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开栏的话：
推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会提出的一项重大战略任务。2015年改版方案中，本刊增设了“社会治理”栏目，主要刊登有关社会治理创新方面的一些典型案例，目的是进一步增强刊物的服务性和实用性。欢迎省内外读者投稿，或提供采访线索。
最近几年，我们对全国各地有关种粮大户的补贴问题进行了广泛调研，发现湖南省衡阳县对种粮大户的补贴经验值得总结和推广。从2009年开始，衡阳县对全县双季稻生产的种粮大户进行补贴，在5年的实践过程中，家庭农场的补贴暴露出很多问题，该县也采取相应的措施进行克服，积累了很多好的经验。
一、主要做法、
问题与应对措施
衡阳县作为全国粮食生产先进县，肩负国家粮食安全的重任，连续9年获得国家产粮大县奖补。为了增加粮食播种面积、增加粮食产量，该县从2009年开始在全县推广双季稻，从产粮大县的奖励资金中，对种植双季稻的种粮大户进行补贴。
按照大户种植面积划分等级，按照等级进行补贴，这种补贴模式的问题在于，对大户的激励作用有限，门槛过高。2009年到2011年，对大户分等级进行补贴，双季稻实种面积在100亩以上奖励1000元;200-300亩奖励3000元;300-400亩奖励5000元;500亩以上大户奖励10000元。实践表明，一般农户很难达到种植双季稻在100亩以上的补贴门槛，只有少数种粮大户得到补贴，其他则主要是一些村干部通过将散户集中起来，将其双季稻记在自己名下的方式获得补贴。这种补贴模式很不公平，很多双季稻在100亩以下的农户意见很大，到县里上访甚至越级上访的大户不在少数，而且农户种植双季稻的积极性受挫。
按照双季稻播种面积进行量化补贴。从2012年开始，衡阳县为了进一步调动农民种植双季稻的积极性，不再按照面积、划分等级的方式对大户进行补贴，而是按照大户的实际播种面积进行补贴，将大户的双季稻播种面积与补贴数额挂钩，建立一套针对大户的量化的补贴模式：凡是种植双季稻面积在50亩以上的农户都能够获得每亩150元的补贴。2012年的实践种，我们发现这种补贴模式面临的最大困境就是“假大户”问题。
“假大户”主要包括以下三种类型：
一是乡村干部冒充大户。有些村书记自己没有种植双季稻，或者双季稻种植面积很少，在申报大户面积时，由他们提供信息，农户在不知情的情况下，有些村干部将其他农户的双季稻播种面积记在自己名下并领取大户补贴。比如2012年演陂镇享受补贴的9个大户当中，就有5个是村书记式的“假大户”。
二是没有达到补贴门槛的农户拼凑大户。有些没有达到50亩双季稻补贴门槛的农户通过“打联手”的方式拼凑大户，这在衡阳县三湖镇表现得非常明显。2012年三湖镇大部分种粮大户的双季稻播种面积都在20-30亩之间，达到50亩以上的不到3户，但是2012年获得大户补贴的有15户，平均每个大户的补贴金额在7500-10000元之间，其中大部分是通过2个二三十亩之间的大户拼凑而成。
三是通过关系制造的假大户问题。比如2012年三湖镇桥头村的张茂荣和王志诚，有亲戚在县农业局，他们种植的双季稻不到20亩，但是2012年分别获得7250元和8250元的补贴。这种通过关系获得的大户补贴，在农户中产生了极为负面的效果，影响了大户补贴政策的公信度。
针对家庭农场补贴中的“假大户”问题，在总结经验的基础上，2013年衡阳县农业局采取了以下应对措施，并取得了较好的效果。
一是对存在“假大户”的乡镇之大户补贴进行“一票否决”。补贴实施过程中，由各乡镇向县农业局上报本乡镇50亩以上的大户及其面积，农业局根据汇报的大户面积进行核查，为了防止乡镇的机会主义行为，县农业局规定，如果乡镇干部在上报大户的面积时造假（比如夸大双季稻生产面积，或者说拼凑大户），一经发现，对该乡镇所有的大户项目补贴实行“一票否决”，县农业局的这一规定，对于节省大户核实的信息成本很有好处。
二是从明察暗访到张榜公示。2012年，县农业局核查人员通过GPS测量仪测量大户播种面积时，存在的一个困境是，核查人员并不知道某村的某个大户的双季稻究竟种在哪些地方，而是依赖乡村干部引导，有些乡村干部为了掩盖自己拼凑大户、套取补贴的行为，往往会将其他农户的双季稻种植面积指定为自己名下的面积。核查人员开始是在进行明察暗访，向农户询问该村大户的基本情况，如果被询问对象恰好是那些愿意讲真话或者在项目补贴中利益受损的农户，则可能反映真实情况。这种做法能在一定程度上对付乡村干部的“套补”行为，但村干部往往会事先和村民打招呼，询问一般的村民，碍于村干部的面子，他们一般对于本村的大户种植面积 “讳莫如深”，不愿意谈论这些敏感话题。
