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摘要：特权是封建社会政治传统和资本主义政治思想在当代的反映，与社会主义民主政治格格不入。特权可以分为权力型特权和权利型特权。从权力型特权的角度看，可以把权力的正当性、合法性和合道德性作为其判断标准，其中以正当性为核心。三个标准的不同组合，构成权力型特权的不同类型。在反特权的时候，应当追求民主判断、司法判断和道德判断的统一，通过和平的方式来解决特权争议，避免社会阶层之间的剧烈冲突。
关键词：权力型特权；正当性；合法性；合道德性；反特权
中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0036-06
反特权是现代政治的一致目标。中国共产党历来主张，权力是人民赋予的，全体干部都是人民的公仆，都应当全心全意为人民服务。因此，一切特权现象都是与中国共产党的性质和宗旨水火不相容的。但是，长期以来我们对于特权概念和判断标准缺乏共识，在很大程度上阻碍了反特权主张的落实。在新的历史时期，有必要对特权的概念和判断标准进行新的探索。
特权包含两个方面的内容：“无需受职责规训的特殊权力”和“无需受义务约束的特殊权利”，“这给我们理解‘特权’概念带来了一定的复杂性和模糊性，不过，这种模糊性正好体现了大多数中国人的一种特殊的汉语思维方式：权力与权利不分，认为拥有一定权力的人，也应享有相应级别的权利。”[1]本文把讨论的范围限于权力意义上的特权。这一方面是考虑权力意义上的特权和权利意义上的特权是相对可分的，在有限的篇幅内不妨先讨论第一个方面；另一方面也是考虑权利意义上的特权实际上是基于权力意义上的特权且后者为因、前者为果，控制住了权力意义上的特权，则权利意义上的特权解决起来就相对容易。权利意义上的特权可以另行研究。
一、权力型特权：特权问题的一个研究视角
我国有着很长的封建社会历史，专制与特权的传统比较浓厚；建国之后，我国受到苏联政治体制的影响，未能很好地处理权力与法治的关系，这些因素叠加起来，造成目前特权问题没有能够得到有效的处理。20世纪80年代初期中国共产党曾经针对干部待遇过高、滥用权力谋取私利等问题反特权、反家长制等，但总体看情况不是很理想。邓小平说：“特权问题有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”[2]（p.332）
1999年版《辞海》专列“特权”词条，提出了在我国社会主义条件下特权的表现形态：“我国在社会主义制度下，由于旧社会习惯势力和非无产阶级思想的影响，在一部分干部中仍然存在着特权现象。表现形式有：居功自傲，言论和行动不受党纪国法的约束；独断专行，实行家长制；用人唯亲，排除异己；开后门，拉关系；以权谋私，钱权交易以及特殊化等，是腐败现象的一种表现。”[3]（p.4113）可以看到，权力型特权的主要特点：一是在不必创设权力的地方创设权力；二是权力运用范围实质过宽；三是直接的公权私用。
任何一个单位，其权力不外乎表现为人权、财权、事权、重大项目直接管理权。从权力的角度观察特权现象，可以看到特权的主要表现。
第一，用人权。用人是一项重要的权力，它不仅关系特定的工作是否能够得到较好的完成，而且关系一个单位的环境和风气。领导用什么样的人、怎么用人，会引导这个单位的员工变成什么样的人。为了选出合适的人选，本来有一套严格的干部人事制度，但有些领导干部思想政治素质和业务素质不高，常常突破规定，把用人权变成自己的特权。
第二，财权。任何一个单位都必须掌握和管理一定的经费，否则这个单位就无法运转。如果突破单位的工作目的使用经费，违规收费，突破预算规定的开支项目和数额，财权就构成了特权。
第三，事权。一个单位一般都拥有对某些事务的管理权。目前来看，政府行政许可权存在的问题较大。我国《行政许可法》已经对行政许可事项进行了规范，努力的方向是减少行政许可事项，鼓励市场自律；并规范许可权的运作。但在实际工作中，行政许可的范围仍然偏大，运行仍然稍嫌封闭垄断。根据《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院2013年5月15日下发文件《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，共计下放行政审批权117项。这一举措反映了党中央和国务院对于防止特权滋生的坚定决心。
第四，重大项目直接管理权。一个单位通常都会直接管理一些重大事项，这也为特权的扩大提供了机会。交通领域直接主管重大交通建设项目，因此腐败也相对高发。政府部门原则上不应当直接主管盈利性的项目，如果实在有这样的项目，应当对发包、建设、设计、监理各个环节予以分解，以尽力减少特权产生的机会。
二、文献综述
通过清理文献不难发现，人们对特权主要从三个角度理解。一是合法性的角度。这个角度的优点是简明、直接、不易出错。例如，改革开放初期，我国领导人即主要从合法性角度认识特权问题。西耶斯也认为：“无论何种特权，其目的都在与免受法律的管辖，或赋予法律所未禁止的某种事物以专属的权利。不受普通法约束便构成特权，只有凭借上述两种方式之一，才才能摆脱普通法的管束。”[4]（p.1）二是正当性的角度。例如，虞崇胜教授认为：“一般而言，特权是指个人或者集团凭借经济实力、政治实力、身份地位等等而在经济政治文化领域所享有的特殊权力或者权利。这些权力或权利有的为法律所规定，有的在法律规定之外，它们都是建立在对权力或者权利的不公正分配基础之上的。”[5]上述特权观最终是落在权力/权利的分配公正与否的基础上；但是需要进一步探讨权力/权利的“公正分配”究竟指的是什么。李守庸教授和彭敦文教授认为：“在任何社会，如果某个人或集团为谋社会公共利益而享有某种权利或行使某种权力，或某个人或某集团由于其对社会的贡献而享有某种特殊的待遇，均不属于这里所界定的特权。”[6]这实际上是从反面对特权的正当性标准进行了界说。三是人民群众认同的角度。例如，俞可平教授认为：“特权是一种制度性的腐败”，“特权是威胁老百姓对政府信任的一个重要原因。”[7]黄宗良先生在研究了苏联特权阶层的形成和演化史之后指出：“信任危机是苏联剧变的思想基础，而这种危机恰恰是特权阶层造成的。”[8] 下面分别对这三个角度进行讨论。
