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摘要：为了破解制约工业化、城镇化、农业现代化发展的土地瓶颈，缓解供需矛盾，除了对平原上的土地集约利用外，进行山地、丘陵等建设用地的开发，合理地向低丘缓坡要发展空间已成为我国新城镇空间扩展的必然趋势。本文针对柳河县的低丘缓坡建设条件，制定了“铲平山体，增加用地，表土剥离，平整回填”的实施方案，走出了一条开发利用低丘缓坡地，加快城市化发展的新路径。
关键词：低丘缓坡；城市用地；集约利用；柳河县
中图分类号： F301.24 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.22.060
科学开发和合理利用低丘缓坡荒滩等未利用土地是当前土地管理的热点，其既可以促进土地的集约利用，又能在一定程度上解决建设用地的供给瓶颈[1-2]。近年来，柳河县经济快速发展，城市建设步伐加快，项目建设用地日趋紧张，土地供需矛盾愈发突出，为了缓解土地供需矛盾，拓宽用地空间，转变土地利用方式，该县向低丘缓坡要建设用地，走综合利用开发新路[3]，对保障当前项目建设用地需求、为城乡发展用地提供充足的后备资源，以及为工业化、城镇化、农业现代化探索出一条新模式、走出一条新路子皆具有重要意义。
1 柳河县实施低丘缓坡的背景
柳河县位于吉林省东南部，地处“两山夹一沟”的狭长地带，幅员面积3345.81平方公里，辖15个乡（镇）、219个行政村，人口38万，其中耕地121236公顷，林地190532公顷，水域1836公顷，是一个“七山半水二分田，半分道路和庄园”的山区县。但是由于老城区规划设计落后，道路狭窄拥挤，商业区、住宅区区域分工混杂，在7.5平方公里的老城区里，承载了10多万人口，十分拥挤，而且城市发展可开发利用的平地资源已无空间，又受当地国防军用机场净空限高30米制约，城市立体发展空间十分有限。按照城市总体规划（2008年～2020年），柳河县城区规划面积将由7.54平方公里扩大到14.98平方公里，人口将由11.3万人增加到15万人以上，并在改造提升老城区、拓展开发新城区、高标准建设工业集中区的同时，打造“一城柳色半城河”的美景。为此，柳河县委、县政府决定开发新城区。新区规划占地2.3平方公里，由不连片的两块低洼地组成，中间被一座小山丘（王船口西山）隔开，成了新区开发建设的“拦路虎”。县委、县政府创新工作思路，结该县地形地貌，制定了“铲平山体，增加用地，表土剥离，平整回填”的实施方案，规划出了一条开发利用低丘缓坡地，加快城市化发展的新路径，取得了突出成效。
2 实施低丘缓坡的措施
低丘缓坡地综合利用工程是一项系统工程[4]，涉及征占林地、水土保持、设施建设、环境保护、拆迁安置、安全稳定等多个方面的系统工程。在实施过程中，该县坚持从实际出发，突出开发、利用、保护并重的原则；节约、集约利用土地资源的原则；依法合规、安全施工的原则；以人为本、改善民生的原则，取得了社会效益、经济效益和生态效益的多重丰收。在实施工作中主要采取以下几项措施：
2.1 领导重視，是打嬴这场硬仗的前提
2011年底，国土资源部出台了《低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作指导意见》[5]，意见指出：“推进低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用，是从我国人多地少、耕地资源稀缺和大部分县市地处丘陵山区的国情出发，落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策，加强土地资源节约和管理工作的重要政策。”因此，从低丘缓坡地综合开发利用项目可研设计开始，就得到县委、县政府领导的高度重视，成立了县政府主要领导为总指挥，政府分管领导为副总指挥，县国土、财政、发改、交通、住建、环保、林业、民政等14个有关部门为成员单位的工程建设指挥部，下设资金筹措、土地收储、房屋征收、爆破平整、安全稳定、基础设施建设6个工作组，由国土部门综合协调，具体组织实施，出现困难由指挥部统一调度、推进，构建了强有力的组织领导体系，确保了工程高效有序推进。
2.2 多方联动是确保施工质量和进度的重要保证
