论文部分内容阅读
周小川曾提出，以个人养老金即养老金第三支柱发展为突破口，实现养老金改革与金融改革互动，构建人口结构、养老金结构、金融结构、财税结构、经济结构变迁的新经济生态，推动养老金融、资本市场、直接融资、科技创新发展，获得新发展机遇，是一个整体性、生态化的改革顶层设计，也是一个体现改革意志、展示改革艺术、凝聚改革智慧的国家发展战略。按照国际经济学界通行的说法，可以称之为“中国养老金革命”，也可以称之为“中国金融大爆炸”。
当然，构建新经济生态，获得新发展机遇，不是一个单兵作战、一蹴而就的简单过程，涉及到养老金改革、金融改革、财税改革、资本市场改革的方方面面，需要摆脱线性发展观、经济动力观，树立经济生态观、经济整体观，算小账只能各自为战、画地为牢，算大账则海阔天空、四通八达。
我国人口结构、养老金结构、金融结构的现状与挑战
人口结构失衡
按照国际通行标准，一个国家或地区65岁以上老龄人口占总人口的比重超过7%，则进入老龄化社会;超过14%，则进入深度老龄化社会。我国第五次人口普查数据显示，2000年我国进入老龄化社会（7.1%）。第七次人口普查数据显示，2020年我国临近深度老龄化社会（13.5%）。
从人口结构来看，我国0～14岁的少儿人口占比，由2010年的22.9%下降到2020年的19.95%，10年间下降了4.95%（见图1）。人口出生率降低即少子化趋势，人口预期寿命延长即长寿化趋势。未来，由于少子化趋势和长寿化趋势的叠加，我国人口结构失衡将更加显著。据2018年世界银行发布的研究报告《中国养老服务的政策选择：建设高效可持续的中国养老服务体系》预测，到2050年，中国65岁及以上老年人口占总人口比例将会达到26%，80岁及以上的老年人口占比将达到8%。
与人口结构变迁密切相关的指标是人口抚养比，可以区分为少儿抚养比（15岁以下）和老年抚养比（65岁及以上，本文按照世界银行定义进行测算，以65岁及以上为老年抚养人口）。人口抚养比是劳动人口（15～64岁）和非劳动人口的比例关系，代表人口红利。2020年，我国人口抚养比达到45.88%，临近“人口机遇窗口”即人口红利的上限（50%）。从人口抚养比结构变迁来看，由“养小”转向“养老”的趋势明显。比较2010年与2020年，虽然人口抚养比总量没有明显变化，但是结构失衡的特点十分显著，标志着我国由“人口红利时代”进入“后人口红利时代”。如果人口出生率下降趋势不能尽快扭转，我国将快速进入“人口负债时代”（见图2）。
人口结构是经济发展的基础和关键。从一般意义上讲，人口结构变迁将导致经济结构、产业结构、贸易结构、金融結构、财税结构等方面的连锁反应，将产生储蓄下降、投资下降、资产价格下降、经济增速下降等一系列不利影响。人口结构变迁对养老金体系的影响尤为显著，对养老金第一支柱的冲击特别关键，将显著增加养老金负债，即扩大养老金缺口。
根据复旦大学研究组的测算，如果不对我国现行的养老金制度做进一步的改革，养老金缺口占GDP的比重在2020年、2030年
和2050年将分别突破5%、15%和75%。根据中国社会科学院财贸经济研究所的测算，到2050年，当年的养老金缺口占GDP的比重将达到6.8%～8.24%，累积的资金缺口占GDP的比重将达到95%～122%，与希腊债务危机前公共债务占GDP的比重110%相差不多。面对人口结构失衡，迫切需要我国进行养老金改革和金融改革。
养老金结构失衡
目前，我国已经建立了三支柱养老金体系。第一支柱为基本养老金，包括城镇职工、城乡居民的基本养老保险以及作为养老资金储备的全国社保基金。第二支柱为补充养老金，包括企业年金和职业年金。第三支柱为个人养老金，目前以2018年开始试点的个人税收递延型养老保险为代表，2020年人社部和银保监会正在推动税收递延型养老金第三支柱也纳入个人养老金范畴。
