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摘要:立案监督是指人民检察院对刑事立案活动是否合法所进行的法律监督,是刑事诉讼法赋予检察机关的一项法律监督职能。我国《刑事诉讼法》第87条规定:"人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。"以立法的形式规定了立案监督,填补了以住检察机关对刑事立案监督的空白,强化检察机关的法律监督职能,使检察监督职能贯穿刑事诉讼活动的整个过程。
关键词:刑事立案 立案监督
立案侦查作为检察机关实施法律监督的第一个环节,能否得到进一步强化,充分发挥其效用,对有效强化检察机关法律监督职能,切实发挥检察机关维护公平正义法定职责具有关键性作用。随着社会主义市场经济的发展和社会治安形势的变化,面对我国目前立案监督工作中存在的种种不足,如何进行完善,从而保障司法公正,保障人权是目前司法实践中迫切需要解决的一个问题。本文拟对此作些探讨。
一、立案监督现状
对立案阶段的法律监督问题,我国《宪法》及《刑事诉讼法》对此都作了规定。《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定,《刑事诉讼法》第87条规定:"人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。
立法上的缺陷导致检察机关开展立案监督工作的先天不足。如对于公安机关接到立案通知书后仍不立案的处理,根据《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》之规定,公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当说明情况书面答复人民检察院。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立,通知公安机关立案,公安机关在收到《通知立案书》后,应当在十五日内决定立案。并将立案决定书送达人民检察院。公安机关在上述时限内不予立案的,人民检察院应当发出纠正违法通知书予纠正。公安机关仍不予纠正的,报请上级检察机关与同级公安机关机关协商处理,或者报告同级人大常委会。至于检察机关发出纠正违法通知、上级检察机关与同级公安机关协商处理的时限,以及上级机关仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察机关一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力,成为开展立案监督工作的一个"盲点"。
二、关于立案监督范围的准确界定
《刑事诉讼法》对立案监督范围界定不全,易形成立案空白带。因此,明确人民检察院对刑事立案主体的"不应当立案侦查而立案侦查"及刑事立案活动中的其他违法行为的立案监督权迫在眉睫。笔者认为应当明确"没立案"和"不立案"的界限。"没立案"是指刑事立案主体没有发现或虽已发现,但正在审查之中,还没有作出是否立案决定的案件。"不立案"是指刑事立案主体已经作出不立案的案件。只有刑事立案主体已经不立案决定的案件,才能按照刑事监督程序来办理。
关于刑事立案范围,根据现行法律法规的有关规定和司法实践,主要包括以下几个方面:一是刑事立案主体已经发现并掌握犯罪事实,应当立案,但由于缺乏报案、控告、举报等材料而不立案。二是刑事立案主体对案情复杂,一时难以侦破的案件,不立案即开展侦查,待破案后再补办立案手续。这种情况显然违反刑事诉讼程序规定。三是刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者以罚代刑、以劳代刑等。这种情况往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因,是检察机关时行立案监督的重点。
《刑事诉讼法》第87条规定对公安应当立案侦查的案件而不立案侦查进行立案监督的情形,而没有规定对公安机关不应当立案侦查的案件而立案侦查进行立案监督的情形,司法实践中检察机关对这种情形已普遍开展监督,依法履行法律监督职责,但在理论上属于立案监督还是侦查监督尚存在争议,不同地方的检察机关有不同的认识,同一地方的检察机关在不同时间也有不同的认识。笔者认为,对公安机关不应当立案侦查的案件而立案侦查进行立案监督的情形,显然是对公安机关立案活动的监督,而不是对公安机关侦查活动的监督,当然属于立案监督的范围。
此外,立案监督的范围应当不仅局限于是否立案的法律监督,还包括对刑事立案程序是否规范等相关刑事立案活动的法律监督。
三、关于立案监督对象的完整确认