在项目实施过程中，县政府组织相关部门各司其职、各负其责，严格依法依规开展各项工作。涉及土地征收和农用地转用的，国土部门一律按规定程序报批，切实做好安置补偿，共发放各类补偿金2.3亿元，严格土地权属管理，维护群众合法权益；涉及林地的，由林业部门严格履行林地报批程序；涉及坟墓迁移的，由民政部门按照相关规定圆满迁移了65座坟墓；涉及房屋拆迁由住建部门合理安置381户回迁住宅，人均住房面积达20平方米以上，其中为8户困难群众落实了廉租房。
3 低丘缓坡项目依法实施
该项目总投资8555万元，项目区为一座长644米、宽158米、高43米的山丘进行爆破平整。2011年，该县制定了“铲平山体、增加用地、表土剥离、平整回填”的实施方案，依法合规地履行了工程设计、施工、监理单位招投标程序，于7月份组织施工单位进场施工。各工作组和施工单位连续奋战，“变冬闲为冬忙”，施工单位共计爆破150次，每次爆破炸药量不超过8吨，在爆破时还要承担安全警戒任务，及时疏散群众，同时还要做好因爆破引发群众上访工作。经过10个多月的共同努力，基本完成了山体爆破、土地平整等任务，切实解决了新区开发的四个难题：一是通过爆破平整，消除了山丘对河北新区东、西两个区域的阻隔，使新区更加通透完整，确保了城市规划的有效落实；二是解决了新区土地平整回填用料来源问题。通过爆破产生了390万立方米土石料，满足了新区土地平整回填的需要，新區低洼地平均回填达2.3米；三是通过集中取土回填，避免了新区平整导致的私挖乱采对周边生态环境的破坏；四是通过二期对山体断面放缓护坡施工，解决了爆破后不规则山体断面造成的安全隐患，提升了城市的绿化、美化水平。
4 实施低丘缓坡的成效
4.1 提高土地利用率
通过对低丘缓坡地进行爆破平整，新增建设用地202.8亩，新区未来可容纳1.9万户、5.7万人口，县城人口将增加到15万人以上，可提高该县城镇化率15个百分点，大大缓解了新区建设用地不足的矛盾。 4.2 增加土地出让收益
低丘缓坡平整后土地已经供给建材水果蔬菜批发市场和综合医院建设项目，实现土地出让净收益3800万元。新区2.3平方公里土地可规划建筑用地250万平方米，其中公建面积70万平方米，住宅面积180万平方米，整个新区可实现土地净收益5亿元，直接拉动固定投资70亿元以上，成为支撑工业经济快速增长的主要力量，逐步成为开发创业的乐土。截至目前，新区已建成5所学校、政府机关、档案馆、银行、中心医院、建材市场、住宅等项目都陆续建成，已供应土地约70公顷，已实现土地纯收益约16700万元。
4.3 维护群众根本利益
项目实施前提是要始终坚持以人为本、民生优先的原则，最大程度地维护了群众的根本利益，最大程度让利于民，这样的工作才能赢得群众的理解、支持和配合。
在土地征收工作中，依据国家土地征收补偿有关政策，结合实际，确定了每亩8万元的土地补偿标准，共向土地收储范围内的4个村、468户、1604人发放补偿金2.3亿，平均每户补偿金达到49万元，百万元户达到10多户，人均达到14.3万元，群众收入得到有效保障。
向征地农民发放了失地保险金，被征地拆迁群众全部参加了新型农村养老保险，361名60周岁以上老人领取了养老金；同时为58户困难农民办理了农村低保，为39户群众办理了社会养老保险，创新了失地农民保障办法。
帮扶失地农民创业和再就业，其中，有210人在县城自主创业，有330人外出务工，有部分农民掌握种植技术，利用补偿金在县城周边承包经营大棚蔬菜、苗木和烟叶等特色产业，带动了城区农业产业化发展。
综上所述，实施低丘缓坡土地收储整理，增加城区面积，改善发展环境，是一件功在当代，利大千秋的大事，为工业化、城镇化、农业现代化探索出一条新模式，走出一条新路径，是一项有益的实践和探索。
参考文献
[1]王小兰，彭立，苏春江.四川省泸州市龙马潭区低丘缓坡建设用地适宜性评价[J].湖南师范大学自然科学学报，2017，40（03）：7-14.
[2]杨敏.低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用中存在的问题与建议——以广西防城港市为例[J].科技视界，2014（06）：327-328.
[3]胡馨文.低丘缓坡区域土地综合利用方法探讨[J].规划师，2017（增刊1）：67-72.
[4]徐建云.把脉低丘缓坡开發利用 拓山地“再生”新路——关于建德市低丘缓坡垦造耕地调查分析报告[J].浙江国土资源，2016（06）：35-37.