2018年，全国基本养老金结余金额为5.8万亿元，全国社保基金规模为2.2万亿元，第二支柱养老金资产规模为1.97万亿元（企业年金为1.48万亿元，职业年金为0.49万亿元），第三支柱养老金发展刚刚起步。2020年，全国基本养老金结余金额为6.13万亿元，全国社保基金为2.45万亿元，第二支柱养老金资产规模为3万亿元（企业年金为2.2万亿元，职业年金为0.8万亿元），第三支柱养老金规模很小。
养老金资产规模较小。根据兴业证券经济与金融研究院的数据（引自张忆东、张博《中国三支柱养老金体系及资产配置研究》，下同），2018年，我国养老金资产规模总量为9.97万亿元，占GDP的比重为10.8%。同期，美国的养老金资产规模和占GDP的比重分别为27.78万亿美元和135.6%（兴业证券经济与金融研究院的研究报告在计算我国养老金规模的时候，没有将全国社保基金规模计算在内，本文在计算的时候，已经考虑全国社保基金规模）。2018年，中美养老金资产规模之比为1∶20，人均养老金之比为1∶70。
养老金结构失衡。据兴业证券经济与金融研究院的研究数据，2018年，我国第一、第二、第三支柱养老金占比分别为74.7%、25.3%和0;美国则为10.2%、58.1%和31.75%。从我国养老金结构来看，第一支柱承担的责任过高、过大，第二、第三支柱承担的责任过低、过小。人口结构失衡与养老金结构失衡的叠加，使得我国养老金改革势在必行（见表1）。
养老金体系的充足性、可持续性、完整性均不达标。“2019墨尔本美世全球养老金指数”（覆盖37个国家或地区）显示，我国以48.7位列总分第30名，低于59.3的平均水平。从分项的数值看，我国养老金的充足性、可持续性和完整性分别为60.5、36.7和46.5，低于37个国家或地区的均值60.6、50.4和69.7。其中，充足性略低于均值，是因为我国目前处于后人口红利时代的初期;可持续性和完整性的拖累明显，是因为第一支柱的偿付压力大、第二支柱的规模小、第三支柱缺位。 金融结构失衡
从20世纪80年代开始，改革开放打开了人口红利释放的通道，计划生育加速了人口红利释放的速度。从国际经验和国际经济学家的观点来看，人口红利时代是建立多支柱养老金体系的“人口机遇窗口期”。由于我国未能及时进行养老金结构化改革，未能及时建立结构合理的养老金体系，庞大的人口红利没有及时转换成养老金积累，而是转变为了庞大的居民储蓄存款和商业银行资产规模。
我国居民储蓄存款余额占国民收入的比重，从1985年的17.95%穩步提升，在2003年和2005年分别达到76.65%和76.35%。1980～2000年，每年储蓄存款增加额占国民收入的比重基本上保持在10%左右。2005年之后，由于居民按揭贷款的购房需求增加，增速开始放缓。
2018年，我国广义货币（M2）规模达到183万亿元，与美国私人养老金资产规模基本相当。2018年，我国银行业总资产（境内）达到261万亿元，证券、期货和基金行业的监管规模为50万亿元，保险业总资产为18万亿元，银行业在金融资产中的占比达到80%。可见，改革开放40年后，商业银行仍然占据金融结构的主体地位，间接融资方式仍然处于主导地位。
从2008年到2018年，直接融资占比不升反降。正如经济学家易纲教授在《再论中国金融资产结构及政策含义》一文中所写，2018年末，包括股票和债券在内的证券资产与GDP之比为135.5%，较2007年末下降31.4个百分点。1991～2007年，中国直接融资占比总体呈现上升态势，其中股票市场的发展起到了关键带动作用。2008年后，受内外部多种因素影响，股票融资占比下降。2018年末，股票市值与GDP之比为44.6%，较2007年末降低了75.5个百分点。
