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摘要：取消农业税对中央财政的影响微乎其微，但却造成了农村地方财政收入的锐减，使本来就不宽裕的地方政府用于农村公共产品的资金更是捉襟见肘。为保证改革的顺利进行，中央应加大财政转移支付的力度，并根据不同地区的具体情况确定不同的财政转移支付标准，避免财政转移支付的平均主义，真正实现转移支付的目的。同时，针对农村公共产品供给现存的其他问题，从市场化等方面，找出解决问题的政策性对策，切实改善农村公共产品的供给状况，达到标本兼治的目的，彻底走出“黄宗羲定律”怪圈。
关键词：农业税；公共产品；私人产品；转移支付；多元主体
中图分类号：Ｆ810．422 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2007）12－0028－02
一、取消农业税对农村公共产品供给的影响
1．农村公共产品的范围界定
公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。不完全具有这两种特征的称为“准公共产品”，如公园、电影院等。农村公共产品是指农村居民消费、享用的，具有非排他性和公益性的各类物质或服务产品。
2．取消农业税对中央及地方财政减收的影响
从中央的角度来看，农业税占中央财政收入的比例已从1950年的51％下降到现在的不足1％，，取消农业税对中央财政并无大碍。
从地方的角度来看，由于各地经济发展状况不一，其财政对农业赋税的依赖性不同，取消农业税对各地的影响也不尽相同。以经济发达的广州为例，其财政对农业赋税的依赖性已越来越小。2003年，广州市财政收入是274．77亿元，以目前每年实际征得的5 700万元农业税收计，它仅占财政收入的0．21％，如果把征收成本计进去，所征得的税额更是寥寥无几。所以说，取消农业税对整个广州市的财政收入影响非常有限；但全国大部分县乡一级，尤其是欠发达地区的县乡财政来看，情况则大相径庭，如农业大县商水，商水县2003年财政收入总数为1亿元出头，农业税的收入为6 700万元多一点，占到该县财政总收入的67％。对于这类地区而言，财政收入还是以农业税为主，免征农业税的影响是相当大的。农业税取消后，相当一部分县乡失去了主体税种，一些乡只能依靠上级财政的转移支付来维持机构运转。尽管中央财政为贯彻全面取消农业税改革每年都加大转移支付力度，2004、2005、2006年中央财政用于农村税费改革的转移支付补助资金分别为510亿元，662亿元，782亿元，但根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是用来弥补税费改革带来的地方财政缺口。
3．财政影响的不平衡和转移支付政策的调整
只有上级政府的财政转移支付力度足够大，能够保障县乡两级政府财政支出，取消农业税才不会给地方财政带来太大被动。因此，科学建立农村基层财政的转移支付体系至关重要。
根据2001年财政收入对农业税的依赖度及其人均国内生产总值显示，各省财政对农业税的依赖程度相差非常之大。依赖度最大的前五个省是安徽（16．7％）、云南（11．3％）、海南（10．1％）、江西（9．9％）和贵州（9．36％），依赖度最小的五个省是西藏（0．04％）、天津（2．58％）、北京（3．05％）、上海（3．62％）和山西（3．57％）。这意味着取消农业税造成的财政影响是极其不平衡的，为此，对取消农业税而进行的中央财政转移支付应当致力于解决这个不平衡问题。具体而言，中央对一省进行的取消农业税补偿转移支付的数额，应当与该省对农业税依赖程度成正比，与它的经济发展水平成反比（经济比较发达的省，可以利用自己的财力，解决本地区县乡政府因取消农业税而带来的财政缺口，所需的转移支付数额就越少）。如果我们使用各省人均ＧＤＰ来测量它们的经济发展水平，并把各省的农业税依赖度和人均ＧＤＰ转换成统计学中的Ｚ值，则我们可以通过计算每个省、直辖市、自治区的农业税依赖度的Ｚ值与它的人均ＧＤＰ的Ｚ值的差，将我国各省、直辖市、自治区分为四类，对因农业税取消而导致的中央财政转移支付的补偿需求做一量化评估。
