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从20世纪80年代开始，政府有关部门就零星出台了加快工业发展的“通知”或“文件”。但直到1994年，国务院才发布了比较系统的《汽车工业产业政策》。2004年，国家发展改革委制定了《汽车产业发展政策》。
近10多年来，我国汽车市场需求一直保持着强劲的增长趋势，与国际汽车市场需求低迷的情况相比，我国汽车产业发展显然具有强大的“市场优势”。然而，这种“市场优势”并没有在产业政策的指导下转变为我国汽车生产企业的“竞争优势”。除了“劳动力成本低这个禀赋所产生的竞争优势外，其余需要在动态的竞争过程中培育的产业竞争力要素，如产品质量，企业技术创新能力等，发展缓慢。有人甚至认为，我国汽车产业10多年来交了一张创新的“白卷”。个中原因，很值得产业政策制定部门的认真反思。从整体思路看，新的产业政策仍然存在与过去产业政策相同的一些重要的认识问题没有解决。这些认识问题，可能是影响汽车产业政策制定的整体思路，从而影响汽车产业政策效果的重要因素。这些认识问题不解决，同样会影响新汽车产业政策实施效果。
一、汽车产业政策的定位：市场培育还是产业赶超
产业政策的定位是制定产业政策首先面临的问题，对产业政策的实施也有重要影响。从汽车产业目前所制定的两部产业政策看，这一问题并没有很好地解决，从而影响了产业政策目标的实现，有时甚至产生“南辕北辙”的后果。政策制定者对产业政策的定位是否恰当和有效，取决于其对产业政策经济功能的正确理解，对产业发展目标和产业发展阶段的恰当把握。
对于产业政策的经济功能，学术界通常有两种看法：市场失败论和赶超论。持市场失败论的学者认为，产业政策是对市场经济的干预。政府通过这种事先或事后的干预，来保证市场经济运行的外部环境，弥补或校正由于垄断、外部性、信息不对称等因素所导致市场机制缺陷。而赶超论者认为，产业政策来自增强经济实力、提高国际竞争力、促进产业结构高级化的需要。由于后起的发展国家在其产业尚未具备国际竞争力、不能以平等地位与先进国家自由竞争，由国家通过产业政策对产业实行保护与扶持，使之能迎头赶上先进国家。在历史上，这种政策思想可追溯到德国为对抗英国自由贸易政策所采取的保护主义政策。但无论产业政策的作用是为了纠正“市场失败”，还是为了推动产业发展，由于“政府失败”的存在，产业政策的实施应该充分尊重市场机制的作用。欧美发达国家的汽车工业发展也表明，虽然它们在汽车产业发展过程中也曾经设置了关税壁垒、国产化率等措施保护国内汽车市场，但国内汽车市场的竞争机制仍然是推动产业发展的最重要动力。
我国虽然汽车市场发展潜力很大，但汽车工业的技术水平与发达工业国家相比有相当大的差距。而且，从技术经济的角度看，汽车产业是一个竞争性产业，基本不存在大的市场失败。因而实现“赶超”自然就成为产业政策的努力方向和工作重点。但实际上，由于我国是计划经济体制向市场经济体制转轨国家，传统上政府对经济活动的干预过多。因此，尽管汽车产业基本不存在由于经济因素导致的“市场失败”，但却存在大量由“政府失败”，妨碍汽车产业市场机制发育而产生的伪“市场失败”。而且，在实践中，政府失败往往导致更多更强的政府干预。比如，1994年汽车产业政策严格的市场进入限制没有解决我国汽车产业组织散、乱问题，导致2004年产业政策出台了几乎是禁止性的进入限制。
我国汽车产业政策制定者在这一点上显然过于迷信了政府干预的效力，忽视了市场机制的作用，甚至没有认识到它在培育汽车产业市场机制方面的职责，而是直接把眼光投向了具体的产业目标，并试图用一系列行政手段去实现它。事实上，用这样的方式推行产业政策，反而政府的选择空间更小，并产生双重的后果：一方面社会为此付出了高昂的成本；另一方面，阻碍了市场机制正常的形成过程。比如，政府在利用产业政策促进一部分产业较快发展的同时，很可能使企业产生对政府优惠政策的依赖性，感受不到或很少感受到竞争的压力，缺乏改进绩效、提高效率的动力。
基于我国汽车产业发展现阶段的上述制度特征，汽车产业政策首先面临的问题是，如何利用产业政策实施过程中减少政府对产业的不必要干预，培育竞争性市场环境，使产业政策能够在逐渐完善的市场机制基础上发生作用。