《刑事诉讼法》关于立案监督的对象仅局限于公安机关,而未设置对其他刑事立案主体(如人民法院和人民检察院)进行立案监督条文,从而导致当前司法实践中,对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依,使人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的违法行为得不到及时纠正。第一,《刑事诉讼法》第18条和第225条规定,公安机关、人民检察院、军队保卫部门、监狱对刑事案件行使侦查权,而立案监督的对象仅局限于公安机关,由于军队保卫部门、监狱办理刑事案件,适用刑事诉讼法的有关规定,从立法原意理解,立案监督的对象自然包括军队保卫部门、监狱。第二,人民检察院对直接受理的案件行使侦查权,但检察机关如何监督自行直接受理的案件的侦查则没有明确规定,显然立法者认为这是人民检察院的内部事务。第三,从法学理论角度看,立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督,有刑事案件立案权的任何机关均为立案监督对象,人民法院直接受理自诉案件,有刑事案件立案权,当然属于检察机关立案监督对象之一。第四,《刑事诉讼法》、《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》对国家安全机关没有明确规定,由于国家安全机关对部分危害国家安全犯罪行使侦查权,与公安机关类似,理论上也当然属于检察机关立案监督对象之一。故此,只有将国家安全机关、军队保卫部门、监狱、人民法院和人民检察院同时列为刑事立案监督的对象,刑事立案监督制度才得以科学、规范和全面。
四、完善立案监督的几点建议
观念上的误区、立法上的不健全、运用模式的不合理这些直接导致我国目前立案监督工作的不利局面。在新世纪、新时期、检察机关立案监督工作想要适应"强化监督、公正执法"的新形势、新任务要求,就必须针对存在的问题及原因,不断深入探索强化检察机关立案监督的有效途径和方法。
(一)改变观念,树立立案监督的新理念
1、提高对立案监督重要性和必要性的认识,树立科学的立案监督新理念。检察机关要充分认识立案监督的重大意义,充分认识到立案监督对于维护公平正义、促进社会和谐和稳定所起的作用。充分认识到立案监督是检察机关必须履行的法定职责。要切实加强立案监督,要敢于监督和善于监督。
2、加大宣传,既要统一检察人员对立案监督的执法思想,又要主动上门向公安机关等部门宣传立案监督工作的意义。消除其对立案监督的各种错误认识,帮助公安机关等树立起主动接受意识,从而取得公安机关等部门的理解与支持,以此推进检察机关立案监督工作。
(二)完善立案监督的立法
要想从根本上保证立案监督的顺利开展,就必须完善立案监督的立法。针对现在立法上的不足,可以在不修改现行法律的前提下,进一步制定实施立案监督的具体办法及实施细则,明确规定监督的内容、范围,赋于检察机关强制纠错及制裁措施,强化监督手段,使立案监督工作有法可依、有法可循,以提高立案监督的权威性与实效性。
1、明确立案监督的内容和对象,从立法上明确立案监督不仅仅限于应当立案而不立案的这个方面,而且包括所有刑事立案活动,即应当立案而不立案侦查的情况,不应当立案而立案侦查的情况,以及立案的后续活动等。另外,关于立案监督的对象也不仅仅限于公安机关的立案活动,也包括其他,如安全、监狱、海关、法院等立案活动。只有把所有的刑事立案主体作为监督对象,立案监督的制度才是科学的,全面的,立案监督行为的合法性才能得到有效保证。
2、赋予检察机关在立案监督上的强制纠错及制裁措施。无制裁就无法律规则。这是一个得到社会普遍承认的法律常识,因此要想发挥检察机关的立案职能,就必须赋予检察机关实施立案监督的强制纠错及制裁措施,这样才能保证检察机关立案监督的权威性。第一,赋予检察机关实施立案监督的调查权。规定检察机关在监督立案被查时,有权查阅立案决定书、不立案决定书、撤案决定书等与监督立案有关的案卷材料,相关部门必须配合。第二,赋予检察机关实施立案的制裁处罚权,明确规定对于拒不执行检察机关立案监督决定的有关责任人,人民检察院有中止违法行为权和追究法律责任的权力。当检察机关认为存在立案违法,经建议后,仍不改过的,有权对其提起相应的制裁惩罚程序,如监督公安机关停止有关办案人员的职务活动,更换办案人员等程序上的处罚,公安机关应当作相应的决定,并将处罚决定报告检察机关。第三,赋予检察机关实施立案侦查权,在检察机关采取上述方法后,仍无法解决的,经上一级检察机关决定,检察机关可以直接立案侦查。
(三)完善立案监督的运用机制
1、建立多渠道、全方位的线索来源。第一,加大立案监督工作在群众中的宣传,使广大群众熟悉和了解,鼓励群众大胆检举、控告,扩大立案监督线索来源。第二,加强与各个机关,如人大、信访部门的联系,及时发现有价值的线索。要与这此些部门经常沟通,建立联系制度,这些部门一旦发现属于立案监督范围内的线索及时与侦查监督部门联系,以便及时掌握。
2、明确检察机关各部门在立案监督上的职责,在条件成熟的地方,应在检察机关内设立专门立案监督机构。条件不成熟的,则可以将立案监督工作归口于侦查监督部门统一审查处理。另外,还要加强内部的协调配合,把立案监督工作寓于各自业务活动中,形成检察机关立案监督的内部合力。