差值Ａ：小于－0．1，取消农业税后完全或几乎完全不需要中央财政对其进行转移支付补偿。按照其不需要中央财政补偿的程度自大而小排列，这些省市有：上海，－4．92；北京，－3．44；天津，－2．84；广东，－1．59；西藏，－1．58；辽宁，－1．18。
Ｂ：－1至0之间，取消农业税后基本不需要或不大需要中央政府补偿转移支付，按其不需要程度自大而小排列有：浙江，－0．89；福建，－0．69；河北，－0．54；山西，－0．48；新疆，－0．39；江苏，－0．32；山东，－0．31；青海，－0．28。
Ｃ：0至1之间，属于取消农业税后需要中央财政转移支付补偿的省份。按需求程度自小而大顺序排列，它们是：宁夏，0．11；吉林，0．36；黑龙江，0．44；重庆，0．54；河南，0．73；广西，0．79；四川，0．90；湖南，0．90；湖北，0．94；甘肃，0．97。
Ｄ：大于1，这些为中央财政补偿需求程度最高的地区，按需求度自低向高排列为：内蒙，1．06；陕西，1．24；海南，1．35；江西，1．56；贵州，1．72；云南，2．11；安徽，3．72。
在此基础上，我国可以借鉴美国等发达国家的普遍做法，尽快制定政府转移支付法。增加转移支付制度的透明度，减少各种暗箱操作，这样才能让宝贵的资金发挥最大的效益。
二、农村公共产品供给尚存的其他问题
1．农村公共产品供给结构失衡
农村公共产品供给结构失衡主要表现在以下三个方面：
（1）“供”“需”结构失衡。在现有的农村公共产品供给中，政府不主动了解农民需求，而是为了满足地方各级政府决策者的“政绩”和“利益”的需要，不顾农村的客观条件，大搞一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而对于关乎农村持续发展、投资大、见效慢的产品却严重短缺。
（2）“软”“硬”结构失衡。从我国近年来财政用于支农支出情况中可以看出，支援农村生产支出和水利气象等部门的事业费在农业总投入中占有较大比重，2003、2004、2005三年分别为：64．7％、72．5％、73．1％，而用于农村其他公共产品提供的财政资金比重则偏低，如农业科技三项费用2003、2004、2005三年分别为：0．71％、0．67％、0．81％。
（3）区域结构失衡。我国农村公共品供给不平衡的状况也表现于地区之间的不平衡。市场经济发达、私营民营企业众多、财源丰裕的东部沿海地区，公共产品的供应相对较好，而中西部不发达的农村地区，公共产品供给則严重不足。
2．农村公共产品供给主体错位
在我国，当涉及两级或多级政府间的共同事务时，中央政府、各省、市、县及乡政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。例如，基础教育、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策，具有很强的溢出效应，属于全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任推给了乡镇基层政府。2004年，全国财政预算内农村义务教育拨款达到1 326亿元，中央财政对地方转移支付的教育补助专款约为150亿，仅占全国财政预算内义务教育经费总支出的11．31％。
3．农村公共产品供给结构单一
各级政府是农村公共产品供给的主体并不意味着完全由政府提供。把政府作为唯一的供给主体使公共产品的供给渠道过于单一，且因财力限制和供给的强制性很难完全满足农户有差异的公共产品需求。Ｅ．Ｃ．萨瓦斯的研究表明，摆脱政府公共服务低效率和资金不足困境的最好出路是打破政府的垄断地位，积极实行公共服务的民营化，建立起公私机构之间的竞争。
公共产品也不能完全通过市场提供，以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家们认为，由于纯公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，若通过市场方式提供，易存在“免费搭车”心理，对具有共同受益或联合消费特征的物品或劳务，消费者是不愿意为此付出价格的，市场也无法通过供求双方的力量对比为此类物品或劳务求得一种均衡价格。现实中政府失灵所带来的政策失效就是明显的例子。