（一）权力的正当性角度。政治兴起的原因，在于单个的人不能满足自己的需要，因此需要许多人集合在一起工作。为了协调许多人的工作，人们就必须要有一个协调性的权力，这个协调性权力就是政治权力。政治权力就其本性而言是服务于公共利益的。换言之，权力可能异化为私人的工具、集团的工具、阶级的工具，但这种异化是不正当的。洛克就认为，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给设置于自身之上的统治者，带有明确的或默许的委托，即规定那种权力应当用于谋求他们的福利和保护他们的财产”[9]（p.227）。马克思认为，在资本主义国家，国家权力实质上就是为资产阶级服务的，国家只是一个虚幻的共同体。正因为如此，马克思批判了资产阶级国家的正当性，认为无产阶级必须夺取政权并使自己上升为统治阶级。惟其如此，权力才能恢复其公共本性。洛克的政治理论为资产阶级国家辩护，而马克思的政治理论则力图摧毁资产阶级国家，但他们之间又有一个共同点，那就是权力是不属于私人（包括特定的团体和阶级）的，正当的权力必须服务于公共目的。
由此可以得出结论：正当的权力就是服务于公共利益的、比例适当的权力。反过来说，特权就是服务于私人目的、或者在比例上不适当的权力。所谓“比例适当”，指的是为达到公共利益目的需要的权力的数量或强度。例如，如果警察用电警棍能够控制住犯罪嫌疑人，那么他就不应当使用冲锋枪。特权本质上违反了正义理论中的应得原则，损害了社会的公平正义感。
（二）合法性的角度。由于权力的运用比较灵活，因此，如果我们就事论事、逐一讨论每一种权力的正当性，那将是非常困难的。所以，现代法治政治都是事先规定公务机关享有的权力的种类、行使方式、行使的条件等。一般来说，“越权无效”是现代行政法的基本原则。因此，通过评估权力的种类和运用是否在法律和制度的规定之内就是一种便捷的方法。邓小平指出：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后我们也没有自觉地系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备也很不受重视。”其结果就是，反特权的措施和效果主要取决于领导人的重视程度，“特权现象有时受到批评、限制和打击，有时候又重新滋长”[2]（p.332）。叶剑英在《在庆祝中华人民共和国建国三十周年大会上的讲话》中也持类似的看法：“从党的领导者到每个党员，从国家领导人到每个公民，在党纪和国法面前人人平等，决不允许有不受党纪约束的特殊党员和不受法律约束的特殊公民，决不允许有凌驾于党纪和国法之上的特权。”
（三）合道德性的角度。一般来说，特权就是公共权力的私有化，人民群众从公共权力中得到的服务就会减少，甚至会受到公共权力的压迫。因此，人民群众会对特权表示极大的不满。邓小平曾指出：“当前，也还有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，搞特殊化，引起人民的强烈不满，损害党的威信。”[2]（p.332）如果对这些问题不进行很好的回应和处理，人民群众与政府的关系可能受到进一步的影响，最终威胁政府的政治合法性。
从上述三个标准看，正当性是判断特权的最实质、最核心的标准，而合法性、合道德性是判断特权的外在标准和程序性标准。换言之，不正当的权力必定是特权，但不合法、不合道德的权力则极有可能是特权。在理想的状态下，三个标准是统一的：特权就是不正当、不合法、不合乎道德的权力及其运用方式。
三、权力型特权的判断标准
如前文所述，判断特权的三个标准的统一只是一种理想状态。在现实生活中三者可能是脱离的。例如，一种权力，可能在本质上是正当的，但没有得到法律的授权；或者虽然得到了法律的授权，但实际上是不正当的；或者虽然是正当的，但受到人们的道德观念的严厉批评。之所以会出现这种情况主要原因在于以下两个方面。
第一，一种权力正当与否，往往是权力的使用者根据当时的情况来加以判断的。他的判断可能是正确的，而其他人暂时无法理解；也可能他的判断是错误的，反而得到了很多人的赞赏。
第二，法律本身也有弱点。首先，法律总是人制定的，人可能把自己的私利、地方利益、部门利益等带进法律里面。我们把这样的法称为“恶法”。而“良法”是现代法治追求的目标。显然，在理想“良法”状态下，法律中不包含特权，也不会排斥正当权力。应该承认，在现代民主法治国家中，“恶法”会越来越少，也会变得越来越易于控制和消除，但完全消灭这种情况则是很难想象的。其次，法律规定的总是已有的情况，它不可能预见到未来的所有情况。这就会出现一种情况：某种权力的运用过去按照法律规定的方式运作是可以的，但情况发生了变化，原来的运作方式不行了，必须采用新的运作方式：新的（正当的）运作方式却被法律所否定，旧的（已经变得不正当的）方式却为法律所肯定。再次，法律规定的只能是一般情况，为了把原则的法律运用于具体的情况，权力的行使者就不得不有所创造；而这种创造是否具有法律的正当性是可能产生争议的。洛克注意到了这种情况。他针对这种情况提出了“特权”的概念——不过我们一定要小心一点，因为他所讲的特权其实是现代行政法所说的“自由裁量权”。洛克说：“因为在一些政府里，制定法律的权力并不总是存在的，而且对于执行法律所需的速度来讲，它的成员通常过多，因此速度过于缓慢；另外，因为不可能预见与公众相关的一切偶然事件和紧急状况，也就不可能都用法律加以规定，而且，如果对相关的一切情况和所有人都严格执行法律，也不可能不制定出不造成伤害的法律，所以对于法律没有规定的许多特殊情况，要给执行机关留有一定的自由空间。”[9]（p.222）
