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摘 要 随着社会经济发展和城市改造的需要，房屋征收的大潮遍布我国四方，同时，却因房屋征收过程中不同利益主体的激烈冲突，导致了公民权益的极大损害。征收中公民维护自身权益的渠道狭窄，或者结果不佳引发了大量的社会问题，这极不利于社会稳定，仅仅行政复议已经远远不能满足当前房屋征收的需要，甚至行政行为已经成为城市房屋征收进程中矛盾发生的不可忽视的因素，因此有必要重新审视行政复议的合理性，为公民权利的维护提供更正当更充分的途径，本文则提出以司法救济作为补充，改革当前的救济制度。
关键词 房屋征收 行政复议 权益保护
一、当前救济下的问题
当今征收工作中，暴力、不公、扭曲的征收方式屡见不鲜，甚至由此引发血案，制造出一幕幕人间悲剧。公民合法权益丝毫没有得到尊重，虽然公民赖以声张正义的《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”）已废止了满身诟病的《城市房屋征收管理条例》，但纵观整个《条例》，提及解决征收纠纷的办法少之又少，归结起来不外乎以行政复议为起点这一条途径。例如第十四条：被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。以及第二十六条中“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”这些规定几乎只提供了行政复议或行政诉讼，对被征收人（公民）合法权益的维护和救济存在很大缺漏，换言之，该条例的规定已经与《物权法》对公民合法财产的保护相抵触。
（一）、救济方式单一，复议效应低下。
很明显，在《条例》本来就为数不多的救济条款中，无论是当事双方中哪方提出，首先建议采用的方式都局限于行政复议，其次才有法院的行政诉讼。复议主体是被授权的行政机关，一方面行政机关为创政绩工程，往往以自由裁量权为借口偏向于开发商一方，也可能为了避免自己成为以后诉讼的被告，而尽量避免行政复议。这样第一个方式就无法发挥应有的作用；另一方面，法院只能撤销复议，不能代替行政机关作出复议决定，因此，与被征收人相关的问题又回到了行政机关手上，根本的争执还是没有得到解决，还要承受《条例》中规定的提起诉讼期间不停止执行征收所造成的伤害。这好似一个恶性循环，无论采用哪种方式，最终要维护自己财产的权利依旧被开发商剥夺了。
（二）、复议救济程序公正性程度低。
首先，整个征收工作包括得到行政许可、发出征收公告、举行听证会，签订补偿协议、正式征收，但救济只体现在了补偿的环节，其他步骤经政府一纸批文就执行了，听证会为公民提供了异议的发言权，让自己获得与开发商平等对话的机会，但听证后效果实施却没有明确的监督机构，如何让话语权成为现实，如何让公民权战胜政府的权利依旧是个问题。而整个征收环节中，经常引起纠纷的主要方面是征收和补偿问题，因此在征收环节的行政救济十分迫切。
二、权益遭受侵害的原因简析
在城市征收中，民告官、上访、搬出宪法与之对抗、钉子户这些现象越来越多，但征收的悲剧，官民的矛盾却不见减少，这充分反映出我国公民的维权意识在增加，但维权方法并不奏效，维权的结果也不佳，何以公民的权益遭到如此大的威胁？这与我国现存城市征收制度的缺陷不无关系。
（一）、公共利益界定问题
《宪法》明确规定，只有为了公共利益, 国家才可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。但《条例》中只说明在为了规范内国有土地上实施房屋征收与补偿，并需要对被征收人补偿的，适用本条例。它并没有区分政府行为与企业行为，导致的结果便是许多政府假借公共利益的名义进行征收，然后转手拍卖给开发商，这样公民不得不牺牲自己的利益而为政府的收益买单，严重损害了公民的私有财产权。
（二）、补偿标准问题
我国实行的是土地所有权与使用权分离制，国家拥有的是所有权，把使用权以契约形式让渡给了房产所有者，国家为了发展经济需要改变土地使用用途，重新获得使用权，那么需要补偿现享有使用权的公民。城市房屋征收补偿金额只以征收区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。它没有考虑到建筑物新旧程度、未来升值空间、商业价值甚至人们因搬迁而丧失的归属感，与邻里的感情损失等，物质上的补偿都没有完善没有规范，更不用提情感上的权益补偿了。