三、对策总结
弥补取消农业税给农村公共产品供给带来的影响，从根本上解决农村公共产品供给问题必须明确以下几个原则并完善相应的配套措施：
1．加大转移支付力度，增加转移支付透明度。进一步加大转移支付的力度，并根据财政收入及对农业税依赖程度合理安排转移支付数额，加大对西部地区的转移支付，加强中西部地区基础设施建设，鼓励外地投资者到中西部投资，以经济发展带动中西部居民收入的增长，缩小与东部发达地区居民收入的差距，同时还要增加工作透明度，减少人为因素的影响。
2．建立良好的决策机制。从长远来看，必须建立一种“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制，鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策模式，保證农村公共产品有效供给。
3．明确划分各级政府的事权。明确划分中央和基层政府在农村公共产品供给方面的责任，农村公共产品中的全国性公共产品主要应由中央政府和省级高层级政府来协调和提供。农村公共产品中的区域性公共产品以及农村地区性的受益范围较小的公共产品如农村医疗、农村道路建设、自来水供应等，主要应由地方性政府来负责。
4．构建多元化的农村公共产品供给体系。在明晰产权关系的条件下，改变由政府或市场单独一方供给农村公共品的思路，实行适度的市场化供给。具体而言，政府、市场和第三部门（又称民间组织）在提供公共物品上应该形成一种互补的关系，对于纯公共产品，包括农村大型基础设施建设、基层政府服务、农业科技研究等，应该由政府无偿足额提供。对于私人提供更有效的，政府可以付费、补贴或购买的方式让民间组织、私营组织来参与提供；对于近乎私人产品的公共产品，如农村电信、有线电视、自来水、成人教育等，政府可按照“谁付费、谁受益，谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式，提高供给效率。
5．完善乡镇机构改革。由于免征农业税后，乡政府的工作将大大减轻，减员空间更大。国家要一方面通过中央转移支付弥补地方损失，另一方面，通过乡镇机构改革以减员增效，彻底消除导致地方财政紧张的一个重要因素。
责任编辑冯胜利
关键词：农业税；公共产品；私人产品；转移支付；多元主体
中图分类号：Ｆ810．422 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2007）12－0028－02
一、取消农业税对农村公共产品供给的影响
1．农村公共产品的范围界定
公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。不完全具有这两种特征的称为“准公共产品”，如公园、电影院等。农村公共产品是指农村居民消费、享用的，具有非排他性和公益性的各类物质或服务产品。
2．取消农业税对中央及地方财政减收的影响
从中央的角度来看，农业税占中央财政收入的比例已从1950年的51％下降到现在的不足1％，，取消农业税对中央财政并无大碍。
从地方的角度来看，由于各地经济发展状况不一，其财政对农业赋税的依赖性不同，取消农业税对各地的影响也不尽相同。以经济发达的广州为例，其财政对农业赋税的依赖性已越来越小。2003年，广州市财政收入是274．77亿元，以目前每年实际征得的5 700万元农业税收计，它仅占财政收入的0．21％，如果把征收成本计进去，所征得的税额更是寥寥无几。所以说，取消农业税对整个广州市的财政收入影响非常有限；但全国大部分县乡一级，尤其是欠发达地区的县乡财政来看，情况则大相径庭，如农业大县商水，商水县2003年财政收入总数为1亿元出头，农业税的收入为6 700万元多一点，占到该县财政总收入的67％。对于这类地区而言，财政收入还是以农业税为主，免征农业税的影响是相当大的。农业税取消后，相当一部分县乡失去了主体税种，一些乡只能依靠上级财政的转移支付来维持机构运转。尽管中央财政为贯彻全面取消农业税改革每年都加大转移支付力度，2004、2005、2006年中央财政用于农村税费改革的转移支付补助资金分别为510亿元，662亿元，782亿元，但根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是用来弥补税费改革带来的地方财政缺口。
