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【摘 要】 专项经费在高校经费中所占的比例越来越高,管好、用好专项经费已成为提高资金使用效益的关键,但管理和使用中存在的问题制约了专项经费效益的发挥。文章揭示了高校专项经费审计中发现的问题,分析了这些问题产生的原因,并提出了解决对策,旨在为进一步加强专项经费管理、提高专项经费使用效益提供参考。
【关键词】 高校专项经费; 审计; 问题; 对策
近年来,高校专项经费支出占预算支出的比例在不断增大,有力地促进了高校教学质量、科研能力、学科综合水平的提高。然而,通过审计发现,高校专项经费的管理和使用中还存在着很多问题,违纪违规现象屡见不鲜,制约了专项经费效益的发挥。
纵观高校发生的腐败案件,易产生舞弊的领域是财务、基建、后勤、资产、招生等部门,其中大案80%发生在工程领域。从近几年部分高校的各种举报案件和各项审计结果看,问题则主要集中在专项经费的管理和使用上。这些问题的存在,一方面加大了专项经费项目负责人的管理风险;另一方面则大大降低了专项经费的使用效益。本文通过揭示和分析专项经费审计中发现的各种问题,意在提高大家的风险防范意识,规避风险,进一步加强专项经费管理,提高专项经费使用效益。
一、专项经费审计中的问题
(一)有关“小金库”问题
1.以假合同、假业务虚列专项经费支出,将资金转出后在对方单位继续使用虚列的费用,或辗转转回学校创收资金账户,或转入个人课题,以套取财政资金。
2.以会议费、劳务费、培训费、专家咨询费等名义套取资金。(1)利用虚假会议结算单,提前将专项经费支付给会议定点单位,以方便日后使用。如某高校在审计中发现,存在虚列支出将会议费存放在会议定点单位,涉及资金147 960元。实际抽查会议费支出11笔,其中:提前支付会议费7笔,有问题会议费占57.66%,按笔数算占63.6%。再如某市审计局在开展2010年度部分高校预算执行和决算草案审计时,共抽查了66笔会议费,结果29%为有问题会议费,占近1/3。(2)以假专家姓名、学生姓名,套取专家咨询费、助研费,据为己有。客观地讲,以上两种情形可能与预算进度压力有关,但此种操作办法会给舞弊行为带来可乘之机。首先,这种做法违反了高校“收付实现制”会计核算原则,所套取的现金游离监管之外;其次,也不否认有极个别人就是想套现装入个人腰包,那么查处后就是贪污公款罪,情节严重的,将追究法律责任。
3.使用假发票套取现金。假发票主要表现有“用假票报销”和“真票假业务”两种形式。“用假票报销”即使用假发票报账,目的是套取现金。“真票假业务”即利用未实际发生经济业务的虚假票据报销,目的也是套取现金。如某高校审计发现:列支假发票34张,金额147 377.80元。其中:网查为假19张;网查单位不符3张;网查无此票信息1张;无效发票2张;人工认定9张。假发票发生的内容有:饭费、家具、水果、展位租赁费、图书、硒鼓、复印费等等,经费的支出涉及到项目经费也涉及到基本经费。比较典型的事例包括用超市票购书、发票内容与开具发票单位不符——家具公司开资料费、某人报销的金额都是同样的数字等。
以上这些,不论是出于什么目的、什么原因,只要发现,都属于“小金库”的范畴。“小金库”已不仅限于账外公款私存,凡是套取现金私用私分的,虽没有一个账外账户的实体,但也算作“小金库”。上述问题有的是带有共性的问题,有的性质比较严重。这些问题不解决,会严重损害高校的形象,大大降低专项经费的使用效益,有损于高校“十二五”教育改革与发展目标的实现,尤其会对领导干部执政水平与个人前途造成很大的负面影响(如果涉及“小金库”问题,年底评先、考核,一票否决)。