三、司法救济概述
在城市征收过程中，政府作为第三方的监管者，对促进当事双方的势力均衡和地位平等有重要作用。它应该是公正的法官，为了保障公民的合法权益不受侵害，为了弥补单一的行政复议救济制度，政府作为行政机关的重要组成部分，应在整个征收过程中为公民提供司法救济的空间，不能只做行政复议这惟一救济途径的独裁者，做好征收人与被征收人之间的沟通者，充分保护被征收人的权益。
司法救济是指当宪法和法律赋予公民的基本权利遭受侵害时，人民法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度地救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和谐。较之行政复议，司法救济更具公正性。
（一）、司法机关作为完全独立于征收之外的机构，本身与政府、征收人和被征收人三方都不具有利益关联，其所作决定都有一套完备的司法程序，所依据的上位法都有更高效力，因此无论从外界环境，还是内部决策都更客观。
（二）、目前，我国有关司法救助制度的法律规定文件是最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，它旨在民事、行政案件中经济确有困难的当事人诉讼费用的缓交、减交、免交，这缓解了处于弱势地位的公民的经济负担，让他们不再害怕采用司法手段。
（三）、行政复议也是行政机关以第三者身份解决民事纠纷，它带有准司法性，这就为司法救济提供了思路与经验，只是主体换成了独立的司法机关，它具有很高的权威性，不容易受到质疑。而且民事诉讼调整的是私法关系中社会平等主体之间的关系, 不同于行政诉讼调整公法关系时双方实体地位上的不平衡, 公法关系必须优先考虑公共利益, 不免会对个人的合法私益有失偏颇。
四、救济的多元化探索
在现有《条例》中我们可窥见，并无任何文字明确说明如何采用民事诉讼的司法途径，这变相地限制了公民提起以及向何者提起的自由，而司法救济前提是要遵循诉权自由原则。在城市征收中，司法救济应包括：
（一）、司法最终审查公共利益制度。
公共利益的界定是征收工作的开端，做好开头工作相当于赢得了公民的支持，对于下一步的补偿也有可商量的空间。界定一般有两种方式，一种是立法列举，即把尽可能的情况列举出来；另一种是法院判例制度，即在立法不能穷尽的地方，法院判例有法律效应。
对于公共利益的界定，新《条例》列举了六种，包括：（1）国防和外交的需要，（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要， （3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要和（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。如第六点所示，“其他的公共利益”具有相当大的弹性，随着时空转换和社会变动，其内涵有可能越来越广，如果由政府自行裁定，多年堆积的不信任又会引发矛盾，如果由大众投票决定，又会因其缺少宏观认知和专业素质而影响城市发展进程。因此，为了赋予公众对政府征收行为是否基于公共利益范畴的诉权，使“公共利益”的确定具有可诉性，应该采取由法院最终判定其目的的公共性、合理性。这样从源头上就给予了公民捍卫自身利益的权利，填补了现在公民只能被通告而不能与政府部门平等对话的法律空白。
（二）、司法力量解决补偿安置纠纷
2005年8月，最高人民法院《关于当事人达不成征收补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（以下简称《05批复》）明确规定：征收人与被征收人或者征收人、被征收人与房屋承租人达不成征收补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这对于民事诉讼具有明显的排他性，征收管理部门和征收人有着千丝万缕的联系，由征收主管部门复议自己决定的征收项目，难以让人信服，人民法院又仅仅在许可证的颁发及复议合法性等非实质性问题上进行裁判，难以满足被征收人经济方面的诉求，使当事人感觉没有途径实现对自己的救济。