二、进入限制、重复建设与市场竞争
抑制重复投资、减少资源浪费一直是我国汽车产业政策限制新企业进入的主要理由，但在实践中效果不佳，这同样与产业政策制定者的认识误区有关。
首先，我国汽车产业的重复建设有行政性重复建设和市场性重复建设之分。行政性的重复建设是基于与传统体制下“投资饥渴症”相同的动机，主要是地方政府在推动，把上项目作为“政绩”，并不关心项目的效益。这类重复建设的确需要尽可能消除，但通过产业政策的进入限制并不是有效的解决方法。正确的解决办法应当是改革投资体制，使政府尽可能退出直接投资过程，建立起能对投资后果切实负责的新体制。
其次，对于市场性的重复建设，政府并无能力判断一项新的投资是否不被市场需要。我们也不能根据现有供应规模超过市场需求容量简单对比，就认为后来的投资都是“过剩”的。因为可能后来的投资技术和效率可能要远高于现有的某些生产能力。市场竞争并非简单的数量竞争，相反，更多地是拥有更先进技术、更低成本的新厂商进入给予在位企业的竞争压力，迫使所有企业不断提升技术水平。因此，即使在规模经济很强的产业，企业的进入和退出自由和一定程度的过剩投资是市场机制正常发挥作用的基础和前提。
再次，进入限制本身存在诱发过剩性投资的激励。日本经济学家植草益认为，由于进入管制通常是基于规模原因，因此，一旦企业进入后，必然会设法扩大投资，展开规模竞争。即使是在经济不景气时期，政府也会对其进行保护。这种保护反过来成为企业进一步扩大规模的激励，同时降低其成本下降的压力，最终导致投资过剩，成本上升。
我国改革开放的实践表明，越是进入受到管制的产业，越没有国际竞争力；而越是开放的产业，在国内外竞争的磨练中，产业越能不断发展壮大，形成具有强大国际竞争力的产业。20世纪80年代，中国的家电产业几近于无，其后，出现过数百家家电厂家，市场竞争的结果是形成了少数以海尔为代表的具有国际竞争力的家电企业，中国已成为重要的全球家电生产基地。汽车产业与家电产业在技术和市场结构性质上相近，比如对规模经济有较高要求，经过市场竞争后形成较高的产业集中度等。然而，中国汽车产业并没有表现出家电产业那种积极的发展态势和竞争力，很大程度上是由于没有经历过一个市场开放和充分竞争的过程。
三、政府部门利益对产业政策有效性的影响
在我国，政府部门利益是影响产业政策效果的一个不容忽视的因素。这包括两个方面：一是产业政策制定所涉及的中央政府相关部门的利益，二是地方政府利益产业政策的影响。
由于产业政策的制定涉及各政府部门切身利益，有关部门都想借助产业政策来继续行使其逐渐弱化了的行政权力，由此造成产业政策制订过程的多重博弈，各部门都提出要求希望制订产业政策，限制新投资者，尤其是其他部门的投资者涉足本部门所属行业和产品，同时几乎所有的部门都鼓励本部门所属企业进入其他部门中前景看好的行业和产品。于是，产业政策的制订往往需要反复斟酌协调，耗时长久。如我国《汽车工业产业政策》从开始制订到出台，用了4年左右的时间；《电子工业产业政策》从开始制订到2000年为止，历时7年但仍未有结果。
即使政府完成了产业政策的制定，该政策在执行过程中还会受到地区部门不同利益冲突影响，各政府部门、不同地方政府和利益团体相互间的博弈，使产业政策具体实施过程在某种程度上偏离原有目标，成为不同利益集团获取部门利益的工具。如《汽车工业产业政策》中规定了享受国家优惠政策的企业经济规模，于是地方政府就采取行政方法把若干中小企业拼凑成一个大集团。又如国家计委曾规定，3000万元以上的项目要报批，地方政府就把一个大项目分解成几个小项目，自行审批。因此，尽管国家对汽车进入进行了严格限制，但在地方政府的支持下，全国有23个省市都在搞汽车，分别设立了190个整车厂、292个特种车及改装车厂、98个车身厂、3900多家汽车及摩托车零部件和配件厂。
从目前看，只要地方政府仍然是GDP政府，它们对汽车产业的热情就不可能完全消除，从而，新的汽车产业政策试图通过更为严格的进入限制来抑制汽车投资的想法也很难变为现实。因此，如果这一影响产业政策有效性的约束条件得不到有效改善，汽车产业政策制定部门就有必要重新考虑，是继续坚持不可能得到有效执行的进入限制政策，还是扩大汽车市场开放程度，通过市场来筛选竞争的幸存者。