(二)工程及设备采购管理问题
1.违反招投标制度,暗箱操作确定中标单位。如个别项目违反校内招投标管理规定,该校内招标的不招标,自行确定供应商;或为躲避学校招投标和社会公开招标制度,将已达招标线的工程肢解成若干小工程。
2.基础设施改造工程重复立项申报,浪费财政资金。
3.违反学校合同管理规定,未经学校法律事务办公室审核,擅自对外签订合同。
4.个别项目已购固定资产长期未登记固定资产账,或已购固定资产还未安装到位却提前验收入固定资产账,致使账实不相符。
5.未按合同执行,提前支付项目工程款。
6.固定资产闲置、利用率不高的问题。
7.超范围超标准支出项目经费。如基建修缮工程用料,为提高档次、美观程度,不按项目预算批复的材质用料,提高装饰标准;购置的设备自行调整型号,不按预算批复的型号、规格、标准购置。
(三)专项经费绩效风险问题
1.软性专项绩效风险
(1)出版费执行效果差。造成问题的原因,一是出版费预算制定不合理;二是不能按期出成果。(2)一本图书或一篇论文标注多个项目成果。有的出版专著书名相似、内容雷同,但标注的却是两个项目的成果。(3)差旅费支出不合理:车票与住宿时间不符;同一时间,1人同时去两地;往返车票不全;出差调研无调研报告等。(4)会议费支出缺少支撑材料:会议无记录,无议程、参会人员以及签到簿等。(5)专家咨询费、学生助研费支付不规范:缺少依据,缺少咨询内容且支付较频繁;此外,还有一些专家咨询费、学生助研费的领取可看出是出自同一人笔体等等。(6)超范围、超内容支出项目经费:未经审批,自行调整项目预算批复内容。具体表现为以下两种情形:一是出差调研地点发生变更(与预算申报相比);二是购置了与项目无关的书籍,如职称考试、瑜伽(DVD)、素描教程、初中生辅导书等。(7)实验室购料和领用问题:实验室大额用料无入库、出库手续,无流水账簿,无法说明真正用料量。(8)外协费的管理问题:外协费支出的科学性、效益性论证不足。
2.硬性专项绩效风险 (1)工程质量或设备质量不达标,或未达到立项目标。(2)基础设施经装修改造后、设备软件采购后长期闲置,使用率不高。
二、产生问题的原因
综观上述专项经费审计中发现的问题,笔者认为,形成这些问题的原因是多方面的,有的属于财政体制原因,有的属于学校制度不够完善及已有制度需提高执行力的问题,有的可归结为项目管理和执行不规范,也有的是属于专项执行单位或专项负责人认识不到位,还有的属于“一支笔”签字人法制观念淡薄、存在侥幸心理等原因。具体来说,主要体现在以下三个方面:
(一)财政体制制约
现行的财政体制,专项经费拨款时效性差。财政预算时间较长,导致专项经费拨款时间较晚,使个别专项没有足够时间进行有效实施和执行。在这种体制下,个别项目负责人迫于赶进度的压力,造成理财粗糙、绩效意识淡漠,甚至出现违规行为。
(二)内部控制体系不健全
内控等相关制度欠健全和完善。尽管针对专项经费的管理和使用有一些制度规定,但仍有一些细节缺乏明确要求。
(三)有关责任人管理意识、法制观念不强,部门协作不力
上述问题的出现,与有关责任人法制观念淡薄、存在侥幸心理、管理意识欠缺、没有形成全校一盘棋的观念有关,也有学校部门与部门之间沟通协作不畅的因素存在。
三、强化专项经费管理、提高专项经费绩效的对策
(一)增强“一支笔”责任人道德感与法律意识,有效地抵御外界诱惑