因此，法院只拥有对行政合同合法性的审查权是远远不够的，对征收补偿安置标准的合理性的审查也应一并纳入其职能权限，对显然不当的征收行为，对被征收人没有平等对待，对补偿安置显失公平的，人民法院应有权判决变更。这样做既可以更好的保障与监督征收人依法行政，也可以更好保护被征收人的切身利益，同时有益于我国的社会主义市场经济建设和民主法制建设。
（三）、规范司法强制征收机制
政府在城市征收中只有监管作用，为避免公权力的过分膨胀必然会损害个人权利，以往政府强制征收的权利已被废除，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
司法征收需要法院审查强制征收的申请，确定其强制征收的可行性，把强制征收纳入申请的司法程序，就相当于主动接受司法监督的程序，这与行政强制征收相比较而言，其强制执行的社会公信度会更高。这种权力让渡的本质，也是让行政官员的依法行政，不插手不属于政府职能的事情。为严格控制行政权利的随意干涉，可确立一个原则：无论公益征收还是商业征收,非经人民法院的裁定或判决, 任何人不得对公民的房屋实施强制征收。
在上述《条例》中，一旦将审查征收是否符合公共利益，征收是否合理、合法的权力回归法院，则征收人申请司法强制征收是以被征收人和房屋承租人能否提起诉讼，诉讼是否终结，以及征收人是否胜诉为前提的，这样就保护了征收先判决后行动的正常程序，不会引起公民的反感情绪，杜绝暴力征收的发生，维护公民的财产权利，也可以使政府部门实现权力归位，转变其职能，向服务型政府转型。
参考文献：
[1] 城市房屋征收管理条例［Z］第15条、第16条．
[2] 熊洪波. 城市房屋征收纠纷处理及相关法律法规研究[J / OL ] .中国知网.
[3] 王克稳等. 城市征收法律问题研究［M］. 北京: 中国法制出版社，2007: 242.74
作者简介：
薛源，女，1988年12月24日生，汉族，四川成都人。现为四川大学公共管理学院10级行政管理专业的硕士研究生，研究方向为：公共政策研究方向。
高玲，女，1985年1月23日生，汉族，四川南充人。现为四川大学公共管理学院10级中外政治制度专业的硕士研究生，研究方向为：中国政府与政治专题研究方向。
关键词 房屋征收 行政复议 权益保护
一、当前救济下的问题
当今征收工作中，暴力、不公、扭曲的征收方式屡见不鲜，甚至由此引发血案，制造出一幕幕人间悲剧。公民合法权益丝毫没有得到尊重，虽然公民赖以声张正义的《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”）已废止了满身诟病的《城市房屋征收管理条例》，但纵观整个《条例》，提及解决征收纠纷的办法少之又少，归结起来不外乎以行政复议为起点这一条途径。例如第十四条：被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。以及第二十六条中“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”这些规定几乎只提供了行政复议或行政诉讼，对被征收人（公民）合法权益的维护和救济存在很大缺漏，换言之，该条例的规定已经与《物权法》对公民合法财产的保护相抵触。
（一）、救济方式单一，复议效应低下。
很明显，在《条例》本来就为数不多的救济条款中，无论是当事双方中哪方提出，首先建议采用的方式都局限于行政复议，其次才有法院的行政诉讼。复议主体是被授权的行政机关，一方面行政机关为创政绩工程，往往以自由裁量权为借口偏向于开发商一方，也可能为了避免自己成为以后诉讼的被告，而尽量避免行政复议。这样第一个方式就无法发挥应有的作用；另一方面，法院只能撤销复议，不能代替行政机关作出复议决定，因此，与被征收人相关的问题又回到了行政机关手上，根本的争执还是没有得到解决，还要承受《条例》中规定的提起诉讼期间不停止执行征收所造成的伤害。这好似一个恶性循环，无论采用哪种方式，最终要维护自己财产的权利依旧被开发商剥夺了。
