比例达10%。广东省很多城市的土地开发强度都已经达到了30％以上，广州市土地开发强度为23%，佛山市为33%，深圳市已经超过40%。由于发展初期粗放的土地利用方式，导致大量土地低效利用，土地后备资源匮乏，用地供需矛盾加剧，城市发展面临着土地、环境、人口、水资源“四个难以为继”。广州市2003年就已突破土地利用总体规划确定的到2010年的建设用地规模，按照目前年平均新增41平方公里用地的发展速度计算，规划到2020年的建设用地指标3年内就将用完；深圳市现有建成区面积达900多平方公里，已经突破国务院确定的890平方公里的发展规划，未来深圳基本生态控制线外新增建設用地潜力不足150平方公里，而各类用地需求高达300平方公里，无法适应当前城市发展需求。
粗放的经济发展模式不仅造成用地的紧张局面，而且对产业结构、用地布局带来了一定负面效应。比如：深圳市在改革开放初期，大力发展劳动密集型企业，大规模建设工业厂房吸引投资，城市基础设施、配套设施建设不足，城市功能结构不完善，城乡二元化发展的差异逐步增大；佛山市在发展建设过程中由于产业结构不合理、功能分区不优化等原因，造成大量旧城镇、旧村居、旧厂房用地布局不合理，大量土地闲置，土地利用效率低下；广州市在改革开放初期偏重于发展工业，附着于第二产业中的大量工业用地与现有城市功能布局越来越不协调，因企业关、停、并、转而腾出的大量废弃、低效、闲置工业用地，迫切需要进行二次开发。
建设用地巨大需求与有限供给、产业经济现状与转型发展需求等矛盾成为制约广东新一轮发展的瓶颈，单靠新增建设用地已无法满足经济社会发展需求。为此，广东省将发展的目光锁定在对存量建设用地再开发上，抓住与国土资源部合作共建节约集约用地示范省的有利机遇，将“三旧”改造作为推动集约内涵式发展的重要措施，利用三年期限内“先行先试”的政策契机，通过“三旧”改造破解用地难题、推进经济转型发展。广东全省旧城镇、旧村居、旧厂房等“三旧”用地面积超过175万亩，相当于国家每年下达广东省新增建设用地计划数7年的总量，土地潜能巨大，这也是广东省花大力气开展“三旧”改造的根本动因，“三旧”改造的实质是通过整治向存量土地要增量，破解用地指标不够、发展空间不足的矛盾，进一步完善城市功能，提升城市品质。
二、广东省“三旧”改造的具体做法和成效
开展“三旧”改造是广东省转变发展方式，推动城市发展和经济转型升级的重大创新。总结广东省“三旧”改造的成功经验为：
1、组织领导有力，工作合力增强。各级政府均成立了“三旧”改造领导小组，并由政府领导任责任人，设立了专门办公机构
2、实施规划科学，推进目标明确。把规划作为开展“三旧”改造工作的先导，围绕城市功能再造、城乡空间布局优化、产业转型升级、拉动经济增长等战略，编制“三旧”改造总体规划和各年度实施计划。深圳市依据城市总体规划、土地利用总体规划和近期建设规划，出台《深圳市城市更新办法》，提出以“三旧”改造为重点，注重城市品质和内涵提升的“城市更新”理念，明确全市城市更新的重点区域及更新方向、目标和时序、规模，并编制了城市更新单元规划和年度实施计划。
3、创新改造模式，实现多元化推进。广东省在“三旧”改造中充分坚持因地制宜原则，针对不同区域确定不同改造模式，宜拆则拆、宜改则改，宜留则留。
4、注重以人为本，突出维护群众权益。广东省在“三旧”改造中突出“多方共赢、民赢为先”的理念，充分发挥被改造主体的知情权和自主权，最大化保障被改造地群众合法权益，不但使群众成为最大获益者，而且使他们成为“三旧”改造的主导者和推动者。
5、明确政策措施，强化规范管理。为深入推进“三旧”改造工作，广东省抓住3年“先行先试”的机遇，积极探索，大胆尝试，出台了《关于推进三旧改造促进集约用地的若干意见》（粤府（2009）78号，以下简称78号文），进一步明确了“三旧”改造的范围：对城市市区“退二进三”产业用地、城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地、国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地、不符合安全生产和环保要求的厂房用地、布局散乱、条件落后且规划确定改造的城镇和村庄、列入“万村土地整治”示范工程的村庄等纳入“三旧”改造。
从深圳、佛山、广州开展“三旧”工作的实践看，“三旧”改造在破解用地难题、促进产业结构调整、推动城镇化建设、持续有效改善民生等方面都有明显成效。具体有四个方面：