具体到一个事件，正当性、合法性、合道德性之间就可能出现复杂的组合。我们可以根据判断特权的实质标准——正当性标准——首先把这些组合分成两大类。 第一大类：具备正当性的权力。其下可以进一步分成四小类。
1正当性、合法性、合道德性都具备。这种权力实际上是一种正常的权力，不能被称为特权。
关于这一类权力，存在一个争议，就是是否应当承认“正当特权”这个概念。有人认为，特权不能一概否定，有些特权是正当的。例如，外交上，外交官享有的某些司法管辖和行动上的特权；立法上，议员在议会开会期间享有的某些特权；法律上，律师和直系亲属的拒证特权；新闻业中新闻记者拒绝透露消息来源的特权；公共服务业上，特种车辆（消防车、救护车、公交车）的通行特权等。笔者认为，这些所谓的“特权”其实是一种很正常的权力，它们之所以显得“特殊”，只是因为他们只存在于特定的领域。这些权力，乃是服务于公共目的所必须的，在法律和制度上得到了一致的承认，在道德上也得到了一致的支持，不承认这些“特权”倒显得是一件古怪的事情。问题的关键是，有没有必要创造“正当特权”这样一个新概念？笔者认为不必要。在上述各个领域，人们把这些权力称为“特权”已属约定俗成，大家都知道它们的特定含义，因此不会造成任何的混乱。另一方面，在政治学领域，特权是一个否定性的概念，主要指权力的私有、滥用、不道德，这一点同样是约定俗成的。在政治学领域内创造“正当特权”这个概念，无异于宣称有些特权是正当的、有些特权是不正当的，这将在思想上引发混乱并为某些掌握或追求特权的人士提供了理论武器。总起来看，“正当特权”的概念既无必要性、又会增加理论上和实践上的混乱，因此完全不必提出。
而另一种意见则认为，不论权力是否正当、是否合法、是否合乎道德，一切权力都是不平等、都是压迫，因此都是特权。这种意见实际上把所有权力都看成特权，最终导致反对一切权力，也就是说主张无政府主义。毛泽东早在1929年就曾经批评有些人认为“长官骑马，不是工作需要，而是不平等的特权制度”这样一种幼稚的看法，认为“必须反对不问一切理由的绝对平均主义，因为，这不是斗争的需要，适得其反，是与斗争有妨碍的”[10]（p.9）。这种把特权概念随意扩大的观点，在改革开放之前曾经风行一时，改革开放之初曾经扮演了改革阻力的角色。但在当前社会情景下，它已经不是一种主流意见了。
2具备正当性、合法性，但不具备合道德性。这主要是因为，在理性、法律和道德这三个方面中，道德相对来说滞后性是最强的。人们在今天所拥有的道德观念，很可能是在数百年甚至上千年之前形成的，短时间之内无法改变。例如，中国人的多子多福的观念，曾经构成了婚姻法和计划生育的巨大阻力；中国人重男轻女的观念，阻碍了义务教育法的落实。但是，这并不意味着这种组合不值得重视，因为政治乃众人之事，如果大众的道德观念不支持，正确的决策可能也无法落实。遇到这种情况，一方面要加强对公众道德观念的教育力度；另一方面也可以考虑暂缓决策的实施或者加强示范建设等工作。除非情况特别紧急，一般不宜采用行政等强硬手段推行具备正当性和合法性的决策。改革开放之初，少数人思想观念跟不上，邓小平明确提出，不搞强迫，不搞运动，愿意干就干，愿意干多少就干多少，这样就慢慢跟上来了。而以前的群众运动方式，往往会伤害很多人，耽误很多事，欲速则不达。
3具备正当性，不具备合法性，但具备合道德性。这主要是因为，法律要求必要的稳定性，有时候跟不上社会变化的速度。遇到这种情况，应当大力推动立法工作，排除既得利益集团的干扰。比较典型的例子是官员财产公开的问题。世界上很多国家的经验表明，公布官员的财产是反腐败的基本举措之一，具备正当性。另一方面，腐败问题引发了公众的强烈不满，公众普遍支持公布官员的财产，甚至一部分中高级官员都表示愿意公开自己的财产。但由于种种原因，目前我国还没有一部《公务员财产登记与公示法》。
4具备正当性，但合法性和合道德性均缺失。这种情况实际上是上面第3和第4两种情况的组合，因此这种权力的落实可能面临更大的阻力，有关部门需要更大的勇气、智慧和耐心来推动这个正当的决策。
第二大类：不具备正当性的权力。其下又可以分为三个小类。
1正当性、合法性、合道德性全部不具备。显然，这是一种典型的特权。例如，我国“三公经费”过高就属于这种情况。必要的公务接待无可厚非，但天文数字般的公务接待经费决不可能具备正当性。正因为如此，新任国务院领导班子公开宣布本届政府“三公经费”只减不增，中央三令五申不许超标准公务接待。
2不具备正当性，但具备合法性和合道德性。出现这种情况，是由于一种惰性的惯性。一种做法，其实是不正当的，但大家都习以为常了，并不觉得有什么不妥当；立法者有时也乐得顺水推舟，通过法律和制度予以确认。但是，由于这种隐蔽的特权缺乏正当性，最终可能有两种结局：一是遭到某些人的强烈质疑，然后质疑的人越来越多，最后无法维持；二是由于不具备正当性，该制度的毛病越来越多、困难越来越大，最后终于维持不下去。具备先进性的政党可以自我调整，但不具备先进性的政党可能就面临革命或政治动荡的风险。
3不具备正当性，也不具备合法性，但具备合道德性。同样，这是由于道德滞后性在作怪。例如，滥用权力照顾自己的家人或者亲朋好友，这是不正当的，也不具备合法性，但从道德上讲，这样做的人往往被认为是“好人”，甚至是“英雄”。贪污腐败、滥用权力等特权现象之所以难以禁绝，一个重要的原因就是由于某些道德观念的支撑。
4不具备正当性，也不具备合道德性，但具备合法性。这显然是由于法律的滞后性决定的。例如，军车在平时的优先通行制度就属于这种情况。军车在战时掌握优先通行权是完全必要的，因为战争要求高效率。但在平时继续维持这种优先通行权，一般来说就是不具备正当性的。军车在平时优先通行也违反了平等对待的一般道德观念（有些人可能会羡慕这种特权，但这并不意味着这种特权得到了道德的支持）。目前我国的法律还是肯定这种优先通行权的。显然，法律滞后了：它把战时的权力不假思索地搬到和平年代来了。有学者指出，军车的某些不必要的优先通行权实际上损害了我军的形象，损害了军民关系。当然，部队也在大力整顿军车违章的问题，相信很快会有显著成效。 可以看到，只有第二大类才是特权。第一大类尽管不是特权，但容易被人误认为是特权。我们之所以在这里同时研究这两种情况是因为：尽管某种权力不是特权，但只要法律的规定没有改变，或者人民群众对这种权力还有这样那样的误解，就一定要小心从事，要么注意工作方式，要么加强对群众的宣传教育。须知，戴着“特权”的帽子，正当权力的运用可能会事倍功半，甚至适得其反。