（二）、复议救济程序公正性程度低。
首先，整个征收工作包括得到行政许可、发出征收公告、举行听证会，签订补偿协议、正式征收，但救济只体现在了补偿的环节，其他步骤经政府一纸批文就执行了，听证会为公民提供了异议的发言权，让自己获得与开发商平等对话的机会，但听证后效果实施却没有明确的监督机构，如何让话语权成为现实，如何让公民权战胜政府的权利依旧是个问题。而整个征收环节中，经常引起纠纷的主要方面是征收和补偿问题，因此在征收环节的行政救济十分迫切。
二、权益遭受侵害的原因简析
在城市征收中，民告官、上访、搬出宪法与之对抗、钉子户这些现象越来越多，但征收的悲剧，官民的矛盾却不见减少，这充分反映出我国公民的维权意识在增加，但维权方法并不奏效，维权的结果也不佳，何以公民的权益遭到如此大的威胁？这与我国现存城市征收制度的缺陷不无关系。
（一）、公共利益界定问题
《宪法》明确规定，只有为了公共利益, 国家才可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。但《条例》中只说明在为了规范内国有土地上实施房屋征收与补偿，并需要对被征收人补偿的，适用本条例。它并没有区分政府行为与企业行为，导致的结果便是许多政府假借公共利益的名义进行征收，然后转手拍卖给开发商，这样公民不得不牺牲自己的利益而为政府的收益买单，严重损害了公民的私有财产权。
（二）、补偿标准问题
我国实行的是土地所有权与使用权分离制，国家拥有的是所有权，把使用权以契约形式让渡给了房产所有者，国家为了发展经济需要改变土地使用用途，重新获得使用权，那么需要补偿现享有使用权的公民。城市房屋征收补偿金额只以征收区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。它没有考虑到建筑物新旧程度、未来升值空间、商业价值甚至人们因搬迁而丧失的归属感，与邻里的感情损失等，物质上的补偿都没有完善没有规范，更不用提情感上的权益补偿了。
三、司法救济概述
在城市征收过程中，政府作为第三方的监管者，对促进当事双方的势力均衡和地位平等有重要作用。它应该是公正的法官，为了保障公民的合法权益不受侵害，为了弥补单一的行政复议救济制度，政府作为行政机关的重要组成部分，应在整个征收过程中为公民提供司法救济的空间，不能只做行政复议这惟一救济途径的独裁者，做好征收人与被征收人之间的沟通者，充分保护被征收人的权益。
司法救济是指当宪法和法律赋予公民的基本权利遭受侵害时，人民法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度地救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和谐。较之行政复议，司法救济更具公正性。
（一）、司法机关作为完全独立于征收之外的机构，本身与政府、征收人和被征收人三方都不具有利益关联，其所作决定都有一套完备的司法程序，所依据的上位法都有更高效力，因此无论从外界环境，还是内部决策都更客观。
（二）、目前，我国有关司法救助制度的法律规定文件是最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，它旨在民事、行政案件中经济确有困难的当事人诉讼费用的缓交、减交、免交，这缓解了处于弱势地位的公民的经济负担，让他们不再害怕采用司法手段。
（三）、行政复议也是行政机关以第三者身份解决民事纠纷，它带有准司法性，这就为司法救济提供了思路与经验，只是主体换成了独立的司法机关，它具有很高的权威性，不容易受到质疑。而且民事诉讼调整的是私法关系中社会平等主体之间的关系, 不同于行政诉讼调整公法关系时双方实体地位上的不平衡, 公法关系必须优先考虑公共利益, 不免会对个人的合法私益有失偏颇。
四、救济的多元化探索
在现有《条例》中我们可窥见，并无任何文字明确说明如何采用民事诉讼的司法途径，这变相地限制了公民提起以及向何者提起的自由，而司法救济前提是要遵循诉权自由原则。在城市征收中，司法救济应包括：
（一）、司法最终审查公共利益制度。