[5]張静.加大低丘缓坡地开发力度 促进土地节约集约利用[J].今日科苑，2015（09）：105-107.
作者简介：许晓丽，本科学历，工程师，研究方向：国土资源管理。
关键词：低丘缓坡；城市用地；集约利用；柳河县
中图分类号： F301.24 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.22.060
科学开发和合理利用低丘缓坡荒滩等未利用土地是当前土地管理的热点，其既可以促进土地的集约利用，又能在一定程度上解决建设用地的供给瓶颈[1-2]。近年来，柳河县经济快速发展，城市建设步伐加快，项目建设用地日趋紧张，土地供需矛盾愈发突出，为了缓解土地供需矛盾，拓宽用地空间，转变土地利用方式，该县向低丘缓坡要建设用地，走综合利用开发新路[3]，对保障当前项目建设用地需求、为城乡发展用地提供充足的后备资源，以及为工业化、城镇化、农业现代化探索出一条新模式、走出一条新路子皆具有重要意义。
1 柳河县实施低丘缓坡的背景
柳河县位于吉林省东南部，地处“两山夹一沟”的狭长地带，幅员面积3345.81平方公里，辖15个乡（镇）、219个行政村，人口38万，其中耕地121236公顷，林地190532公顷，水域1836公顷，是一个“七山半水二分田，半分道路和庄园”的山区县。但是由于老城区规划设计落后，道路狭窄拥挤，商业区、住宅区区域分工混杂，在7.5平方公里的老城区里，承载了10多万人口，十分拥挤，而且城市发展可开发利用的平地资源已无空间，又受当地国防军用机场净空限高30米制约，城市立体发展空间十分有限。按照城市总体规划（2008年～2020年），柳河县城区规划面积将由7.54平方公里扩大到14.98平方公里，人口将由11.3万人增加到15万人以上，并在改造提升老城区、拓展开发新城区、高标准建设工业集中区的同时，打造“一城柳色半城河”的美景。为此，柳河县委、县政府决定开发新城区。新区规划占地2.3平方公里，由不连片的两块低洼地组成，中间被一座小山丘（王船口西山）隔开，成了新区开发建设的“拦路虎”。县委、县政府创新工作思路，结该县地形地貌，制定了“铲平山体，增加用地，表土剥离，平整回填”的实施方案，规划出了一条开发利用低丘缓坡地，加快城市化发展的新路径，取得了突出成效。
2 实施低丘缓坡的措施
低丘缓坡地综合利用工程是一项系统工程[4]，涉及征占林地、水土保持、设施建设、环境保护、拆迁安置、安全稳定等多个方面的系统工程。在实施过程中，该县坚持从实际出发，突出开发、利用、保护并重的原则；节约、集约利用土地资源的原则；依法合规、安全施工的原则；以人为本、改善民生的原则，取得了社会效益、经济效益和生态效益的多重丰收。在实施工作中主要采取以下几项措施：
2.1 领导重視，是打嬴这场硬仗的前提
2011年底，国土资源部出台了《低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点工作指导意见》[5]，意见指出：“推进低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用，是从我国人多地少、耕地资源稀缺和大部分县市地处丘陵山区的国情出发，落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策，加强土地资源节约和管理工作的重要政策。”因此，从低丘缓坡地综合开发利用项目可研设计开始，就得到县委、县政府领导的高度重视，成立了县政府主要领导为总指挥，政府分管领导为副总指挥，县国土、财政、发改、交通、住建、环保、林业、民政等14个有关部门为成员单位的工程建设指挥部，下设资金筹措、土地收储、房屋征收、爆破平整、安全稳定、基础设施建设6个工作组，由国土部门综合协调，具体组织实施，出现困难由指挥部统一调度、推进，构建了强有力的组织领导体系，确保了工程高效有序推进。
2.2 多方联动是确保施工质量和进度的重要保证
在项目实施过程中，县政府组织相关部门各司其职、各负其责，严格依法依规开展各项工作。涉及土地征收和农用地转用的，国土部门一律按规定程序报批，切实做好安置补偿，共发放各类补偿金2.3亿元，严格土地权属管理，维护群众合法权益；涉及林地的，由林业部门严格履行林地报批程序；涉及坟墓迁移的，由民政部门按照相关规定圆满迁移了65座坟墓；涉及房屋拆迁由住建部门合理安置381户回迁住宅，人均住房面积达20平方米以上，其中为8户困难群众落实了廉租房。