四、权力型特权的判断规则
如前所述，判断特权的标准在于是否具有正当性、合法性、合道德性。那么，这三个标准由谁来判断？如何判断？
反特权工作不但需要对特权的判断标准，而且需要判断的规则。“从人类生存和发展的总体进程来看，可以说，人类文明起源于有规则、有秩序的社会生活，即有规则的谋求人类生存和发展利益的活动，……人类社会、经济和政治的繁荣、发展和进步，必须树立规则本位的意识，建立健全人们的行为规范、经济和政治的运行制度。”[11]（p.339）从根本上说，人类政治就是从权力政治向规则政治的发展；无论宪政、法治、行政管理规则、社会生活的自治化，都在向着非人格化的、制度化的方向发展。
第一，关于正当性的判断。官员是人民的公仆，公仆不能自己决定自己有多大的权力。只有他们的主人——人民——才能决定他们要完成什么样的工作，因而需要给予他们什么样的权力。公仆可以有自由裁量的空间，也应当有主动工作的积极性，但大原则、大方向、大是大非只能由人民来决定。为了解决这个问题，世界各国大体上走了两条路子。第一条路子是西方各国的。他们在推翻了封建统治之后，首先把选举权和立法权赋予一部分社会精英，由这些精英“代表”人民来决定官员的权力。毫无疑问，最初这样的“代表”是非常可疑的；人民也会表示不满，会力争获得选举权与被选举权。于是选举权与被选举权不断扩大：先是逐步降低了财产要求，然后逐步降低教育程度和年龄的要求，最后妇女也获得了选举权。第二条路子是社会主义国家的。社会主义国家认为，由于资产阶级掌握了生产资料，因此平等的选举权是没有意义的。社会主义国家首先把生产资料收归国有，然后通过群众运动的方式鼓励群众进行直接的和实质性的参与。现在看来，资本主义国家的民主制度，表面上看起来具备了包容性和竞争性，但由于生产资料在资产阶级手中，因此竞争与包容都不免流于形式；社会主义国家的民主制度也存在问题，主要是缺乏必要的法律程序，人民的直接参与往往流于混乱和无序。因此，我国当前应当发扬社会主义民主政治实质充实的优势，批判性吸收资本主义国家民主程序性较强的优势，努力实现广大人民群众的公平有序参与。只有当人民群众既真实又有序地参与国家政治生活，他们就一定能够正确地判断出哪些权力是正当的、哪些权力是不正当的。社会主义民主越是完善，社会主义国家的特权现象就越无处藏身。
但是，人民不仅要有权判断，而且要有能力判断。这个能力就是知识、信息。人民首先需要必要的教育，在一个文盲充斥的国家里面是建不成共产主义的。其次需要相对公正的舆论工具。正如托克维尔所说的：“当不再有任何牢固与持久的纽带把人们结合起来时，要使得一定数量的人进行合作是不可能的，除非你能劝说每一个需要其帮助的人，使他相信，通过自愿地把自己的努力与其他所有人的努力连接起来，他能增进自己的私人利益。而没有报纸的帮助，这一点是不可能不费气力的自动达成的。只有报纸可以在同一时间把同一思想传递给成千个读者，……所以，没有报纸，任何一个民主社团都将难以为继。”[12]（p.106）今天，我们可以运用的舆论工具已经数倍于托克维尔的时代，但托克维尔论述的道理没有过时。即使不进入民主程序，社会舆论也可以对权力的正当性做出自己的评判。
第二，关于合法性的判断。合法性的判断只能由法院掌握。法院首先必须具备相对独立性。司法权是一种判断权，而判断的有效性首先取决于判断者的独立性，任何人都不能做自己的法官。司法系统在某些方面受本级行政机关的牵制，这是未来需要着力解决的一个问题。党主要应当通过加强立法工作、加强对法官的思想政治教育来加强领导。另外，司法判断应当是一种专业判断，担任法官的人应当具备必要的任职资格，我国近些年在这方面取得了较大的进步。我们完全可以期望一个具备专业能力和职业荣誉感的法官群体在不远的将来可以担当起判断权力合法性的重任。
第三，关于合道德性的判断。道德的重要特点是模糊性、弥散性，它不是确定的存在于任何地方，而是存在于广大人民群众的口口相传之中。更为重要的是，道德对人发生作用的基本机制就是“认同-反应”机制。也就是说，任何一个道德判断，都只能对认同这个道德规范、认同这个道德共同体的人发生作用。任何一种权力，老百姓对它都会有一个道德判断；但老百姓的道德判断要对权力行使者产生作用，只能通过权力行使者的认同。因此，官员应当努力认同人民的道德规范，倾听人民的呼声。没有一颗认同人民道德的心灵，没有一双善于倾听的耳朵，人民的呼声是不会对决策起任何作用的。
反对特权，首先是现有的权力阶层有充分的道德感，自觉地约束甚至放弃自己的某些特权。这是不容易的，但并非绝无可能。尤其是对于具有本质上的先进性的政党来说，更是可以做到的。如果权力阶层不愿意约束或者放弃自己的特权，那么社会就应当运用司法判断来约束和清除特权。司法判断要有效，取决于法律是否是“良法”，而“良法”的来源只能是民主的政治体系。因此约束和清除特权，根本性的保障是来源于民主程序中公民的自由判断。
五、结论
权力不等于特权，但权力很容易滋生特权。从根本上讲，特权就是不具备正当性的、不为法律和制度所许可的、为人民群众反感的那一部分权力。典型的特权容易认识，也容易清除，但非典型的特权，或者貌似特权而实质上是正当权力的权力，处理起来则更为困难。
为了鉴别和反对特权，必须有一套控制权力的制度、有一群具备鉴别能力和意愿的人。这两者组合在一起，就构成了现代政治文明的“笼子”。只有造就了这样的笼子，权力才能驯服地为人民服务，而不至于滋生或者转化成特权。即使产生了特权，也可以和平、高效地予以清除，不至于造成社会动荡的严重后果。
参考文献：
[1]顾红亮.讲职责与义务而不谋求特权[J].探索与争鸣，2013，（3）.