公共利益的界定是征收工作的开端，做好开头工作相当于赢得了公民的支持，对于下一步的补偿也有可商量的空间。界定一般有两种方式，一种是立法列举，即把尽可能的情况列举出来；另一种是法院判例制度，即在立法不能穷尽的地方，法院判例有法律效应。
对于公共利益的界定，新《条例》列举了六种，包括：（1）国防和外交的需要，（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要， （3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要和（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。如第六点所示，“其他的公共利益”具有相当大的弹性，随着时空转换和社会变动，其内涵有可能越来越广，如果由政府自行裁定，多年堆积的不信任又会引发矛盾，如果由大众投票决定，又会因其缺少宏观认知和专业素质而影响城市发展进程。因此，为了赋予公众对政府征收行为是否基于公共利益范畴的诉权，使“公共利益”的确定具有可诉性，应该采取由法院最终判定其目的的公共性、合理性。这样从源头上就给予了公民捍卫自身利益的权利，填补了现在公民只能被通告而不能与政府部门平等对话的法律空白。
（二）、司法力量解决补偿安置纠纷
2005年8月，最高人民法院《关于当事人达不成征收补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（以下简称《05批复》）明确规定：征收人与被征收人或者征收人、被征收人与房屋承租人达不成征收补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。这对于民事诉讼具有明显的排他性，征收管理部门和征收人有着千丝万缕的联系，由征收主管部门复议自己决定的征收项目，难以让人信服，人民法院又仅仅在许可证的颁发及复议合法性等非实质性问题上进行裁判，难以满足被征收人经济方面的诉求，使当事人感觉没有途径实现对自己的救济。
因此，法院只拥有对行政合同合法性的审查权是远远不够的，对征收补偿安置标准的合理性的审查也应一并纳入其职能权限，对显然不当的征收行为，对被征收人没有平等对待，对补偿安置显失公平的，人民法院应有权判决变更。这样做既可以更好的保障与监督征收人依法行政，也可以更好保护被征收人的切身利益，同时有益于我国的社会主义市场经济建设和民主法制建设。
（三）、规范司法强制征收机制
政府在城市征收中只有监管作用，为避免公权力的过分膨胀必然会损害个人权利，以往政府强制征收的权利已被废除，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
司法征收需要法院审查强制征收的申请，确定其强制征收的可行性，把强制征收纳入申请的司法程序，就相当于主动接受司法监督的程序，这与行政强制征收相比较而言，其强制执行的社会公信度会更高。这种权力让渡的本质，也是让行政官员的依法行政，不插手不属于政府职能的事情。为严格控制行政权利的随意干涉，可确立一个原则：无论公益征收还是商业征收,非经人民法院的裁定或判决, 任何人不得对公民的房屋实施强制征收。
在上述《条例》中，一旦将审查征收是否符合公共利益，征收是否合理、合法的权力回归法院，则征收人申请司法强制征收是以被征收人和房屋承租人能否提起诉讼，诉讼是否终结，以及征收人是否胜诉为前提的，这样就保护了征收先判决后行动的正常程序，不会引起公民的反感情绪，杜绝暴力征收的发生，维护公民的财产权利，也可以使政府部门实现权力归位，转变其职能，向服务型政府转型。
参考文献：
[1] 城市房屋征收管理条例［Z］第15条、第16条．
[2] 熊洪波. 城市房屋征收纠纷处理及相关法律法规研究[J / OL ] .中国知网.
[3] 王克稳等. 城市征收法律问题研究［M］. 北京: 中国法制出版社，2007: 242.74
作者简介：
薛源，女，1988年12月24日生，汉族，四川成都人。现为四川大学公共管理学院10级行政管理专业的硕士研究生，研究方向为：公共政策研究方向。
高玲，女，1985年1月23日生，汉族，四川南充人。现为四川大学公共管理学院10级中外政治制度专业的硕士研究生，研究方向为：中国政府与政治专题研究方向。