3 低丘缓坡项目依法实施
该项目总投资8555万元，项目区为一座长644米、宽158米、高43米的山丘进行爆破平整。2011年，该县制定了“铲平山体、增加用地、表土剥离、平整回填”的实施方案，依法合规地履行了工程设计、施工、监理单位招投标程序，于7月份组织施工单位进场施工。各工作组和施工单位连续奋战，“变冬闲为冬忙”，施工单位共计爆破150次，每次爆破炸药量不超过8吨，在爆破时还要承担安全警戒任务，及时疏散群众，同时还要做好因爆破引发群众上访工作。经过10个多月的共同努力，基本完成了山体爆破、土地平整等任务，切实解决了新区开发的四个难题：一是通过爆破平整，消除了山丘对河北新区东、西两个区域的阻隔，使新区更加通透完整，确保了城市规划的有效落实；二是解决了新区土地平整回填用料来源问题。通过爆破产生了390万立方米土石料，满足了新区土地平整回填的需要，新區低洼地平均回填达2.3米；三是通过集中取土回填，避免了新区平整导致的私挖乱采对周边生态环境的破坏；四是通过二期对山体断面放缓护坡施工，解决了爆破后不规则山体断面造成的安全隐患，提升了城市的绿化、美化水平。
4 实施低丘缓坡的成效
4.1 提高土地利用率
通过对低丘缓坡地进行爆破平整，新增建设用地202.8亩，新区未来可容纳1.9万户、5.7万人口，县城人口将增加到15万人以上，可提高该县城镇化率15个百分点，大大缓解了新区建设用地不足的矛盾。 4.2 增加土地出让收益
低丘缓坡平整后土地已经供给建材水果蔬菜批发市场和综合医院建设项目，实现土地出让净收益3800万元。新区2.3平方公里土地可规划建筑用地250万平方米，其中公建面积70万平方米，住宅面积180万平方米，整个新区可实现土地净收益5亿元，直接拉动固定投资70亿元以上，成为支撑工业经济快速增长的主要力量，逐步成为开发创业的乐土。截至目前，新区已建成5所学校、政府机关、档案馆、银行、中心医院、建材市场、住宅等项目都陆续建成，已供应土地约70公顷，已实现土地纯收益约16700万元。
4.3 维护群众根本利益
项目实施前提是要始终坚持以人为本、民生优先的原则，最大程度地维护了群众的根本利益，最大程度让利于民，这样的工作才能赢得群众的理解、支持和配合。
在土地征收工作中，依据国家土地征收补偿有关政策，结合实际，确定了每亩8万元的土地补偿标准，共向土地收储范围内的4个村、468户、1604人发放补偿金2.3亿，平均每户补偿金达到49万元，百万元户达到10多户，人均达到14.3万元，群众收入得到有效保障。
向征地农民发放了失地保险金，被征地拆迁群众全部参加了新型农村养老保险，361名60周岁以上老人领取了养老金；同时为58户困难农民办理了农村低保，为39户群众办理了社会养老保险，创新了失地农民保障办法。
帮扶失地农民创业和再就业，其中，有210人在县城自主创业，有330人外出务工，有部分农民掌握种植技术，利用补偿金在县城周边承包经营大棚蔬菜、苗木和烟叶等特色产业，带动了城区农业产业化发展。
综上所述，实施低丘缓坡土地收储整理，增加城区面积，改善发展环境，是一件功在当代，利大千秋的大事，为工业化、城镇化、农业现代化探索出一条新模式，走出一条新路径，是一项有益的实践和探索。
参考文献
[1]王小兰，彭立，苏春江.四川省泸州市龙马潭区低丘缓坡建设用地适宜性评价[J].湖南师范大学自然科学学报，2017，40（03）：7-14.
[2]杨敏.低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用中存在的问题与建议——以广西防城港市为例[J].科技视界，2014（06）：327-328.
[3]胡馨文.低丘缓坡区域土地综合利用方法探讨[J].规划师，2017（增刊1）：67-72.
[4]徐建云.把脉低丘缓坡开發利用 拓山地“再生”新路——关于建德市低丘缓坡垦造耕地调查分析报告[J].浙江国土资源，2016（06）：35-37.
[5]張静.加大低丘缓坡地开发力度 促进土地节约集约利用[J].今日科苑，2015（09）：105-107.
作者简介：许晓丽，本科学历，工程师，研究方向：国土资源管理。