立案监督作为检察机关行使监督权的重要组成部分,只有在立法和制度上不断完善,才能真正发挥监督作用,才能保证司法的公正,并有效保障人权。
作者简介:曾国真(1967-),男,浙江苍南人,本科,苍南县人民检察院检委会专职委员兼办公室主任。研究方向:检察基础理论。
关键词:刑事立案 立案监督
立案侦查作为检察机关实施法律监督的第一个环节,能否得到进一步强化,充分发挥其效用,对有效强化检察机关法律监督职能,切实发挥检察机关维护公平正义法定职责具有关键性作用。随着社会主义市场经济的发展和社会治安形势的变化,面对我国目前立案监督工作中存在的种种不足,如何进行完善,从而保障司法公正,保障人权是目前司法实践中迫切需要解决的一个问题。本文拟对此作些探讨。
一、立案监督现状
对立案阶段的法律监督问题,我国《宪法》及《刑事诉讼法》对此都作了规定。《宪法》第129条和第135条是关于刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普通性的规定,《刑事诉讼法》第87条规定:"人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。
立法上的缺陷导致检察机关开展立案监督工作的先天不足。如对于公安机关接到立案通知书后仍不立案的处理,根据《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》之规定,公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当说明情况书面答复人民检察院。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立,通知公安机关立案,公安机关在收到《通知立案书》后,应当在十五日内决定立案。并将立案决定书送达人民检察院。公安机关在上述时限内不予立案的,人民检察院应当发出纠正违法通知书予纠正。公安机关仍不予纠正的,报请上级检察机关与同级公安机关机关协商处理,或者报告同级人大常委会。至于检察机关发出纠正违法通知、上级检察机关与同级公安机关协商处理的时限,以及上级机关仍不能达成共识的处理办法等均没有规定。现行法律没有赋予检察机关一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力,成为开展立案监督工作的一个"盲点"。
二、关于立案监督范围的准确界定
《刑事诉讼法》对立案监督范围界定不全,易形成立案空白带。因此,明确人民检察院对刑事立案主体的"不应当立案侦查而立案侦查"及刑事立案活动中的其他违法行为的立案监督权迫在眉睫。笔者认为应当明确"没立案"和"不立案"的界限。"没立案"是指刑事立案主体没有发现或虽已发现,但正在审查之中,还没有作出是否立案决定的案件。"不立案"是指刑事立案主体已经作出不立案的案件。只有刑事立案主体已经不立案决定的案件,才能按照刑事监督程序来办理。
关于刑事立案范围,根据现行法律法规的有关规定和司法实践,主要包括以下几个方面:一是刑事立案主体已经发现并掌握犯罪事实,应当立案,但由于缺乏报案、控告、举报等材料而不立案。二是刑事立案主体对案情复杂,一时难以侦破的案件,不立案即开展侦查,待破案后再补办立案手续。这种情况显然违反刑事诉讼程序规定。三是刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者以罚代刑、以劳代刑等。这种情况往往出于执法人员权钱交易、以权谋私、徇私枉法等原因,是检察机关时行立案监督的重点。
《刑事诉讼法》第87条规定对公安应当立案侦查的案件而不立案侦查进行立案监督的情形,而没有规定对公安机关不应当立案侦查的案件而立案侦查进行立案监督的情形,司法实践中检察机关对这种情形已普遍开展监督,依法履行法律监督职责,但在理论上属于立案监督还是侦查监督尚存在争议,不同地方的检察机关有不同的认识,同一地方的检察机关在不同时间也有不同的认识。笔者认为,对公安机关不应当立案侦查的案件而立案侦查进行立案监督的情形,显然是对公安机关立案活动的监督,而不是对公安机关侦查活动的监督,当然属于立案监督的范围。
此外,立案监督的范围应当不仅局限于是否立案的法律监督,还包括对刑事立案程序是否规范等相关刑事立案活动的法律监督。
三、关于立案监督对象的完整确认