高校近几年频频发生的腐败案件给各层次“一支笔”责任人敲响了警钟,从这些案件中可以看出,一些受过良好教育的知识分子也成了腐败“毒瘤”的牺牲品。究其内因,贪心炽盛、缺乏道德感、法律意识淡薄是使他们走上犯罪道路成为阶下囚的根本原因。因此,采取各种措施不断增强“一支笔”责任人的道德感与法律意识是惩治腐败与舞弊行为的有效机制,是保护各级领导干部的根本措施。希望各“一支笔”责任人从他人“落马”的案件中吸取教训,不断提高自身的思想境界,内心建立起坚实的“防火墙”,以有效地抵御外界诱惑。
(二)完善制度,堵塞漏洞,提高单位内部管理水平
邓小平同志曾经讲过,制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要用制度管人、管事、管财务运行,漏洞就会减少、问题就会下降。“有了内部控制,坏人没法做坏事;没有内部控制,好人也有机会做坏事。”各单位一定要重视和加强制度建设,重视提升制度的执行力,特别是“三重一大”制度的执行。加强内部控制建设,明确不同岗位的职责,规范办事程序,推行单位内部的财务公开,建立自我监督、自我约束机制,以保证各类财务经济活动健康有序运行。
(三)认真学习专项相关规定,掌握项目执行要求
有的项目负责人只知道按照财务部门下发的项目经费盲目执行,却不知道为什么经费要这样支出?所负责的专项,执行的依据是什么?项目建设的内容是什么?项目该如何组织实施?项目的验收和监督有哪些规定?如果真的全然不知,势必会直接影响预算的执行进度和绩效。项目不同,经费支出范围不同、经费支出要求不同,大家一定要认真学习相关规定。
(四)增强自我保护意识,学会规避风险
财政专项要钱难,花钱更难,但“钱”还必须要;项目负责人“一支笔”签字有风险、有压力,但“字”还必须得签,这是制度使然。对于如何最大化规避“签字”风险,笔者提出以下几点建议:
1.学会转嫁风险,不要把所有的风险都自己扛。要让项目的每一个执行者都感觉到风险的存在。一旦存在侥幸心理提供了假发票、发生了不真实的业务、支出了与项目无关的内容,后果是什么?——损坏的不仅仅是个人名誉、项目团队名誉、学校名誉,严重的还要追究刑责。因此,宣传教育到位,项目执行不规范的现象也会大大减少。
2.认清责任后再“签字”。由于在审计工作中,审计人员专业水平参差不齐,工作水准也很有限,所以时常会出现判断失误、审计结论错误的情况。那么就要求项目负责人在签字确认问题时,一定要慎重,分清责任,不能随意签字。
3.在针对完成预算执行进度和稍许违规操作上,请各位项目负责人斟酌:两利相衡取其重,两弊相权取其轻。
(五)“一支笔”责任人要切实履行职责
“一支笔”责任人在审批时首先要把好关,无论是财政专项、部门经费、创收经费、基金还是科研经费,都不是自己腰包里的钱,都姓“公”,因不属于私人所有,所以经费的支出都要按规则办事,一旦落笔,负责人就要负起责任。
财务部门与审计部门对各项经费的把关与监督是对“一支笔”签字人的保护,正如各项交通规则的建立与交通警察的执法就是对行人及驾驶人的保护。如果问题是校内查出来的,还有内部整改空间;若是被外审查出来的,就不好说是什么结果了。
规范高校专项经费的管理和使用,促进高校专项经费支出的科学性和有效性,已经成为摆在我们面前的一项重要课题。本文在揭示高校专项经费审计中发现问题的基础上,分析了这些问题的原因,并提出了解决对策,旨在为进一步加强专项经费管理,提高专项经费使用效益提供参考。
【参考文献】
[1] 王建,贾秀梅,王舒.关于高校科研经费的思考[J].教育财会研究,2011(2):33-35.
[2] 薛凤荣.高校纵向科研经费规范管理的初探[J].教育审计,2012(2):33-35.
