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2001年，再审检察建议制度在全国民行检察系统推广，但其是在没有具体法律条文规定的情况下探索着前进的，其性质在理论和实践中均存在较大争议，本身概念的模糊，导致与抗诉、一般检察建议的界定不明晰，从而造成司法适用中的混乱，淡化了监督实效。法律定位的不明确、相关配套制度的不规范制约着再审检察建议制度的监督效力与开展。为维护司法公正与权威，促进社会和谐，构建以抗诉为中心的多元化监督格局，进一步明确再审检察建议的立法定位、适用范围，规范再审检察建议制度的程序要求和保障机制丞待解决。
一、与抗诉相比较，再审检察建议具有独特的优越性。
再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。［1］司法实践证明，再审检察建议与传统的抗诉监督程序相比较，具有其独特的优越性，更加体现了“相互制约”和“正当程序”的内在要求。
（一） 实现“同级审，同级抗”，合理运用检察资源。
受审级管辖的制约，从基层院到分院、省级院办理申诉案件的数量，层级递增。基层院没有抗诉决定权，一方面案源匮乏，经常“等米下锅”，严重挫伤了他们的工作积极性，造成大量的人力浪费；另一方面导致上级检察机关任务繁重，办案压力过大，很难对案件质量精益求精。案件分布失衡成为制约民行抗诉规模化发展的瓶颈。民行检察的发展要求将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。
（二）缩减办案周期，减轻当事人讼累。
抗诉程序环节众多，办案周期长不利于及时纠正错误的裁判。从检察机关受理申诉到抗诉一般要经过两级检察院的审查，两级审查需要半年到一年的时间。漫长的抗诉审查程序占用了大量的司法资源，增加了当事人的诉累，容易造成当事人的进京访和越级访。
（三）操作灵活适用全面，弥补抗诉实体上的不足。
检察机关往往要在确保司法公正的同时，还要在保护当事人合法权益，维护社会稳定，维护司法权威等方面综合考虑，审慎行使抗诉权。对于在办案实践中发现判决、裁定虽有错误，但没有损害到当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在瑕疵，但判决结果基本正确的，一般不轻易抗诉，也就是我们通常所说的“可抗可不抗”的案件，可以通过再审检察建议的方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。同时，再审检察建议能避免抗诉工作中存在的抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院更全面地审理案件，纠正错误，维护司法公正。
二、再审检察建议在司法实践中存在的问题
“再审检察建议”在人民检察院履行监督职能过程中发挥了一定的作用，也取得了一定的成效。但从司法实践探索过程中，其适用率、采纳率不高以及推广范围局限的现状，反映了“再审检察建议”仍无法落实到实处，难以达到真正监督的目的。
再审检察建议现行的司法依据仅有一规则一纪要一意见。2001年9月最高人民检察院讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《规则》），仅在第八章“检察建议”的内容中第四十七条规定“有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议。2011年3月两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）第七条规定：“地方各级人民检察院对符合本条第五条、第六条规定情形（即符合抗诉条件）的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”该《意见》由最高人民法院和最高人民检察院联合颁发，可见检法两家在一定程度上对“再审检察建议”已达成共识，与《规则》和《纪要》相比较，已有较大进步。
第一，《意见》明确了“再审检察建议”的准确提法，提高了其法律地位，过去的《规则》和《纪要》仅描述为“检察建议”和“检察建议书”的一种形式。
第二，《意见》废除了《规则》和《纪要》所要求的提出再审检察建议必须经与法院协商同意的前提条件，只要符合抗诉条件的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，即可向同级人民法院提出再审检察建议，摆脱了“监督者反遭被监督者制约”的尴尬局面，激发了监督者的积极性，增强了监督力度。