3．财政影响的不平衡和转移支付政策的调整
只有上级政府的财政转移支付力度足够大，能够保障县乡两级政府财政支出，取消农业税才不会给地方财政带来太大被动。因此，科学建立农村基层财政的转移支付体系至关重要。
根据2001年财政收入对农业税的依赖度及其人均国内生产总值显示，各省财政对农业税的依赖程度相差非常之大。依赖度最大的前五个省是安徽（16．7％）、云南（11．3％）、海南（10．1％）、江西（9．9％）和贵州（9．36％），依赖度最小的五个省是西藏（0．04％）、天津（2．58％）、北京（3．05％）、上海（3．62％）和山西（3．57％）。这意味着取消农业税造成的财政影响是极其不平衡的，为此，对取消农业税而进行的中央财政转移支付应当致力于解决这个不平衡问题。具体而言，中央对一省进行的取消农业税补偿转移支付的数额，应当与该省对农业税依赖程度成正比，与它的经济发展水平成反比（经济比较发达的省，可以利用自己的财力，解决本地区县乡政府因取消农业税而带来的财政缺口，所需的转移支付数额就越少）。如果我们使用各省人均ＧＤＰ来测量它们的经济发展水平，并把各省的农业税依赖度和人均ＧＤＰ转换成统计学中的Ｚ值，则我们可以通过计算每个省、直辖市、自治区的农业税依赖度的Ｚ值与它的人均ＧＤＰ的Ｚ值的差，将我国各省、直辖市、自治区分为四类，对因农业税取消而导致的中央财政转移支付的补偿需求做一量化评估。
差值Ａ：小于－0．1，取消农业税后完全或几乎完全不需要中央财政对其进行转移支付补偿。按照其不需要中央财政补偿的程度自大而小排列，这些省市有：上海，－4．92；北京，－3．44；天津，－2．84；广东，－1．59；西藏，－1．58；辽宁，－1．18。
Ｂ：－1至0之间，取消农业税后基本不需要或不大需要中央政府补偿转移支付，按其不需要程度自大而小排列有：浙江，－0．89；福建，－0．69；河北，－0．54；山西，－0．48；新疆，－0．39；江苏，－0．32；山东，－0．31；青海，－0．28。
Ｃ：0至1之间，属于取消农业税后需要中央财政转移支付补偿的省份。按需求程度自小而大顺序排列，它们是：宁夏，0．11；吉林，0．36；黑龙江，0．44；重庆，0．54；河南，0．73；广西，0．79；四川，0．90；湖南，0．90；湖北，0．94；甘肃，0．97。
Ｄ：大于1，这些为中央财政补偿需求程度最高的地区，按需求度自低向高排列为：内蒙，1．06；陕西，1．24；海南，1．35；江西，1．56；贵州，1．72；云南，2．11；安徽，3．72。
在此基础上，我国可以借鉴美国等发达国家的普遍做法，尽快制定政府转移支付法。增加转移支付制度的透明度，减少各种暗箱操作，这样才能让宝贵的资金发挥最大的效益。
二、农村公共产品供给尚存的其他问题
1．农村公共产品供给结构失衡
农村公共产品供给结构失衡主要表现在以下三个方面：
（1）“供”“需”结构失衡。在现有的农村公共产品供给中，政府不主动了解农民需求，而是为了满足地方各级政府决策者的“政绩”和“利益”的需要，不顾农村的客观条件，大搞一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而对于关乎农村持续发展、投资大、见效慢的产品却严重短缺。
（2）“软”“硬”结构失衡。从我国近年来财政用于支农支出情况中可以看出，支援农村生产支出和水利气象等部门的事业费在农业总投入中占有较大比重，2003、2004、2005三年分别为：64．7％、72．5％、73．1％，而用于农村其他公共产品提供的财政资金比重则偏低，如农业科技三项费用2003、2004、2005三年分别为：0．71％、0．67％、0．81％。