（作者单位：中国社科院工经所）
近10多年来，我国汽车市场需求一直保持着强劲的增长趋势，与国际汽车市场需求低迷的情况相比，我国汽车产业发展显然具有强大的“市场优势”。然而，这种“市场优势”并没有在产业政策的指导下转变为我国汽车生产企业的“竞争优势”。除了“劳动力成本低这个禀赋所产生的竞争优势外，其余需要在动态的竞争过程中培育的产业竞争力要素，如产品质量，企业技术创新能力等，发展缓慢。有人甚至认为，我国汽车产业10多年来交了一张创新的“白卷”。个中原因，很值得产业政策制定部门的认真反思。从整体思路看，新的产业政策仍然存在与过去产业政策相同的一些重要的认识问题没有解决。这些认识问题，可能是影响汽车产业政策制定的整体思路，从而影响汽车产业政策效果的重要因素。这些认识问题不解决，同样会影响新汽车产业政策实施效果。
一、汽车产业政策的定位：市场培育还是产业赶超
产业政策的定位是制定产业政策首先面临的问题，对产业政策的实施也有重要影响。从汽车产业目前所制定的两部产业政策看，这一问题并没有很好地解决，从而影响了产业政策目标的实现，有时甚至产生“南辕北辙”的后果。政策制定者对产业政策的定位是否恰当和有效，取决于其对产业政策经济功能的正确理解，对产业发展目标和产业发展阶段的恰当把握。
对于产业政策的经济功能，学术界通常有两种看法：市场失败论和赶超论。持市场失败论的学者认为，产业政策是对市场经济的干预。政府通过这种事先或事后的干预，来保证市场经济运行的外部环境，弥补或校正由于垄断、外部性、信息不对称等因素所导致市场机制缺陷。而赶超论者认为，产业政策来自增强经济实力、提高国际竞争力、促进产业结构高级化的需要。由于后起的发展国家在其产业尚未具备国际竞争力、不能以平等地位与先进国家自由竞争，由国家通过产业政策对产业实行保护与扶持，使之能迎头赶上先进国家。在历史上，这种政策思想可追溯到德国为对抗英国自由贸易政策所采取的保护主义政策。但无论产业政策的作用是为了纠正“市场失败”，还是为了推动产业发展，由于“政府失败”的存在，产业政策的实施应该充分尊重市场机制的作用。欧美发达国家的汽车工业发展也表明，虽然它们在汽车产业发展过程中也曾经设置了关税壁垒、国产化率等措施保护国内汽车市场，但国内汽车市场的竞争机制仍然是推动产业发展的最重要动力。
我国虽然汽车市场发展潜力很大，但汽车工业的技术水平与发达工业国家相比有相当大的差距。而且，从技术经济的角度看，汽车产业是一个竞争性产业，基本不存在大的市场失败。因而实现“赶超”自然就成为产业政策的努力方向和工作重点。但实际上，由于我国是计划经济体制向市场经济体制转轨国家，传统上政府对经济活动的干预过多。因此，尽管汽车产业基本不存在由于经济因素导致的“市场失败”，但却存在大量由“政府失败”，妨碍汽车产业市场机制发育而产生的伪“市场失败”。而且，在实践中，政府失败往往导致更多更强的政府干预。比如，1994年汽车产业政策严格的市场进入限制没有解决我国汽车产业组织散、乱问题，导致2004年产业政策出台了几乎是禁止性的进入限制。
我国汽车产业政策制定者在这一点上显然过于迷信了政府干预的效力，忽视了市场机制的作用，甚至没有认识到它在培育汽车产业市场机制方面的职责，而是直接把眼光投向了具体的产业目标，并试图用一系列行政手段去实现它。事实上，用这样的方式推行产业政策，反而政府的选择空间更小，并产生双重的后果：一方面社会为此付出了高昂的成本；另一方面，阻碍了市场机制正常的形成过程。比如，政府在利用产业政策促进一部分产业较快发展的同时，很可能使企业产生对政府优惠政策的依赖性，感受不到或很少感受到竞争的压力，缺乏改进绩效、提高效率的动力。
基于我国汽车产业发展现阶段的上述制度特征，汽车产业政策首先面临的问题是，如何利用产业政策实施过程中减少政府对产业的不必要干预，培育竞争性市场环境，使产业政策能够在逐渐完善的市场机制基础上发生作用。
二、进入限制、重复建设与市场竞争