国际经济学家采用M2/GNP、金融资产/GDP、类别资产/金融资产等指标来衡量货币化、金融深化，区分直接融资方式和间接融资方式，凸显直接融资方式在金融效率方面的优势。经济学家易纲教授认为，直接融资方式对于分散风险同样具有优势，我国需要推动融资方式转变。他在《再论中国金融资产结构及政策含义》中指出：“中国居民金融资产投资选择较少，主要依赖银行储蓄，直接融资的资本市场发展滞后，中国高M2/GNP表面上是经济主体的主动选择，实际上则是在体制和政策约束下的自然结果。金融资产结构不合理导致国有企业行为扭曲、负债率高、风险增大等，这反映出发展资本市场的必要性和重要性。”
养老需求是我国居民储蓄的重要动机，我国因此积累起庞大的储蓄规模。从居民存款的期限结构来看，同样存在结构失衡。2019年底，我国住户存款余额为82万亿元，银行理财产品规模为21万亿元。我国居民储蓄2/3以上都是一年期以内的存款，4/5的理财产品是一年期以内的产品，这些短期储蓄、理财不具备真正的养老特征，养老属性较弱。
一年期以内的活期存款的收益率，既低于银行定期存款，也低于银行理财产品，甚至低于通货膨胀率。居民储蓄的期限结构失衡，既不利于提升存款收益，又不利于金融资产配置。
概括而言，我国人口结构失衡，指向养老金改革。养老金结构失衡，指向个人养老金发展。金融结构失衡，指向养老金改革，即将一年期以内的居民储蓄转变为个人养老金积累。这样，实现养老金改革与金融改革互动，不但可以推动养老金融发展，推动直接融资方式发展，分散和降低金融体系的风险，而且有利于发展养老金投资，推动资本市场的发展和科技创新。
全球人口结构、养老金结构、金融结构变迁的历史与经验
1945年二战结束后，人口发展迎来“婴儿潮”，社会发展朝向“福利化”。但是，好景不长。欧洲落入“福利主义陷阱”，工业化国家大多遭遇“老龄化困境”。20世纪80年代开始，全球开启了养老金改革和发展的新浪潮。全球养老金改革和发展的特点在于：一是应对人口结构变迁压力，推动养老金改革。二是探索养老金改革与金融改革的互动，开辟金融结构变迁的新通道。
老龄化与养老金改革的一致性
从改革内用来看，人口结构变迁与养老金结构变迁的一致性，主要体现在三个方面。
参数式改革。改革现收现付制的社会保障制度即养老金第一支柱，核心是实现代际之间的收支平衡和精算平衡，实现财务可持续。主要措施包括提高退休金缴费率、降低退休金替代率、延迟退休年龄、制定宽松的移民政策等。
名义账户改革。在第一支柱内部进行结构化改革，通过记账方式减少当期的养老金负债，减轻当期的财政支出压力。如1994年，瑞典实施名义账户制度，被称为“瑞典模式”。
筹资模式改革。核心是从DB模式（defined benefit，收益确定型）向DC模式（defined contribution，缴费确定型）转变，从待遇确定型向缴费确定型转变，强调参与者“多缴多得”的正向激励。对“福利主义”“民粹主义”的政策进行纠正，凸显个人责任和政府责任的再次平衡。
养老金改革与金融改革的协同性
从改革举措来看，养老金改革与金融改革的协同性，主要体现在三个方面。
结构化改革。20世纪80年代，智利的账户积累制、英国的结构化改革以及美国的结构化发展，成为养老金改革和发展的代名词。结构化改革的出发点是为第一支柱减压减负，落脚点在于发展第二、第三支柱，积累养老金资产，开展长期投资，发展金融市场和资本市场。
EET税制引导。为了鼓励雇主发起和个人参与，国家对私人养老金计划即第二、第三支柱，采取税收递延的EET税制，替代传统的TTE、TEE税制。于是，EET税制成为养老金发展的第一推动力。