（3）区域结构失衡。我国农村公共品供给不平衡的状况也表现于地区之间的不平衡。市场经济发达、私营民营企业众多、财源丰裕的东部沿海地区，公共产品的供应相对较好，而中西部不发达的农村地区，公共产品供给則严重不足。
2．农村公共产品供给主体错位
在我国，当涉及两级或多级政府间的共同事务时，中央政府、各省、市、县及乡政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。例如，基础教育、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策，具有很强的溢出效应，属于全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任推给了乡镇基层政府。2004年，全国财政预算内农村义务教育拨款达到1 326亿元，中央财政对地方转移支付的教育补助专款约为150亿，仅占全国财政预算内义务教育经费总支出的11．31％。
3．农村公共产品供给结构单一
各级政府是农村公共产品供给的主体并不意味着完全由政府提供。把政府作为唯一的供给主体使公共产品的供给渠道过于单一，且因财力限制和供给的强制性很难完全满足农户有差异的公共产品需求。Ｅ．Ｃ．萨瓦斯的研究表明，摆脱政府公共服务低效率和资金不足困境的最好出路是打破政府的垄断地位，积极实行公共服务的民营化，建立起公私机构之间的竞争。
公共产品也不能完全通过市场提供，以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家们认为，由于纯公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，若通过市场方式提供，易存在“免费搭车”心理，对具有共同受益或联合消费特征的物品或劳务，消费者是不愿意为此付出价格的，市场也无法通过供求双方的力量对比为此类物品或劳务求得一种均衡价格。现实中政府失灵所带来的政策失效就是明显的例子。
三、对策总结
弥补取消农业税给农村公共产品供给带来的影响，从根本上解决农村公共产品供给问题必须明确以下几个原则并完善相应的配套措施：
1．加大转移支付力度，增加转移支付透明度。进一步加大转移支付的力度，并根据财政收入及对农业税依赖程度合理安排转移支付数额，加大对西部地区的转移支付，加强中西部地区基础设施建设，鼓励外地投资者到中西部投资，以经济发展带动中西部居民收入的增长，缩小与东部发达地区居民收入的差距，同时还要增加工作透明度，减少人为因素的影响。
2．建立良好的决策机制。从长远来看，必须建立一种“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制，鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策模式，保證农村公共产品有效供给。
3．明确划分各级政府的事权。明确划分中央和基层政府在农村公共产品供给方面的责任，农村公共产品中的全国性公共产品主要应由中央政府和省级高层级政府来协调和提供。农村公共产品中的区域性公共产品以及农村地区性的受益范围较小的公共产品如农村医疗、农村道路建设、自来水供应等，主要应由地方性政府来负责。
4．构建多元化的农村公共产品供给体系。在明晰产权关系的条件下，改变由政府或市场单独一方供给农村公共品的思路，实行适度的市场化供给。具体而言，政府、市场和第三部门（又称民间组织）在提供公共物品上应该形成一种互补的关系，对于纯公共产品，包括农村大型基础设施建设、基层政府服务、农业科技研究等，应该由政府无偿足额提供。对于私人提供更有效的，政府可以付费、补贴或购买的方式让民间组织、私营组织来参与提供；对于近乎私人产品的公共产品，如农村电信、有线电视、自来水、成人教育等，政府可按照“谁付费、谁受益，谁投资、谁收益”的原则引入市场化的供给方式，提高供给效率。
5．完善乡镇机构改革。由于免征农业税后，乡政府的工作将大大减轻，减员空间更大。国家要一方面通过中央转移支付弥补地方损失，另一方面，通过乡镇机构改革以减员增效，彻底消除导致地方财政紧张的一个重要因素。
责任编辑冯胜利