一是加快了产业结构调整和经济发展方式转型升级。通过“三旧”改造，促进了现代产业体系的构建，对现有产业的升级改造，挖掘现有产业的潜在产能，进一步提高了经济运行的质量。
二是较大幅度缓解了土地供需矛盾。开展“三旧”改造，促进了低效用地的二次开发，不断提高土地利用效率，实现了向存量土地资源要增量、向土地利用效率要空间的目的。
三是有力推进了城镇化进程。通过老城区、城中村进行集中的整治与改造，进一步完善城市基础设施建设，增加城市绿地、改善市民的生活居住环境，有效解决脏乱差、基础设施落后、建筑安全隐患较多等一系列问题。
四是切实增强了群众的幸福感。通过开展“三旧”改造，不但村集体可以腾出土地来发展集体经济，增加群众的分红收入，而且带来的产业结构调整，使得原有的土地与物业价值上升，增加了群众的工资性收入和物业收入，保障了群众的土地权益。
三、借鉴广东经验，推进城市化进程
广东省作为改革开放的前沿地区，开展“三旧”改造工作具有其独特优势。一是政策支撑强。广东省是国土资源部节约集约用地试点示范省，其实行的“三旧”改造措施在现有政策的基础上作了大胆的尝试和突破。二是经济实力足。广东省作为沿海发达地区，经过多年的发展积累，经济实力雄厚，大量的财政先期投入保证了“三旧”改造的顺利推进。三是开展实践早。广东省各地受土地发展“瓶颈”的制约，从2002年起就分别对旧村、旧厂、旧城进行了整治，在长期的实践中积累了丰富经验，形成了比较完整、系统的“三旧”改造工作体系。
在学习借鉴广东省“三旧”改造好经验、好做法的基础上，结合扬州实际，扬州“城中村”改造工作应：
1、实行通盘规划，加强宏观调控。要将以“城中村”改造和旧城改造为主体的城市土地整治纳入土地综合整治范围，进行全域规划、全域设计、全域整治，依托土地综合整治规划，抓紧编制“城中村”和旧城改造规划，由各区政府牵头，会同市相关部门着手开展“城中村”和旧城区用地调查摸底工作，全面掌握“城中村”及旧城改造地块的土地、房屋、人口等现状，并分类列表造册、落图标注。
2、加强组织建设，健全运作机制。“城中村”和旧城改造工作是一项政府主导的全局性工作，应进一步完善机构建设，建立由规划、国土、建设、房管及财政、发改等部门共同组成的“城中村”和旧城改造常设工作机构，负责全市“城中村”和旧城改造工作的指导、协调和督办，研究制定改造政策和方案，集中、统筹办理改造涉及的市级审核和审批事项。
3、严格改造政策，加强规范管理。“城中村”和旧城改造工作政策性强、影响面广，涉及多方利益，坚持“统筹规划、成片改造，统一政策、滚动实施，确定村界、界内封闭”的政策措施。
4、创新实施机制，完善改造模式。目前我市城中村改造工作以政府主导的拆除重建为主，带来的一次性投入大，群众矛盾相对集中。借鉴广东省的做法，适当引入综合整治的理念，区分不同区域的具体情况，结合被改造地实际进行改造。
5、拓宽资金渠道，形成多元化投入机制。推进“城中村”和旧城改造工作最大的问题是资金问题。广东省在这一问题的解决上采取了自主改造、公司参与、财政支持等多元化手段。
6、完善补偿机制，创新安置模式。以拆迁房屋市场补偿价为基础，实行安置房地段价差，不同的地段，核定不同的安置房价格，逐步实行由实物安置为主向货币安置为主过渡。加快安置房建设，多渠道筹措房源，各区政府在本区域范围内选址建设适配、紧凑、节地型就近安置小区。
7、加快政策破题，试行集体建设用地流转。城中村改造工作必然会涉及到土地性质和权属问题。广东省在2005年就出台了《集体建设用地使用权流转办法》，提出了集体建设用地可以国有土地同地同价同权的办法进行出让和租赁，但禁止用于商品房开发和住宅建设。
8、建设精品住宅，打造绿色小区。城市建设项目，特别是住宅小区建设不但要满足城市功能的需要，更要符合绿色低碳的要求，彰显城市特色，提高城市整体品位，科学构建区域城镇体系，完善城镇功能，提升城市品质，加快城乡二元结构向城乡一体化转变，逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，高效、协调、可持续发展的开发格局。
参 考 文 献
[1]广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》
[2]《广州市旧城更新改造规划纲要（2010-2020）》
[3]《深圳市城市更新办法》
[4]《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》
[5]广东省《集体建设用地使用权流转办法》■