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[10]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.
[11]刘俊祥.人本政治论[M].北京：中国社会科学出版社，2006.
[12]帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕.南昌：江西人民出版社，2003.[责任编辑：杨健]
关键词：权力型特权；正当性；合法性；合道德性；反特权
中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0036-06
反特权是现代政治的一致目标。中国共产党历来主张，权力是人民赋予的，全体干部都是人民的公仆，都应当全心全意为人民服务。因此，一切特权现象都是与中国共产党的性质和宗旨水火不相容的。但是，长期以来我们对于特权概念和判断标准缺乏共识，在很大程度上阻碍了反特权主张的落实。在新的历史时期，有必要对特权的概念和判断标准进行新的探索。
特权包含两个方面的内容：“无需受职责规训的特殊权力”和“无需受义务约束的特殊权利”，“这给我们理解‘特权’概念带来了一定的复杂性和模糊性，不过，这种模糊性正好体现了大多数中国人的一种特殊的汉语思维方式：权力与权利不分，认为拥有一定权力的人，也应享有相应级别的权利。”[1]本文把讨论的范围限于权力意义上的特权。这一方面是考虑权力意义上的特权和权利意义上的特权是相对可分的，在有限的篇幅内不妨先讨论第一个方面；另一方面也是考虑权利意义上的特权实际上是基于权力意义上的特权且后者为因、前者为果，控制住了权力意义上的特权，则权利意义上的特权解决起来就相对容易。权利意义上的特权可以另行研究。
一、权力型特权：特权问题的一个研究视角
我国有着很长的封建社会历史，专制与特权的传统比较浓厚；建国之后，我国受到苏联政治体制的影响，未能很好地处理权力与法治的关系，这些因素叠加起来，造成目前特权问题没有能够得到有效的处理。20世纪80年代初期中国共产党曾经针对干部待遇过高、滥用权力谋取私利等问题反特权、反家长制等，但总体看情况不是很理想。邓小平说：“特权问题有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”[2]（p.332）
1999年版《辞海》专列“特权”词条，提出了在我国社会主义条件下特权的表现形态：“我国在社会主义制度下，由于旧社会习惯势力和非无产阶级思想的影响，在一部分干部中仍然存在着特权现象。表现形式有：居功自傲，言论和行动不受党纪国法的约束；独断专行，实行家长制；用人唯亲，排除异己；开后门，拉关系；以权谋私，钱权交易以及特殊化等，是腐败现象的一种表现。”[3]（p.4113）可以看到，权力型特权的主要特点：一是在不必创设权力的地方创设权力；二是权力运用范围实质过宽；三是直接的公权私用。
任何一个单位，其权力不外乎表现为人权、财权、事权、重大项目直接管理权。从权力的角度观察特权现象，可以看到特权的主要表现。
第一，用人权。用人是一项重要的权力，它不仅关系特定的工作是否能够得到较好的完成，而且关系一个单位的环境和风气。领导用什么样的人、怎么用人，会引导这个单位的员工变成什么样的人。为了选出合适的人选，本来有一套严格的干部人事制度，但有些领导干部思想政治素质和业务素质不高，常常突破规定，把用人权变成自己的特权。
第二，财权。任何一个单位都必须掌握和管理一定的经费，否则这个单位就无法运转。如果突破单位的工作目的使用经费，违规收费，突破预算规定的开支项目和数额，财权就构成了特权。
第三，事权。一个单位一般都拥有对某些事务的管理权。目前来看，政府行政许可权存在的问题较大。我国《行政许可法》已经对行政许可事项进行了规范，努力的方向是减少行政许可事项，鼓励市场自律；并规范许可权的运作。但在实际工作中，行政许可的范围仍然偏大，运行仍然稍嫌封闭垄断。根据《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院2013年5月15日下发文件《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，共计下放行政审批权117项。这一举措反映了党中央和国务院对于防止特权滋生的坚定决心。
第四，重大项目直接管理权。一个单位通常都会直接管理一些重大事项，这也为特权的扩大提供了机会。交通领域直接主管重大交通建设项目，因此腐败也相对高发。政府部门原则上不应当直接主管盈利性的项目，如果实在有这样的项目，应当对发包、建设、设计、监理各个环节予以分解，以尽力减少特权产生的机会。
二、文献综述
通过清理文献不难发现，人们对特权主要从三个角度理解。一是合法性的角度。这个角度的优点是简明、直接、不易出错。例如，改革开放初期，我国领导人即主要从合法性角度认识特权问题。西耶斯也认为：“无论何种特权，其目的都在与免受法律的管辖，或赋予法律所未禁止的某种事物以专属的权利。不受普通法约束便构成特权，只有凭借上述两种方式之一，才才能摆脱普通法的管束。”[4]（p.1）二是正当性的角度。例如，虞崇胜教授认为：“一般而言，特权是指个人或者集团凭借经济实力、政治实力、身份地位等等而在经济政治文化领域所享有的特殊权力或者权利。这些权力或权利有的为法律所规定，有的在法律规定之外，它们都是建立在对权力或者权利的不公正分配基础之上的。”[5]上述特权观最终是落在权力/权利的分配公正与否的基础上；但是需要进一步探讨权力/权利的“公正分配”究竟指的是什么。李守庸教授和彭敦文教授认为：“在任何社会，如果某个人或集团为谋社会公共利益而享有某种权利或行使某种权力，或某个人或某集团由于其对社会的贡献而享有某种特殊的待遇，均不属于这里所界定的特权。”[6]这实际上是从反面对特权的正当性标准进行了界说。三是人民群众认同的角度。例如，俞可平教授认为：“特权是一种制度性的腐败”，“特权是威胁老百姓对政府信任的一个重要原因。”[7]黄宗良先生在研究了苏联特权阶层的形成和演化史之后指出：“信任危机是苏联剧变的思想基础，而这种危机恰恰是特权阶层造成的。”[8] 下面分别对这三个角度进行讨论。