第三，《意见》明确规定人民法院收到再审检察建议后必须作出回复，并对回复期限和形式均作出规定，规范了再审检察建议的反馈和跟踪制度，纠正过去人民法院对再审检察建议是否采纳的随意性，强化监督效力。但《意见》仍存在一些不足有待进一步完善。如：相关条文少且简单，仅作原则性规定，可操作性较差；没有对再审检察建议的概念含义作出具体描述，致其法律定位模糊；适用范围不明确，容易与抗诉的适用范围混淆；相关配套程序不规范等等。具体表现为以下几方面：
（一）法律地位不明确，检法认识不到位。
宪法已经明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法进行监督是检察机关必须履行的职责。然而，从立法上看，再审检察建议在宪法和部门法中都不是法律上明确的监督方式。《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条规定了人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督。但只规定了以抗诉的方式进行监督，并未规定再审检察建议的监督方式，这使得再审检察建议在运用过程中无法律支持。因此，各地法院对检察建议的认识和做法均各不相同，
（二） 程序不规范，文书质量不高。
民行再审检察建议只是实践中的一种做法，本身不具有强制力，具体操作也未形成一套规范的制度。
三、 文书格式不统一，说理性不强。关于再审检察建议法律文书的制作，各地检察院也是五花八门。文书名称有叫《民事、行政再审检察建议书》，有叫《再审检察建议书》，还有叫《检察建议书》；格式不规范，内容编排、格式、字体、字号等也不尽统一，影响再审检察建议的严肃性和权威性。有些再审检察建议书说理不充分，具体表现为：一是只有建议而无说理；二是轻描淡写、一笔带过，有说理内容但极为简单，寥寥数语，浅尝辄止；三是机械说理，照搬原审事实，看似说理部分内容充实，实则缺乏针对性和有效性。 （一）立法定位，强化法律效力——以抗诉为主，相互补充，刚柔相济。
不可否认，抗诉相对于再审检察建议具有周期长、程序烦琐和受审级限制等不利于检察机关行使民事行政抗诉权的因素。但是，不能由此错误地认为再审检察建议可以取代抗诉成为一种主要的监督方式。于检察机关法律监督权是宪法赋予的，具有独立性和强制性，其行使监督权不以与被监督者协商为条件。如果一味适用再审检察建议势必会造成检察机关民事行政审判监督权的弱化和旁落。当然，也不能因此排除再审检察建议的适用，应当仍然以抗诉为行使监督权的主要方式，使抗诉与再审检察建议相互补充，刚柔相济，共同发挥民行检察监督职能。［2］
（二）明确适用范围，增强可操作性——清晰与抗诉的区别
依据现有法律规定，结合检察工作实践，建议在修改人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法时，增设再审检察建议条款。在目前立法不可能一步到位的情况下，“两高”可以研究制定关于适用再审检察建议的司法解释，进一步细化再审检察建议的适用范围，以其与抗诉的适用范围相区别，增强可操作性。
（三） 规范办案程序和文书格式，提高效率与质量。
规范操作程序，可以提高效率，降低司法成本，也便于与法院方面协调相关事宜，有利于工作的顺利开展。统一再审检察建议适用程序可考虑作如下规范： (1)审批。由经办人审查并制作《终结报告》，再由主管检察长提请检察委员会决定；（2）送达。由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院提出，制作《再审检察建议书》，一式二份分别送达同级人民法院及上级人民检察院。（3）受理。人民检察院提出的再审检察建议由人民法院立案庭受理，进行形式审查，并于3日内送达审监庭复查，三个月内向人民检察院作出书面答复。决定再审的，应将再审裁定书送达人民检察院；不同意再审的，应书面说明理由。(4)审理。人民法院决定再审的案件，应当将开庭时间提前3天告知提出再审检察建议的人民检察院。人民检察院可以派员出席再审法庭。(5)判决。受案人民法院对再审检察建议案件作出再审判决、裁定后，应当在3日内将裁判文书送达提出再审检察建议的人民检察院。判决、裁定文书中应当有该案件系由检察机关提出再审检察建议而启动再审的具体表述。（6）建抗。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。
确保再审检察建议的准确运用对于检察机关民行检察部门的办案人员来说，肩负民事行政审判监督的法律职责，这需要监督者比被监督者更胜一筹：精通民事、行政相关法律知识；熟悉民事行政审判各项流程；善于发现裁判中的“软肋”。但是，由于目前民行检察部门办理的案件相对较少，实践锤炼还不够，有待于进一步加强业务学习，采取“走出去，请进来” 和自学相结合的方式，切实提高民事行政监督能力，确保再审检察建议提得准确、提得及时，强化再审检察建议的监督效力。