[3] 马军.高校内部审计在反腐倡廉建设中的作用[J].教育审计,2010(2):45-47.
[4] 李建兵.对高校“小金库”审计关键控制点的思考[J].教育审计,2011(4):44-46.
【关键词】 高校专项经费; 审计; 问题; 对策
近年来,高校专项经费支出占预算支出的比例在不断增大,有力地促进了高校教学质量、科研能力、学科综合水平的提高。然而,通过审计发现,高校专项经费的管理和使用中还存在着很多问题,违纪违规现象屡见不鲜,制约了专项经费效益的发挥。
纵观高校发生的腐败案件,易产生舞弊的领域是财务、基建、后勤、资产、招生等部门,其中大案80%发生在工程领域。从近几年部分高校的各种举报案件和各项审计结果看,问题则主要集中在专项经费的管理和使用上。这些问题的存在,一方面加大了专项经费项目负责人的管理风险;另一方面则大大降低了专项经费的使用效益。本文通过揭示和分析专项经费审计中发现的各种问题,意在提高大家的风险防范意识,规避风险,进一步加强专项经费管理,提高专项经费使用效益。
一、专项经费审计中的问题
(一)有关“小金库”问题
1.以假合同、假业务虚列专项经费支出,将资金转出后在对方单位继续使用虚列的费用,或辗转转回学校创收资金账户,或转入个人课题,以套取财政资金。
2.以会议费、劳务费、培训费、专家咨询费等名义套取资金。(1)利用虚假会议结算单,提前将专项经费支付给会议定点单位,以方便日后使用。如某高校在审计中发现,存在虚列支出将会议费存放在会议定点单位,涉及资金147 960元。实际抽查会议费支出11笔,其中:提前支付会议费7笔,有问题会议费占57.66%,按笔数算占63.6%。再如某市审计局在开展2010年度部分高校预算执行和决算草案审计时,共抽查了66笔会议费,结果29%为有问题会议费,占近1/3。(2)以假专家姓名、学生姓名,套取专家咨询费、助研费,据为己有。客观地讲,以上两种情形可能与预算进度压力有关,但此种操作办法会给舞弊行为带来可乘之机。首先,这种做法违反了高校“收付实现制”会计核算原则,所套取的现金游离监管之外;其次,也不否认有极个别人就是想套现装入个人腰包,那么查处后就是贪污公款罪,情节严重的,将追究法律责任。
3.使用假发票套取现金。假发票主要表现有“用假票报销”和“真票假业务”两种形式。“用假票报销”即使用假发票报账,目的是套取现金。“真票假业务”即利用未实际发生经济业务的虚假票据报销,目的也是套取现金。如某高校审计发现:列支假发票34张,金额147 377.80元。其中:网查为假19张;网查单位不符3张;网查无此票信息1张;无效发票2张;人工认定9张。假发票发生的内容有:饭费、家具、水果、展位租赁费、图书、硒鼓、复印费等等,经费的支出涉及到项目经费也涉及到基本经费。比较典型的事例包括用超市票购书、发票内容与开具发票单位不符——家具公司开资料费、某人报销的金额都是同样的数字等。
以上这些,不论是出于什么目的、什么原因,只要发现,都属于“小金库”的范畴。“小金库”已不仅限于账外公款私存,凡是套取现金私用私分的,虽没有一个账外账户的实体,但也算作“小金库”。上述问题有的是带有共性的问题,有的性质比较严重。这些问题不解决,会严重损害高校的形象,大大降低专项经费的使用效益,有损于高校“十二五”教育改革与发展目标的实现,尤其会对领导干部执政水平与个人前途造成很大的负面影响(如果涉及“小金库”问题,年底评先、考核,一票否决)。
(二)工程及设备采购管理问题