（一）权力的正当性角度。政治兴起的原因，在于单个的人不能满足自己的需要，因此需要许多人集合在一起工作。为了协调许多人的工作，人们就必须要有一个协调性的权力，这个协调性权力就是政治权力。政治权力就其本性而言是服务于公共利益的。换言之，权力可能异化为私人的工具、集团的工具、阶级的工具，但这种异化是不正当的。洛克就认为，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给设置于自身之上的统治者，带有明确的或默许的委托，即规定那种权力应当用于谋求他们的福利和保护他们的财产”[9]（p.227）。马克思认为，在资本主义国家，国家权力实质上就是为资产阶级服务的，国家只是一个虚幻的共同体。正因为如此，马克思批判了资产阶级国家的正当性，认为无产阶级必须夺取政权并使自己上升为统治阶级。惟其如此，权力才能恢复其公共本性。洛克的政治理论为资产阶级国家辩护，而马克思的政治理论则力图摧毁资产阶级国家，但他们之间又有一个共同点，那就是权力是不属于私人（包括特定的团体和阶级）的，正当的权力必须服务于公共目的。
由此可以得出结论：正当的权力就是服务于公共利益的、比例适当的权力。反过来说，特权就是服务于私人目的、或者在比例上不适当的权力。所谓“比例适当”，指的是为达到公共利益目的需要的权力的数量或强度。例如，如果警察用电警棍能够控制住犯罪嫌疑人，那么他就不应当使用冲锋枪。特权本质上违反了正义理论中的应得原则，损害了社会的公平正义感。
（二）合法性的角度。由于权力的运用比较灵活，因此，如果我们就事论事、逐一讨论每一种权力的正当性，那将是非常困难的。所以，现代法治政治都是事先规定公务机关享有的权力的种类、行使方式、行使的条件等。一般来说，“越权无效”是现代行政法的基本原则。因此，通过评估权力的种类和运用是否在法律和制度的规定之内就是一种便捷的方法。邓小平指出：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后我们也没有自觉地系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备也很不受重视。”其结果就是，反特权的措施和效果主要取决于领导人的重视程度，“特权现象有时受到批评、限制和打击，有时候又重新滋长”[2]（p.332）。叶剑英在《在庆祝中华人民共和国建国三十周年大会上的讲话》中也持类似的看法：“从党的领导者到每个党员，从国家领导人到每个公民，在党纪和国法面前人人平等，决不允许有不受党纪约束的特殊党员和不受法律约束的特殊公民，决不允许有凌驾于党纪和国法之上的特权。”
（三）合道德性的角度。一般来说，特权就是公共权力的私有化，人民群众从公共权力中得到的服务就会减少，甚至会受到公共权力的压迫。因此，人民群众会对特权表示极大的不满。邓小平曾指出：“当前，也还有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，搞特殊化，引起人民的强烈不满，损害党的威信。”[2]（p.332）如果对这些问题不进行很好的回应和处理，人民群众与政府的关系可能受到进一步的影响，最终威胁政府的政治合法性。
从上述三个标准看，正当性是判断特权的最实质、最核心的标准，而合法性、合道德性是判断特权的外在标准和程序性标准。换言之，不正当的权力必定是特权，但不合法、不合道德的权力则极有可能是特权。在理想的状态下，三个标准是统一的：特权就是不正当、不合法、不合乎道德的权力及其运用方式。
三、权力型特权的判断标准
如前文所述，判断特权的三个标准的统一只是一种理想状态。在现实生活中三者可能是脱离的。例如，一种权力，可能在本质上是正当的，但没有得到法律的授权；或者虽然得到了法律的授权，但实际上是不正当的；或者虽然是正当的，但受到人们的道德观念的严厉批评。之所以会出现这种情况主要原因在于以下两个方面。
第一，一种权力正当与否，往往是权力的使用者根据当时的情况来加以判断的。他的判断可能是正确的，而其他人暂时无法理解；也可能他的判断是错误的，反而得到了很多人的赞赏。
第二，法律本身也有弱点。首先，法律总是人制定的，人可能把自己的私利、地方利益、部门利益等带进法律里面。我们把这样的法称为“恶法”。而“良法”是现代法治追求的目标。显然，在理想“良法”状态下，法律中不包含特权，也不会排斥正当权力。应该承认，在现代民主法治国家中，“恶法”会越来越少，也会变得越来越易于控制和消除，但完全消灭这种情况则是很难想象的。其次，法律规定的总是已有的情况，它不可能预见到未来的所有情况。这就会出现一种情况：某种权力的运用过去按照法律规定的方式运作是可以的，但情况发生了变化，原来的运作方式不行了，必须采用新的运作方式：新的（正当的）运作方式却被法律所否定，旧的（已经变得不正当的）方式却为法律所肯定。再次，法律规定的只能是一般情况，为了把原则的法律运用于具体的情况，权力的行使者就不得不有所创造；而这种创造是否具有法律的正当性是可能产生争议的。洛克注意到了这种情况。他针对这种情况提出了“特权”的概念——不过我们一定要小心一点，因为他所讲的特权其实是现代行政法所说的“自由裁量权”。洛克说：“因为在一些政府里，制定法律的权力并不总是存在的，而且对于执行法律所需的速度来讲，它的成员通常过多，因此速度过于缓慢；另外，因为不可能预见与公众相关的一切偶然事件和紧急状况，也就不可能都用法律加以规定，而且，如果对相关的一切情况和所有人都严格执行法律，也不可能不制定出不造成伤害的法律，所以对于法律没有规定的许多特殊情况，要给执行机关留有一定的自由空间。”[9]（p.222）