為了解决大户面积核查时所面临的上述问题，从2014年开始，衡阳县对各乡镇所上报的大户种植面积，在村庄里进行张榜公示，公示内容包括大户的双季稻种植地点、种植面积、补贴情况、举报电话等等。张榜公示，由县级核查人员负责，而不是由乡村干部自己负责;一旦各乡镇所上报的大户面积向村民公示，那些被村干部、或者关系户冒名顶替的大户就会向核查人员举报，维护其正当权益，这是一个制约大户补贴中“假大户”的好办法。
二、政策建议
2014年中央一号文件规定，以后国家新增的农业补贴，主要向家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体倾斜，衡阳县在2009-2013年这5年间对大户补贴的实践经验值得总结。因此，我们建议：
第一，将对家庭农场的补贴与国家保证粮食安全的政策目标结合起来，进而化解“国家要粮”与“农民要钱”之间的矛盾。比如，在南方水稻种植区，可以将补贴的对象集中为种植双季稻的种粮大户。
第二，家庭农场的补贴门槛不宜过高。在南方水稻种植区可以将补贴的门槛设为50亩左右的双季稻。补贴的门槛过高之后，反而会引发农户的造假行为，难以真正调动农民种植双季稻的积极性，引发农户的不公平感。
第三，大户补贴要在阳光下进行。补贴的名单和对象、补贴面积、补贴金额要进行公示，发挥群众的监督功能，进而防止“假大户”的出现。衡阳县2012年之所以出现大量的“假大户”，与大户补贴的封闭运行有一定关系。
第四，将乡镇的大户面积申报与县级主管部门的核查结合起来，对乡村干部的大户申报行为建立问责机制，“假大户”一旦发现，对“假大户”所在的乡镇和行政村申请大户补贴的资格进行“一票否决”，乡村干部一般会顾忌损害那些可以享受大户补贴的农户利益，而不敢轻易制造假大户来牟利，这样就增加了乡村干部制造“假大户”的违规成本。
第五，对于大户补贴政策，要拿出明文的政策规定，在全县范围内广而告之，让农户清晰地了解县里的大户补贴政策。2009-2012年，之所以乡村干部式的“假大户”层出不穷，一个重要的原因是没有出台明文的政策规定，只有乡村干部因为参加全县的农村工作会议而知晓政策信息，政策信息封闭运行，大户补贴信息也在县乡财政系统内部封闭运行，这为乡村干部制造“假大户”提供了空间。而从2013年开始，衡阳县出台明文的大户补贴的政策规定之后，农户都清晰地了解政策信息，对于自己、村干部、以及其他农户能否获得大户补贴，都心中有数，这使得大户补贴政策在阳光下运行。
（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）
推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会提出的一项重大战略任务。2015年改版方案中，本刊增设了“社会治理”栏目，主要刊登有关社会治理创新方面的一些典型案例，目的是进一步增强刊物的服务性和实用性。欢迎省内外读者投稿，或提供采访线索。
最近几年，我们对全国各地有关种粮大户的补贴问题进行了广泛调研，发现湖南省衡阳县对种粮大户的补贴经验值得总结和推广。从2009年开始，衡阳县对全县双季稻生产的种粮大户进行补贴，在5年的实践过程中，家庭农场的补贴暴露出很多问题，该县也采取相应的措施进行克服，积累了很多好的经验。
一、主要做法、
问题与应对措施
衡阳县作为全国粮食生产先进县，肩负国家粮食安全的重任，连续9年获得国家产粮大县奖补。为了增加粮食播种面积、增加粮食产量，该县从2009年开始在全县推广双季稻，从产粮大县的奖励资金中，对种植双季稻的种粮大户进行补贴。
按照大户种植面积划分等级，按照等级进行补贴，这种补贴模式的问题在于，对大户的激励作用有限，门槛过高。2009年到2011年，对大户分等级进行补贴，双季稻实种面积在100亩以上奖励1000元;200-300亩奖励3000元;300-400亩奖励5000元;500亩以上大户奖励10000元。实践表明，一般农户很难达到种植双季稻在100亩以上的补贴门槛，只有少数种粮大户得到补贴，其他则主要是一些村干部通过将散户集中起来，将其双季稻记在自己名下的方式获得补贴。这种补贴模式很不公平，很多双季稻在100亩以下的农户意见很大，到县里上访甚至越级上访的大户不在少数，而且农户种植双季稻的积极性受挫。
按照双季稻播种面积进行量化补贴。从2012年开始，衡阳县为了进一步调动农民种植双季稻的积极性，不再按照面积、划分等级的方式对大户进行补贴，而是按照大户的实际播种面积进行补贴，将大户的双季稻播种面积与补贴数额挂钩，建立一套针对大户的量化的补贴模式：凡是种植双季稻面积在50亩以上的农户都能够获得每亩150元的补贴。2012年的实践种，我们发现这种补贴模式面临的最大困境就是“假大户”问题。
“假大户”主要包括以下三种类型：
一是乡村干部冒充大户。有些村书记自己没有种植双季稻，或者双季稻种植面积很少，在申报大户面积时，由他们提供信息，农户在不知情的情况下，有些村干部将其他农户的双季稻播种面积记在自己名下并领取大户补贴。比如2012年演陂镇享受补贴的9个大户当中，就有5个是村书记式的“假大户”。