基金投资和股票投资。国际上普遍采取基金投资和股票投资的方式开展养老金投资，积极开展股权投资、风险投资、全球投资。这样，养老金改革与金融改革就实现了互动，国际学术界称之为“养老金革命”或“金融大爆炸”，如智利的“养老金革命”，英国的“伦敦金融大爆炸”，美国的“华尔街革命”等。 美国养老金发展与金融发展互动的经验
养老金改革推动资本形成
从20世纪60年代开始，美国经济学家费尔德斯坦（Martin Feldstein）尝试建立人口结构、资本形成、税制改革、金融发展、经济增长五位一体的新发展经济学框架。到20世纪70年代，费尔德斯坦成为一名有国际影响力的经济学家。他的实证研究显示，1929～1971年，美国社会保障大约挤出了30%～50%的个人储蓄，即社会保障对于个人储蓄存在明显的“挤出效应”。
20世纪70年代，美国经济发展陷入“滞胀”。对此，费尔德斯坦作出的解释是：美国国民储蓄率太低、资本形成困难;提出的对策是：进行养老金改革，建立基金积累制养老金计划，即第二、第三支柱，提升国民储蓄率，可以提升美国GDP增长率2%。
费尔德斯坦的新发展经济学、养老金融学思想，成为20世纪80年代全球养老金改革的指导思想和理论基础，为美国乃至全球养老金改革发展作出了重要贡献。
养老金发展推动金融结构变迁
从里根总统时代（1981～1989年）开始，养老基金就已经成为美国金融体系的基石，成为美国国债市场、纽约股票市场、纳斯达克市场、风险资本市场以及私募股权市场最重要的资金来源。
从美国养老金资产规模来看，1980年为0.85万亿美元，2009年为15.96万亿美元，2018年为27.78万亿美元。1980年到2009年的30年间，资产规模增长近20倍;1980年到2018年的39年间，资产规模增长近35倍。从1999年開始，美国养老基金资产规模超过商业银行，成为美国金融体系的主体。
推动金融结构变迁。从金融结构来看，2018年美国养老金资产规模为27.78万亿美元，不仅超过美国GDP（20万亿美元），而且超过中国、日本、德国、英国、法国等五国GDP的总和。2018年美国银行业资产规模为18万亿美元，共同基金为18万亿美元，商业保险为10万亿美元。养老金在金融资产中的占比接近40%，成为美国金融结构的主体。
推动债市发展和长期利率下行。庞大的养老金资产积累和开展长期投资，降低了社会资金成本和长期国债的收益率水平。受20世纪70年代两次石油危机的影响，美国10年期国债收益率自1982年10月最高时超过14%，下降到2018年的1.8%左右。债券市场经历了三十多年的持续下行和债券牛市。
推动股市发展和资本市场国际化。由于超过50%的美国私人养老金投资于权益市场，自1982年开始，道琼斯指数的上涨幅度与养老金资产规模的增长幅度高度一致。从道琼斯指数的变化过程来看，1964～1982年，道琼斯指数一直徘徊在1000点左右，长达18年之久。随着里根时代（1981～1989年）养老金改革和金融改革的开启，美国股市出现了近40年的牛市，2021年3月份最高突破33000点。虽然此间（1982～2021年）曾受到1999年美国科技股泡沫、2008年美国金融危机的冲击，但是其整体趋势没有改变。1974年，由于限制养老金投资于纳斯达克，纳斯达克指数最低跌到54.87点。随着1978年养老金投资法案的修正，允许养老金投资于纳斯达克，于是纳斯达克指数与道琼斯指数一样，迎来长期牛市，最高突破21000点。
根据股票市场的资金期限，资金来源可划分为七个层级：一是养老基金，二是保险资金，三是信托基金，四是共同基金，五是产业资本，六是银行资金，七是其他短期资金。其中，养老基金是美国股票市场的基石。