具体到一个事件，正当性、合法性、合道德性之间就可能出现复杂的组合。我们可以根据判断特权的实质标准——正当性标准——首先把这些组合分成两大类。 第一大类：具备正当性的权力。其下可以进一步分成四小类。
1正当性、合法性、合道德性都具备。这种权力实际上是一种正常的权力，不能被称为特权。
关于这一类权力，存在一个争议，就是是否应当承认“正当特权”这个概念。有人认为，特权不能一概否定，有些特权是正当的。例如，外交上，外交官享有的某些司法管辖和行动上的特权；立法上，议员在议会开会期间享有的某些特权；法律上，律师和直系亲属的拒证特权；新闻业中新闻记者拒绝透露消息来源的特权；公共服务业上，特种车辆（消防车、救护车、公交车）的通行特权等。笔者认为，这些所谓的“特权”其实是一种很正常的权力，它们之所以显得“特殊”，只是因为他们只存在于特定的领域。这些权力，乃是服务于公共目的所必须的，在法律和制度上得到了一致的承认，在道德上也得到了一致的支持，不承认这些“特权”倒显得是一件古怪的事情。问题的关键是，有没有必要创造“正当特权”这样一个新概念？笔者认为不必要。在上述各个领域，人们把这些权力称为“特权”已属约定俗成，大家都知道它们的特定含义，因此不会造成任何的混乱。另一方面，在政治学领域，特权是一个否定性的概念，主要指权力的私有、滥用、不道德，这一点同样是约定俗成的。在政治学领域内创造“正当特权”这个概念，无异于宣称有些特权是正当的、有些特权是不正当的，这将在思想上引发混乱并为某些掌握或追求特权的人士提供了理论武器。总起来看，“正当特权”的概念既无必要性、又会增加理论上和实践上的混乱，因此完全不必提出。
而另一种意见则认为，不论权力是否正当、是否合法、是否合乎道德，一切权力都是不平等、都是压迫，因此都是特权。这种意见实际上把所有权力都看成特权，最终导致反对一切权力，也就是说主张无政府主义。毛泽东早在1929年就曾经批评有些人认为“长官骑马，不是工作需要，而是不平等的特权制度”这样一种幼稚的看法，认为“必须反对不问一切理由的绝对平均主义，因为，这不是斗争的需要，适得其反，是与斗争有妨碍的”[10]（p.9）。这种把特权概念随意扩大的观点，在改革开放之前曾经风行一时，改革开放之初曾经扮演了改革阻力的角色。但在当前社会情景下，它已经不是一种主流意见了。
2具备正当性、合法性，但不具备合道德性。这主要是因为，在理性、法律和道德这三个方面中，道德相对来说滞后性是最强的。人们在今天所拥有的道德观念，很可能是在数百年甚至上千年之前形成的，短时间之内无法改变。例如，中国人的多子多福的观念，曾经构成了婚姻法和计划生育的巨大阻力；中国人重男轻女的观念，阻碍了义务教育法的落实。但是，这并不意味着这种组合不值得重视，因为政治乃众人之事，如果大众的道德观念不支持，正确的决策可能也无法落实。遇到这种情况，一方面要加强对公众道德观念的教育力度；另一方面也可以考虑暂缓决策的实施或者加强示范建设等工作。除非情况特别紧急，一般不宜采用行政等强硬手段推行具备正当性和合法性的决策。改革开放之初，少数人思想观念跟不上，邓小平明确提出，不搞强迫，不搞运动，愿意干就干，愿意干多少就干多少，这样就慢慢跟上来了。而以前的群众运动方式，往往会伤害很多人，耽误很多事，欲速则不达。
3具备正当性，不具备合法性，但具备合道德性。这主要是因为，法律要求必要的稳定性，有时候跟不上社会变化的速度。遇到这种情况，应当大力推动立法工作，排除既得利益集团的干扰。比较典型的例子是官员财产公开的问题。世界上很多国家的经验表明，公布官员的财产是反腐败的基本举措之一，具备正当性。另一方面，腐败问题引发了公众的强烈不满，公众普遍支持公布官员的财产，甚至一部分中高级官员都表示愿意公开自己的财产。但由于种种原因，目前我国还没有一部《公务员财产登记与公示法》。
4具备正当性，但合法性和合道德性均缺失。这种情况实际上是上面第3和第4两种情况的组合，因此这种权力的落实可能面临更大的阻力，有关部门需要更大的勇气、智慧和耐心来推动这个正当的决策。
第二大类：不具备正当性的权力。其下又可以分为三个小类。
1正当性、合法性、合道德性全部不具备。显然，这是一种典型的特权。例如，我国“三公经费”过高就属于这种情况。必要的公务接待无可厚非，但天文数字般的公务接待经费决不可能具备正当性。正因为如此，新任国务院领导班子公开宣布本届政府“三公经费”只减不增，中央三令五申不许超标准公务接待。
2不具备正当性，但具备合法性和合道德性。出现这种情况，是由于一种惰性的惯性。一种做法，其实是不正当的，但大家都习以为常了，并不觉得有什么不妥当；立法者有时也乐得顺水推舟，通过法律和制度予以确认。但是，由于这种隐蔽的特权缺乏正当性，最终可能有两种结局：一是遭到某些人的强烈质疑，然后质疑的人越来越多，最后无法维持；二是由于不具备正当性，该制度的毛病越来越多、困难越来越大，最后终于维持不下去。具备先进性的政党可以自我调整，但不具备先进性的政党可能就面临革命或政治动荡的风险。
3不具备正当性，也不具备合法性，但具备合道德性。同样，这是由于道德滞后性在作怪。例如，滥用权力照顾自己的家人或者亲朋好友，这是不正当的，也不具备合法性，但从道德上讲，这样做的人往往被认为是“好人”，甚至是“英雄”。贪污腐败、滥用权力等特权现象之所以难以禁绝，一个重要的原因就是由于某些道德观念的支撑。
4不具备正当性，也不具备合道德性，但具备合法性。这显然是由于法律的滞后性决定的。例如，军车在平时的优先通行制度就属于这种情况。军车在战时掌握优先通行权是完全必要的，因为战争要求高效率。但在平时继续维持这种优先通行权，一般来说就是不具备正当性的。军车在平时优先通行也违反了平等对待的一般道德观念（有些人可能会羡慕这种特权，但这并不意味着这种特权得到了道德的支持）。目前我国的法律还是肯定这种优先通行权的。显然，法律滞后了：它把战时的权力不假思索地搬到和平年代来了。有学者指出，军车的某些不必要的优先通行权实际上损害了我军的形象，损害了军民关系。当然，部队也在大力整顿军车违章的问题，相信很快会有显著成效。 可以看到，只有第二大类才是特权。第一大类尽管不是特权，但容易被人误认为是特权。我们之所以在这里同时研究这两种情况是因为：尽管某种权力不是特权，但只要法律的规定没有改变，或者人民群众对这种权力还有这样那样的误解，就一定要小心从事，要么注意工作方式，要么加强对群众的宣传教育。须知，戴着“特权”的帽子，正当权力的运用可能会事倍功半，甚至适得其反。