1.违反招投标制度,暗箱操作确定中标单位。如个别项目违反校内招投标管理规定,该校内招标的不招标,自行确定供应商;或为躲避学校招投标和社会公开招标制度,将已达招标线的工程肢解成若干小工程。
2.基础设施改造工程重复立项申报,浪费财政资金。
3.违反学校合同管理规定,未经学校法律事务办公室审核,擅自对外签订合同。
4.个别项目已购固定资产长期未登记固定资产账,或已购固定资产还未安装到位却提前验收入固定资产账,致使账实不相符。
5.未按合同执行,提前支付项目工程款。
6.固定资产闲置、利用率不高的问题。
7.超范围超标准支出项目经费。如基建修缮工程用料,为提高档次、美观程度,不按项目预算批复的材质用料,提高装饰标准;购置的设备自行调整型号,不按预算批复的型号、规格、标准购置。
(三)专项经费绩效风险问题
1.软性专项绩效风险
(1)出版费执行效果差。造成问题的原因,一是出版费预算制定不合理;二是不能按期出成果。(2)一本图书或一篇论文标注多个项目成果。有的出版专著书名相似、内容雷同,但标注的却是两个项目的成果。(3)差旅费支出不合理:车票与住宿时间不符;同一时间,1人同时去两地;往返车票不全;出差调研无调研报告等。(4)会议费支出缺少支撑材料:会议无记录,无议程、参会人员以及签到簿等。(5)专家咨询费、学生助研费支付不规范:缺少依据,缺少咨询内容且支付较频繁;此外,还有一些专家咨询费、学生助研费的领取可看出是出自同一人笔体等等。(6)超范围、超内容支出项目经费:未经审批,自行调整项目预算批复内容。具体表现为以下两种情形:一是出差调研地点发生变更(与预算申报相比);二是购置了与项目无关的书籍,如职称考试、瑜伽(DVD)、素描教程、初中生辅导书等。(7)实验室购料和领用问题:实验室大额用料无入库、出库手续,无流水账簿,无法说明真正用料量。(8)外协费的管理问题:外协费支出的科学性、效益性论证不足。
2.硬性专项绩效风险 (1)工程质量或设备质量不达标,或未达到立项目标。(2)基础设施经装修改造后、设备软件采购后长期闲置,使用率不高。
二、产生问题的原因
综观上述专项经费审计中发现的问题,笔者认为,形成这些问题的原因是多方面的,有的属于财政体制原因,有的属于学校制度不够完善及已有制度需提高执行力的问题,有的可归结为项目管理和执行不规范,也有的是属于专项执行单位或专项负责人认识不到位,还有的属于“一支笔”签字人法制观念淡薄、存在侥幸心理等原因。具体来说,主要体现在以下三个方面:
(一)财政体制制约
现行的财政体制,专项经费拨款时效性差。财政预算时间较长,导致专项经费拨款时间较晚,使个别专项没有足够时间进行有效实施和执行。在这种体制下,个别项目负责人迫于赶进度的压力,造成理财粗糙、绩效意识淡漠,甚至出现违规行为。
(二)内部控制体系不健全
内控等相关制度欠健全和完善。尽管针对专项经费的管理和使用有一些制度规定,但仍有一些细节缺乏明确要求。
(三)有关责任人管理意识、法制观念不强,部门协作不力
上述问题的出现,与有关责任人法制观念淡薄、存在侥幸心理、管理意识欠缺、没有形成全校一盘棋的观念有关,也有学校部门与部门之间沟通协作不畅的因素存在。
三、强化专项经费管理、提高专项经费绩效的对策
(一)增强“一支笔”责任人道德感与法律意识,有效地抵御外界诱惑
高校近几年频频发生的腐败案件给各层次“一支笔”责任人敲响了警钟,从这些案件中可以看出,一些受过良好教育的知识分子也成了腐败“毒瘤”的牺牲品。究其内因,贪心炽盛、缺乏道德感、法律意识淡薄是使他们走上犯罪道路成为阶下囚的根本原因。因此,采取各种措施不断增强“一支笔”责任人的道德感与法律意识是惩治腐败与舞弊行为的有效机制,是保护各级领导干部的根本措施。希望各“一支笔”责任人从他人“落马”的案件中吸取教训,不断提高自身的思想境界,内心建立起坚实的“防火墙”,以有效地抵御外界诱惑。