抑制重复投资、减少资源浪费一直是我国汽车产业政策限制新企业进入的主要理由，但在实践中效果不佳，这同样与产业政策制定者的认识误区有关。
首先，我国汽车产业的重复建设有行政性重复建设和市场性重复建设之分。行政性的重复建设是基于与传统体制下“投资饥渴症”相同的动机，主要是地方政府在推动，把上项目作为“政绩”，并不关心项目的效益。这类重复建设的确需要尽可能消除，但通过产业政策的进入限制并不是有效的解决方法。正确的解决办法应当是改革投资体制，使政府尽可能退出直接投资过程，建立起能对投资后果切实负责的新体制。
其次，对于市场性的重复建设，政府并无能力判断一项新的投资是否不被市场需要。我们也不能根据现有供应规模超过市场需求容量简单对比，就认为后来的投资都是“过剩”的。因为可能后来的投资技术和效率可能要远高于现有的某些生产能力。市场竞争并非简单的数量竞争，相反，更多地是拥有更先进技术、更低成本的新厂商进入给予在位企业的竞争压力，迫使所有企业不断提升技术水平。因此，即使在规模经济很强的产业，企业的进入和退出自由和一定程度的过剩投资是市场机制正常发挥作用的基础和前提。
再次，进入限制本身存在诱发过剩性投资的激励。日本经济学家植草益认为，由于进入管制通常是基于规模原因，因此，一旦企业进入后，必然会设法扩大投资，展开规模竞争。即使是在经济不景气时期，政府也会对其进行保护。这种保护反过来成为企业进一步扩大规模的激励，同时降低其成本下降的压力，最终导致投资过剩，成本上升。
我国改革开放的实践表明，越是进入受到管制的产业，越没有国际竞争力；而越是开放的产业，在国内外竞争的磨练中，产业越能不断发展壮大，形成具有强大国际竞争力的产业。20世纪80年代，中国的家电产业几近于无，其后，出现过数百家家电厂家，市场竞争的结果是形成了少数以海尔为代表的具有国际竞争力的家电企业，中国已成为重要的全球家电生产基地。汽车产业与家电产业在技术和市场结构性质上相近，比如对规模经济有较高要求，经过市场竞争后形成较高的产业集中度等。然而，中国汽车产业并没有表现出家电产业那种积极的发展态势和竞争力，很大程度上是由于没有经历过一个市场开放和充分竞争的过程。
三、政府部门利益对产业政策有效性的影响
在我国，政府部门利益是影响产业政策效果的一个不容忽视的因素。这包括两个方面：一是产业政策制定所涉及的中央政府相关部门的利益，二是地方政府利益产业政策的影响。
由于产业政策的制定涉及各政府部门切身利益，有关部门都想借助产业政策来继续行使其逐渐弱化了的行政权力，由此造成产业政策制订过程的多重博弈，各部门都提出要求希望制订产业政策，限制新投资者，尤其是其他部门的投资者涉足本部门所属行业和产品，同时几乎所有的部门都鼓励本部门所属企业进入其他部门中前景看好的行业和产品。于是，产业政策的制订往往需要反复斟酌协调，耗时长久。如我国《汽车工业产业政策》从开始制订到出台，用了4年左右的时间；《电子工业产业政策》从开始制订到2000年为止，历时7年但仍未有结果。
即使政府完成了产业政策的制定，该政策在执行过程中还会受到地区部门不同利益冲突影响，各政府部门、不同地方政府和利益团体相互间的博弈，使产业政策具体实施过程在某种程度上偏离原有目标，成为不同利益集团获取部门利益的工具。如《汽车工业产业政策》中规定了享受国家优惠政策的企业经济规模，于是地方政府就采取行政方法把若干中小企业拼凑成一个大集团。又如国家计委曾规定，3000万元以上的项目要报批，地方政府就把一个大项目分解成几个小项目，自行审批。因此，尽管国家对汽车进入进行了严格限制，但在地方政府的支持下，全国有23个省市都在搞汽车，分别设立了190个整车厂、292个特种车及改装车厂、98个车身厂、3900多家汽车及摩托车零部件和配件厂。
从目前看，只要地方政府仍然是GDP政府，它们对汽车产业的热情就不可能完全消除，从而，新的汽车产业政策试图通过更为严格的进入限制来抑制汽车投资的想法也很难变为现实。因此，如果这一影响产业政策有效性的约束条件得不到有效改善，汽车产业政策制定部门就有必要重新考虑，是继续坚持不可能得到有效执行的进入限制政策，还是扩大汽车市场开放程度，通过市场来筛选竞争的幸存者。
（作者单位：中国社科院工经所）