二是没有达到补贴门槛的农户拼凑大户。有些没有达到50亩双季稻补贴门槛的农户通过“打联手”的方式拼凑大户，这在衡阳县三湖镇表现得非常明显。2012年三湖镇大部分种粮大户的双季稻播种面积都在20-30亩之间，达到50亩以上的不到3户，但是2012年获得大户补贴的有15户，平均每个大户的补贴金额在7500-10000元之间，其中大部分是通过2个二三十亩之间的大户拼凑而成。
三是通过关系制造的假大户问题。比如2012年三湖镇桥头村的张茂荣和王志诚，有亲戚在县农业局，他们种植的双季稻不到20亩，但是2012年分别获得7250元和8250元的补贴。这种通过关系获得的大户补贴，在农户中产生了极为负面的效果，影响了大户补贴政策的公信度。
针对家庭农场补贴中的“假大户”问题，在总结经验的基础上，2013年衡阳县农业局采取了以下应对措施，并取得了较好的效果。
一是对存在“假大户”的乡镇之大户补贴进行“一票否决”。补贴实施过程中，由各乡镇向县农业局上报本乡镇50亩以上的大户及其面积，农业局根据汇报的大户面积进行核查，为了防止乡镇的机会主义行为，县农业局规定，如果乡镇干部在上报大户的面积时造假（比如夸大双季稻生产面积，或者说拼凑大户），一经发现，对该乡镇所有的大户项目补贴实行“一票否决”，县农业局的这一规定，对于节省大户核实的信息成本很有好处。
二是从明察暗访到张榜公示。2012年，县农业局核查人员通过GPS测量仪测量大户播种面积时，存在的一个困境是，核查人员并不知道某村的某个大户的双季稻究竟种在哪些地方，而是依赖乡村干部引导，有些乡村干部为了掩盖自己拼凑大户、套取补贴的行为，往往会将其他农户的双季稻种植面积指定为自己名下的面积。核查人员开始是在进行明察暗访，向农户询问该村大户的基本情况，如果被询问对象恰好是那些愿意讲真话或者在项目补贴中利益受损的农户，则可能反映真实情况。这种做法能在一定程度上对付乡村干部的“套补”行为，但村干部往往会事先和村民打招呼，询问一般的村民，碍于村干部的面子，他们一般对于本村的大户种植面积 “讳莫如深”，不愿意谈论这些敏感话题。
為了解决大户面积核查时所面临的上述问题，从2014年开始，衡阳县对各乡镇所上报的大户种植面积，在村庄里进行张榜公示，公示内容包括大户的双季稻种植地点、种植面积、补贴情况、举报电话等等。张榜公示，由县级核查人员负责，而不是由乡村干部自己负责;一旦各乡镇所上报的大户面积向村民公示，那些被村干部、或者关系户冒名顶替的大户就会向核查人员举报，维护其正当权益，这是一个制约大户补贴中“假大户”的好办法。
二、政策建议
2014年中央一号文件规定，以后国家新增的农业补贴，主要向家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体倾斜，衡阳县在2009-2013年这5年间对大户补贴的实践经验值得总结。因此，我们建议：
第一，将对家庭农场的补贴与国家保证粮食安全的政策目标结合起来，进而化解“国家要粮”与“农民要钱”之间的矛盾。比如，在南方水稻种植区，可以将补贴的对象集中为种植双季稻的种粮大户。
第二，家庭农场的补贴门槛不宜过高。在南方水稻种植区可以将补贴的门槛设为50亩左右的双季稻。补贴的门槛过高之后，反而会引发农户的造假行为，难以真正调动农民种植双季稻的积极性，引发农户的不公平感。
第三，大户补贴要在阳光下进行。补贴的名单和对象、补贴面积、补贴金额要进行公示，发挥群众的监督功能，进而防止“假大户”的出现。衡阳县2012年之所以出现大量的“假大户”，与大户补贴的封闭运行有一定关系。
第四，将乡镇的大户面积申报与县级主管部门的核查结合起来，对乡村干部的大户申报行为建立问责机制，“假大户”一旦发现，对“假大户”所在的乡镇和行政村申请大户补贴的资格进行“一票否决”，乡村干部一般会顾忌损害那些可以享受大户补贴的农户利益，而不敢轻易制造假大户来牟利，这样就增加了乡村干部制造“假大户”的违规成本。
第五，对于大户补贴政策，要拿出明文的政策规定，在全县范围内广而告之，让农户清晰地了解县里的大户补贴政策。2009-2012年，之所以乡村干部式的“假大户”层出不穷，一个重要的原因是没有出台明文的政策规定，只有乡村干部因为参加全县的农村工作会议而知晓政策信息，政策信息封闭运行，大户补贴信息也在县乡财政系统内部封闭运行，这为乡村干部制造“假大户”提供了空间。而从2013年开始，衡阳县出台明文的大户补贴的政策规定之后，农户都清晰地了解政策信息，对于自己、村干部、以及其他农户能否获得大户补贴，都心中有数，这使得大户补贴政策在阳光下运行。
（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）