注释：
［1］《对民行再审检察建议的法律思考》，章立英，百度文库；
［2］《民事行政再审检察建议的实践考量》，孟庆平，《昆明理工大学学报 社科（法学）版》2008年第9期P83-86。
（作者通信地址：广州市番禺区人民检察院，广东 广州 511400）
一、与抗诉相比较，再审检察建议具有独特的优越性。
再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。［1］司法实践证明，再审检察建议与传统的抗诉监督程序相比较，具有其独特的优越性，更加体现了“相互制约”和“正当程序”的内在要求。
（一） 实现“同级审，同级抗”，合理运用检察资源。
受审级管辖的制约，从基层院到分院、省级院办理申诉案件的数量，层级递增。基层院没有抗诉决定权，一方面案源匮乏，经常“等米下锅”，严重挫伤了他们的工作积极性，造成大量的人力浪费；另一方面导致上级检察机关任务繁重，办案压力过大，很难对案件质量精益求精。案件分布失衡成为制约民行抗诉规模化发展的瓶颈。民行检察的发展要求将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。
（二）缩减办案周期，减轻当事人讼累。
抗诉程序环节众多，办案周期长不利于及时纠正错误的裁判。从检察机关受理申诉到抗诉一般要经过两级检察院的审查，两级审查需要半年到一年的时间。漫长的抗诉审查程序占用了大量的司法资源，增加了当事人的诉累，容易造成当事人的进京访和越级访。
（三）操作灵活适用全面，弥补抗诉实体上的不足。
检察机关往往要在确保司法公正的同时，还要在保护当事人合法权益，维护社会稳定，维护司法权威等方面综合考虑，审慎行使抗诉权。对于在办案实践中发现判决、裁定虽有错误，但没有损害到当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在瑕疵，但判决结果基本正确的，一般不轻易抗诉，也就是我们通常所说的“可抗可不抗”的案件，可以通过再审检察建议的方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。同时，再审检察建议能避免抗诉工作中存在的抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院更全面地审理案件，纠正错误，维护司法公正。
二、再审检察建议在司法实践中存在的问题
“再审检察建议”在人民检察院履行监督职能过程中发挥了一定的作用，也取得了一定的成效。但从司法实践探索过程中，其适用率、采纳率不高以及推广范围局限的现状，反映了“再审检察建议”仍无法落实到实处，难以达到真正监督的目的。
再审检察建议现行的司法依据仅有一规则一纪要一意见。2001年9月最高人民检察院讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《规则》），仅在第八章“检察建议”的内容中第四十七条规定“有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议。2011年3月两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）第七条规定：“地方各级人民检察院对符合本条第五条、第六条规定情形（即符合抗诉条件）的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”该《意见》由最高人民法院和最高人民检察院联合颁发，可见检法两家在一定程度上对“再审检察建议”已达成共识，与《规则》和《纪要》相比较，已有较大进步。
第一，《意见》明确了“再审检察建议”的准确提法，提高了其法律地位，过去的《规则》和《纪要》仅描述为“检察建议”和“检察建议书”的一种形式。
第二，《意见》废除了《规则》和《纪要》所要求的提出再审检察建议必须经与法院协商同意的前提条件，只要符合抗诉条件的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，即可向同级人民法院提出再审检察建议，摆脱了“监督者反遭被监督者制约”的尴尬局面，激发了监督者的积极性，增强了监督力度。
第三，《意见》明确规定人民法院收到再审检察建议后必须作出回复，并对回复期限和形式均作出规定，规范了再审检察建议的反馈和跟踪制度，纠正过去人民法院对再审检察建议是否采纳的随意性，强化监督效力。但《意见》仍存在一些不足有待进一步完善。如：相关条文少且简单，仅作原则性规定，可操作性较差；没有对再审检察建议的概念含义作出具体描述，致其法律定位模糊；适用范围不明确，容易与抗诉的适用范围混淆；相关配套程序不规范等等。具体表现为以下几方面：