推动科技创新和产业发展。1980年，养老基金投资占风险资本总额的比重为29%，成为第一大资金来源。1998年，该比例最高达到60%，此后逐渐下降，至今仍然保持着30%～40%的比重。养老金投资于风险资本市场，风险资本投资于创新企业和科技企业，推动了美国创新发展和技术进步。
相关研究表明，1970～1990年，美国不同生产要素对经济增长的贡献率分别为资本占28%、劳动力占19%、技术进步占53%，而同期亚洲新兴工业化国家这三项指标分别为73%、7%和10%。
全球养老金改革与金融改革互动的启示
人口、养老金、金融、财政、经济结构变迁的共振。一是人口结构的变迁导致养老金结构的变迁，从以现收现付制、DB模式的公共养老金为主，转向以基金积累制、DC模式的私人养老金为主，即从以第一支柱为主转向以第二、第三支柱为主。二是在EET税制的引导下，养老金成为家庭财富结构的主体，推动了消费和财富的增长。三是养老金推动资本形成，推动金融发展，养老金资产成为金融市场和资本市场的基石，导致金融结构发生变迁。四是养老金财富和养老金信心推动社会消费增长，推动全球金融投资，致使消费、投资、进出口的经济结构发生变迁。
养老金发展改变金融体系、金融格局。1980年，商业银行资产占金融资产的比重，美国为62.7%，英国为52.08%（1984年），德国为89.7%，日本为63.7%。可见，当时金融结构的主体皆为商业银行。但是，到2009年，美国为33.9%，英国为55.3%（2005年），德国为77.9%，日本为51.8%。可以发现，由英美模式和德日模式所代表的两种金融结构（英美模式以直接融资为主，发展以债市、股市、风险投资为主的金融市场;德日模式以间接融资为主，发展以商业银行为主的金融机构），其背后存在着养老金制度的巨大差异，其中英美两国的私人养老金占据主导地位，德日两国的公共养老金占据主导地位，养老金制度差异成为金融结构差异的重要“分水岭”。
养老金改革发展塑造国家竞争力。结合资本形成理论和国家竞争优势理论（迈克尔·波特在《国家竞争优势》一书中提出的理论），研究G7成员国（美国、日本、德国、法国、英国、加拿大和意大利）的养老金发展改革，可以发现，20世纪80年代，G7成员国的经济特点是“英国病，美国滞，日本热”。自1981年开始，美国获得了强大的养老金、金融、科技以及美元，进而收获了强大的经济增长动力，实现了资本形成和金融深化，受益最显著。同样自1981年开始，英国实现了养老金改革发展与金融改革发展的互动互益，确保资本形成和金融发展，成效显著。2001年，日本和德国滞后英国20年推动结构化改革，收益逐渐显现。法国和意大利至今尚未有效地推行结构化改革，政治经济发展明显受到拖累，处于“改不动”境地。 我国养老金改革与金融改革互动的政策取向
从福利改革转向经济改革，从财政改革转向金融改革，实现养老金改革与金融改革、财政改革的良性互动，实现社会福利增进与长期经济增长的持续协调，是全球养老金改革发展的重要经验和历史贡献。
在少子化和长寿化趋势之下，实现养老金改革和金融改革互动，政策取向在于养老金的金融化、基金化和投资化，在于重塑金融体系、金融结构和金融格局。
实现第一支柱的可持续发展
发行长期限的特别国债，做实个人账户。1997年开始的个人账户制度，代表第一支柱内部的结构化改革，其改革目标在于建立激励机制和分担养老责任。个人账户可以通过资金账户和名义账户两种方式来建立，我国做实个人账户即建立资金账户的实际效果并不理想，2013年之后开始转向名义账户，每年按照8.31%的利率水平进行计息。