《刑事诉讼法》关于立案监督的对象仅局限于公安机关,而未设置对其他刑事立案主体(如人民法院和人民检察院)进行立案监督条文,从而导致当前司法实践中,对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依,使人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的违法行为得不到及时纠正。第一,《刑事诉讼法》第18条和第225条规定,公安机关、人民检察院、军队保卫部门、监狱对刑事案件行使侦查权,而立案监督的对象仅局限于公安机关,由于军队保卫部门、监狱办理刑事案件,适用刑事诉讼法的有关规定,从立法原意理解,立案监督的对象自然包括军队保卫部门、监狱。第二,人民检察院对直接受理的案件行使侦查权,但检察机关如何监督自行直接受理的案件的侦查则没有明确规定,显然立法者认为这是人民检察院的内部事务。第三,从法学理论角度看,立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督,有刑事案件立案权的任何机关均为立案监督对象,人民法院直接受理自诉案件,有刑事案件立案权,当然属于检察机关立案监督对象之一。第四,《刑事诉讼法》、《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》对国家安全机关没有明确规定,由于国家安全机关对部分危害国家安全犯罪行使侦查权,与公安机关类似,理论上也当然属于检察机关立案监督对象之一。故此,只有将国家安全机关、军队保卫部门、监狱、人民法院和人民检察院同时列为刑事立案监督的对象,刑事立案监督制度才得以科学、规范和全面。
四、完善立案监督的几点建议
观念上的误区、立法上的不健全、运用模式的不合理这些直接导致我国目前立案监督工作的不利局面。在新世纪、新时期、检察机关立案监督工作想要适应"强化监督、公正执法"的新形势、新任务要求,就必须针对存在的问题及原因,不断深入探索强化检察机关立案监督的有效途径和方法。
(一)改变观念,树立立案监督的新理念
1、提高对立案监督重要性和必要性的认识,树立科学的立案监督新理念。检察机关要充分认识立案监督的重大意义,充分认识到立案监督对于维护公平正义、促进社会和谐和稳定所起的作用。充分认识到立案监督是检察机关必须履行的法定职责。要切实加强立案监督,要敢于监督和善于监督。
2、加大宣传,既要统一检察人员对立案监督的执法思想,又要主动上门向公安机关等部门宣传立案监督工作的意义。消除其对立案监督的各种错误认识,帮助公安机关等树立起主动接受意识,从而取得公安机关等部门的理解与支持,以此推进检察机关立案监督工作。
(二)完善立案监督的立法
要想从根本上保证立案监督的顺利开展,就必须完善立案监督的立法。针对现在立法上的不足,可以在不修改现行法律的前提下,进一步制定实施立案监督的具体办法及实施细则,明确规定监督的内容、范围,赋于检察机关强制纠错及制裁措施,强化监督手段,使立案监督工作有法可依、有法可循,以提高立案监督的权威性与实效性。
1、明确立案监督的内容和对象,从立法上明确立案监督不仅仅限于应当立案而不立案的这个方面,而且包括所有刑事立案活动,即应当立案而不立案侦查的情况,不应当立案而立案侦查的情况,以及立案的后续活动等。另外,关于立案监督的对象也不仅仅限于公安机关的立案活动,也包括其他,如安全、监狱、海关、法院等立案活动。只有把所有的刑事立案主体作为监督对象,立案监督的制度才是科学的,全面的,立案监督行为的合法性才能得到有效保证。
2、赋予检察机关在立案监督上的强制纠错及制裁措施。无制裁就无法律规则。这是一个得到社会普遍承认的法律常识,因此要想发挥检察机关的立案职能,就必须赋予检察机关实施立案监督的强制纠错及制裁措施,这样才能保证检察机关立案监督的权威性。第一,赋予检察机关实施立案监督的调查权。规定检察机关在监督立案被查时,有权查阅立案决定书、不立案决定书、撤案决定书等与监督立案有关的案卷材料,相关部门必须配合。第二,赋予检察机关实施立案的制裁处罚权,明确规定对于拒不执行检察机关立案监督决定的有关责任人,人民检察院有中止违法行为权和追究法律责任的权力。当检察机关认为存在立案违法,经建议后,仍不改过的,有权对其提起相应的制裁惩罚程序,如监督公安机关停止有关办案人员的职务活动,更换办案人员等程序上的处罚,公安机关应当作相应的决定,并将处罚决定报告检察机关。第三,赋予检察机关实施立案侦查权,在检察机关采取上述方法后,仍无法解决的,经上一级检察机关决定,检察机关可以直接立案侦查。
(三)完善立案监督的运用机制
1、建立多渠道、全方位的线索来源。第一,加大立案监督工作在群众中的宣传,使广大群众熟悉和了解,鼓励群众大胆检举、控告,扩大立案监督线索来源。第二,加强与各个机关,如人大、信访部门的联系,及时发现有价值的线索。要与这此些部门经常沟通,建立联系制度,这些部门一旦发现属于立案监督范围内的线索及时与侦查监督部门联系,以便及时掌握。
2、明确检察机关各部门在立案监督上的职责,在条件成熟的地方,应在检察机关内设立专门立案监督机构。条件不成熟的,则可以将立案监督工作归口于侦查监督部门统一审查处理。另外,还要加强内部的协调配合,把立案监督工作寓于各自业务活动中,形成检察机关立案监督的内部合力。
立案监督作为检察机关行使监督权的重要组成部分,只有在立法和制度上不断完善,才能真正发挥监督作用,才能保证司法的公正,并有效保障人权。
作者简介:曾国真(1967-),男,浙江苍南人,本科,苍南县人民检察院检委会专职委员兼办公室主任。研究方向:检察基础理论。