四、权力型特权的判断规则
如前所述，判断特权的标准在于是否具有正当性、合法性、合道德性。那么，这三个标准由谁来判断？如何判断？
反特权工作不但需要对特权的判断标准，而且需要判断的规则。“从人类生存和发展的总体进程来看，可以说，人类文明起源于有规则、有秩序的社会生活，即有规则的谋求人类生存和发展利益的活动，……人类社会、经济和政治的繁荣、发展和进步，必须树立规则本位的意识，建立健全人们的行为规范、经济和政治的运行制度。”[11]（p.339）从根本上说，人类政治就是从权力政治向规则政治的发展；无论宪政、法治、行政管理规则、社会生活的自治化，都在向着非人格化的、制度化的方向发展。
第一，关于正当性的判断。官员是人民的公仆，公仆不能自己决定自己有多大的权力。只有他们的主人——人民——才能决定他们要完成什么样的工作，因而需要给予他们什么样的权力。公仆可以有自由裁量的空间，也应当有主动工作的积极性，但大原则、大方向、大是大非只能由人民来决定。为了解决这个问题，世界各国大体上走了两条路子。第一条路子是西方各国的。他们在推翻了封建统治之后，首先把选举权和立法权赋予一部分社会精英，由这些精英“代表”人民来决定官员的权力。毫无疑问，最初这样的“代表”是非常可疑的；人民也会表示不满，会力争获得选举权与被选举权。于是选举权与被选举权不断扩大：先是逐步降低了财产要求，然后逐步降低教育程度和年龄的要求，最后妇女也获得了选举权。第二条路子是社会主义国家的。社会主义国家认为，由于资产阶级掌握了生产资料，因此平等的选举权是没有意义的。社会主义国家首先把生产资料收归国有，然后通过群众运动的方式鼓励群众进行直接的和实质性的参与。现在看来，资本主义国家的民主制度，表面上看起来具备了包容性和竞争性，但由于生产资料在资产阶级手中，因此竞争与包容都不免流于形式；社会主义国家的民主制度也存在问题，主要是缺乏必要的法律程序，人民的直接参与往往流于混乱和无序。因此，我国当前应当发扬社会主义民主政治实质充实的优势，批判性吸收资本主义国家民主程序性较强的优势，努力实现广大人民群众的公平有序参与。只有当人民群众既真实又有序地参与国家政治生活，他们就一定能够正确地判断出哪些权力是正当的、哪些权力是不正当的。社会主义民主越是完善，社会主义国家的特权现象就越无处藏身。
但是，人民不仅要有权判断，而且要有能力判断。这个能力就是知识、信息。人民首先需要必要的教育，在一个文盲充斥的国家里面是建不成共产主义的。其次需要相对公正的舆论工具。正如托克维尔所说的：“当不再有任何牢固与持久的纽带把人们结合起来时，要使得一定数量的人进行合作是不可能的，除非你能劝说每一个需要其帮助的人，使他相信，通过自愿地把自己的努力与其他所有人的努力连接起来，他能增进自己的私人利益。而没有报纸的帮助，这一点是不可能不费气力的自动达成的。只有报纸可以在同一时间把同一思想传递给成千个读者，……所以，没有报纸，任何一个民主社团都将难以为继。”[12]（p.106）今天，我们可以运用的舆论工具已经数倍于托克维尔的时代，但托克维尔论述的道理没有过时。即使不进入民主程序，社会舆论也可以对权力的正当性做出自己的评判。
第二，关于合法性的判断。合法性的判断只能由法院掌握。法院首先必须具备相对独立性。司法权是一种判断权，而判断的有效性首先取决于判断者的独立性，任何人都不能做自己的法官。司法系统在某些方面受本级行政机关的牵制，这是未来需要着力解决的一个问题。党主要应当通过加强立法工作、加强对法官的思想政治教育来加强领导。另外，司法判断应当是一种专业判断，担任法官的人应当具备必要的任职资格，我国近些年在这方面取得了较大的进步。我们完全可以期望一个具备专业能力和职业荣誉感的法官群体在不远的将来可以担当起判断权力合法性的重任。
第三，关于合道德性的判断。道德的重要特点是模糊性、弥散性，它不是确定的存在于任何地方，而是存在于广大人民群众的口口相传之中。更为重要的是，道德对人发生作用的基本机制就是“认同-反应”机制。也就是说，任何一个道德判断，都只能对认同这个道德规范、认同这个道德共同体的人发生作用。任何一种权力，老百姓对它都会有一个道德判断；但老百姓的道德判断要对权力行使者产生作用，只能通过权力行使者的认同。因此，官员应当努力认同人民的道德规范，倾听人民的呼声。没有一颗认同人民道德的心灵，没有一双善于倾听的耳朵，人民的呼声是不会对决策起任何作用的。
反对特权，首先是现有的权力阶层有充分的道德感，自觉地约束甚至放弃自己的某些特权。这是不容易的，但并非绝无可能。尤其是对于具有本质上的先进性的政党来说，更是可以做到的。如果权力阶层不愿意约束或者放弃自己的特权，那么社会就应当运用司法判断来约束和清除特权。司法判断要有效，取决于法律是否是“良法”，而“良法”的来源只能是民主的政治体系。因此约束和清除特权，根本性的保障是来源于民主程序中公民的自由判断。
五、结论
权力不等于特权，但权力很容易滋生特权。从根本上讲，特权就是不具备正当性的、不为法律和制度所许可的、为人民群众反感的那一部分权力。典型的特权容易认识，也容易清除，但非典型的特权，或者貌似特权而实质上是正当权力的权力，处理起来则更为困难。
为了鉴别和反对特权，必须有一套控制权力的制度、有一群具备鉴别能力和意愿的人。这两者组合在一起，就构成了现代政治文明的“笼子”。只有造就了这样的笼子，权力才能驯服地为人民服务，而不至于滋生或者转化成特权。即使产生了特权，也可以和平、高效地予以清除，不至于造成社会动荡的严重后果。
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