(二)完善制度,堵塞漏洞,提高单位内部管理水平
邓小平同志曾经讲过,制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要用制度管人、管事、管财务运行,漏洞就会减少、问题就会下降。“有了内部控制,坏人没法做坏事;没有内部控制,好人也有机会做坏事。”各单位一定要重视和加强制度建设,重视提升制度的执行力,特别是“三重一大”制度的执行。加强内部控制建设,明确不同岗位的职责,规范办事程序,推行单位内部的财务公开,建立自我监督、自我约束机制,以保证各类财务经济活动健康有序运行。
(三)认真学习专项相关规定,掌握项目执行要求
有的项目负责人只知道按照财务部门下发的项目经费盲目执行,却不知道为什么经费要这样支出?所负责的专项,执行的依据是什么?项目建设的内容是什么?项目该如何组织实施?项目的验收和监督有哪些规定?如果真的全然不知,势必会直接影响预算的执行进度和绩效。项目不同,经费支出范围不同、经费支出要求不同,大家一定要认真学习相关规定。
(四)增强自我保护意识,学会规避风险
财政专项要钱难,花钱更难,但“钱”还必须要;项目负责人“一支笔”签字有风险、有压力,但“字”还必须得签,这是制度使然。对于如何最大化规避“签字”风险,笔者提出以下几点建议:
1.学会转嫁风险,不要把所有的风险都自己扛。要让项目的每一个执行者都感觉到风险的存在。一旦存在侥幸心理提供了假发票、发生了不真实的业务、支出了与项目无关的内容,后果是什么?——损坏的不仅仅是个人名誉、项目团队名誉、学校名誉,严重的还要追究刑责。因此,宣传教育到位,项目执行不规范的现象也会大大减少。
2.认清责任后再“签字”。由于在审计工作中,审计人员专业水平参差不齐,工作水准也很有限,所以时常会出现判断失误、审计结论错误的情况。那么就要求项目负责人在签字确认问题时,一定要慎重,分清责任,不能随意签字。
3.在针对完成预算执行进度和稍许违规操作上,请各位项目负责人斟酌:两利相衡取其重,两弊相权取其轻。
(五)“一支笔”责任人要切实履行职责
“一支笔”责任人在审批时首先要把好关,无论是财政专项、部门经费、创收经费、基金还是科研经费,都不是自己腰包里的钱,都姓“公”,因不属于私人所有,所以经费的支出都要按规则办事,一旦落笔,负责人就要负起责任。
财务部门与审计部门对各项经费的把关与监督是对“一支笔”签字人的保护,正如各项交通规则的建立与交通警察的执法就是对行人及驾驶人的保护。如果问题是校内查出来的,还有内部整改空间;若是被外审查出来的,就不好说是什么结果了。
规范高校专项经费的管理和使用,促进高校专项经费支出的科学性和有效性,已经成为摆在我们面前的一项重要课题。本文在揭示高校专项经费审计中发现问题的基础上,分析了这些问题的原因,并提出了解决对策,旨在为进一步加强专项经费管理,提高专项经费使用效益提供参考。
【参考文献】
[1] 王建,贾秀梅,王舒.关于高校科研经费的思考[J].教育财会研究,2011(2):33-35.
[2] 薛凤荣.高校纵向科研经费规范管理的初探[J].教育审计,2012(2):33-35.
[3] 马军.高校内部审计在反腐倡廉建设中的作用[J].教育审计,2010(2):45-47.
[4] 李建兵.对高校“小金库”审计关键控制点的思考[J].教育审计,2011(4):44-46.