（一）法律地位不明确，检法认识不到位。
宪法已经明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法进行监督是检察机关必须履行的职责。然而，从立法上看，再审检察建议在宪法和部门法中都不是法律上明确的监督方式。《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条规定了人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督。但只规定了以抗诉的方式进行监督，并未规定再审检察建议的监督方式，这使得再审检察建议在运用过程中无法律支持。因此，各地法院对检察建议的认识和做法均各不相同，
（二） 程序不规范，文书质量不高。
民行再审检察建议只是实践中的一种做法，本身不具有强制力，具体操作也未形成一套规范的制度。
三、 文书格式不统一，说理性不强。关于再审检察建议法律文书的制作，各地检察院也是五花八门。文书名称有叫《民事、行政再审检察建议书》，有叫《再审检察建议书》，还有叫《检察建议书》；格式不规范，内容编排、格式、字体、字号等也不尽统一，影响再审检察建议的严肃性和权威性。有些再审检察建议书说理不充分，具体表现为：一是只有建议而无说理；二是轻描淡写、一笔带过，有说理内容但极为简单，寥寥数语，浅尝辄止；三是机械说理，照搬原审事实，看似说理部分内容充实，实则缺乏针对性和有效性。 （一）立法定位，强化法律效力——以抗诉为主，相互补充，刚柔相济。
不可否认，抗诉相对于再审检察建议具有周期长、程序烦琐和受审级限制等不利于检察机关行使民事行政抗诉权的因素。但是，不能由此错误地认为再审检察建议可以取代抗诉成为一种主要的监督方式。于检察机关法律监督权是宪法赋予的，具有独立性和强制性，其行使监督权不以与被监督者协商为条件。如果一味适用再审检察建议势必会造成检察机关民事行政审判监督权的弱化和旁落。当然，也不能因此排除再审检察建议的适用，应当仍然以抗诉为行使监督权的主要方式，使抗诉与再审检察建议相互补充，刚柔相济，共同发挥民行检察监督职能。［2］
（二）明确适用范围，增强可操作性——清晰与抗诉的区别
依据现有法律规定，结合检察工作实践，建议在修改人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法时，增设再审检察建议条款。在目前立法不可能一步到位的情况下，“两高”可以研究制定关于适用再审检察建议的司法解释，进一步细化再审检察建议的适用范围，以其与抗诉的适用范围相区别，增强可操作性。
（三） 规范办案程序和文书格式，提高效率与质量。
规范操作程序，可以提高效率，降低司法成本，也便于与法院方面协调相关事宜，有利于工作的顺利开展。统一再审检察建议适用程序可考虑作如下规范： (1)审批。由经办人审查并制作《终结报告》，再由主管检察长提请检察委员会决定；（2）送达。由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院提出，制作《再审检察建议书》，一式二份分别送达同级人民法院及上级人民检察院。（3）受理。人民检察院提出的再审检察建议由人民法院立案庭受理，进行形式审查，并于3日内送达审监庭复查，三个月内向人民检察院作出书面答复。决定再审的，应将再审裁定书送达人民检察院；不同意再审的，应书面说明理由。(4)审理。人民法院决定再审的案件，应当将开庭时间提前3天告知提出再审检察建议的人民检察院。人民检察院可以派员出席再审法庭。(5)判决。受案人民法院对再审检察建议案件作出再审判决、裁定后，应当在3日内将裁判文书送达提出再审检察建议的人民检察院。判决、裁定文书中应当有该案件系由检察机关提出再审检察建议而启动再审的具体表述。（6）建抗。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。
确保再审检察建议的准确运用对于检察机关民行检察部门的办案人员来说，肩负民事行政审判监督的法律职责，这需要监督者比被监督者更胜一筹：精通民事、行政相关法律知识；熟悉民事行政审判各项流程；善于发现裁判中的“软肋”。但是，由于目前民行检察部门办理的案件相对较少，实践锤炼还不够，有待于进一步加强业务学习，采取“走出去，请进来” 和自学相结合的方式，切实提高民事行政监督能力，确保再审检察建议提得准确、提得及时，强化再审检察建议的监督效力。
注释：
［1］《对民行再审检察建议的法律思考》，章立英，百度文库；
［2］《民事行政再审检察建议的实践考量》，孟庆平，《昆明理工大学学报 社科（法学）版》2008年第9期P83-86。
（作者通信地址：广州市番禺区人民检察院，广东 广州 511400）