采取名义账户的这种做法，虽然没有侵害个人账户利益，并且减轻了当前的财政压力。但是，根据经济学所谓的“艾伦条件”，一旦不能超过8.31%，则付息压力由财政来承担，财政压力依然存在，只不过往后推移时间而已。
对此，建议发行30年期的特别国债来做实个人账户，然后通过构建投资组合来管理个人账户投资，当投资收益扣除特别国债利息后能够保持在一个适当的水平，则建立个人账户的改革初衷就可以实现，而且个人账户投资还具有推动资本形成和资金积累的长期经济效应。
进一步提高国有资本的划转比例。国有资本的划转比例可由目前实际划转比例15%逐步提高到20%，进一步动态调整划转比例至30%，不断充实全国社保基金，坚定养老金信心。
在中央层面设立第二家类似于全国社保的投资管理机构，暂且称之为全国社保基金Ⅱ，对全国基本养老保险结余资金实施集中统一的投资管理。全国社保基金II主要投资于国债市场和债券市场，允许适当开展长期股权投资，构建一个与全国社保基金有差异的风险—收益组合，可以实现专业化、市场化、精细化的投资管理。
目前，全国基本养老保险结余资金基本上委托全国社保基金管理，这是我国近年来养老金投资管理方面的重要举措。但是，这种委托投资方式存在较大问题：一是全国社保基金定位于养老储备基金，与全国基本保险结余基金的定位不同，因而投资理念会有差异和冲突。二是随着国有资本划转比例的提高，全国社保基金的資产规模会增长，本身需要进行专业化、精细化管理。三是如果将养老储备资金与全国基本养老保险结余资金统一管理，资产规模将十分庞大，虽然可以通过委托投资来分散投资压力，但是投资风格十分接近，不利于资本市场发展。四是通过全国社保基金与全国社保基金基金II分列，凸显风险—收益偏好、投资风格、投资文化方面的差异，既有利于适当竞争，又有利于体现差异。
推动第二支柱的长期投资
推动企业年金基金、职业年金基金的考核激励机制改革，促进长期投资、稳健投资、价值投资、道德投资发展，避免投资管理人追求短期收益和市场排名。
支持计划参与者个人可根据自身风险偏好，自主开展养老金投资选择，切实建立市场化、自主化的养老金投资管理体系。
发展第三支柱是突破口
完善配套政策，尽快将个人税收递延型商业养老保险由局部试点推广到全国。2008年，《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发〔2008〕126号）明确提出：“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。2018年，五部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），并在上海等地开展试点。在总结试点经验和完善配套政策的基础上，应尽快向全国推广。
比照个人税收递延型商业养老保险制度，建立类似于美国个人退休账户（IRAs）制度的养老金制度，即发展税收递延型个人养老金、第三支柱养老金。针对不同收入人群，采用税收递延、政府补贴等多种激励方式，提高个人参加第三支柱养老金计划的积极性。符合条件的养老金管理公司、基金管理公司、保险资产管理公司等金融机构，可根据各自的特长提供优质的产品和服务（见表2）。
粤港澳大湾区建立一体化养老金机制
目前，粤港澳三地经济合作密切，人口流动频繁，但是三地养老金制度存在差异，不利于人力资源的优化配置。可以借鉴欧盟建立统一养老金制度的经验，建立覆盖粤港澳大湾区的一体化养老金机制，提高经济一体化程度。
粤港澳现有人口结构存在优势，探索建立创新型、可转换的一体化养老金机制，有利于截留人口红利，积累长期资本，推动粤港澳大湾区创新型、开放型经济发展。
实现对养老金发展的统筹管理
实现养老金改革与金融改革的互动，旨在推动人口老龄化条件下的长期经济增长，可以称之为“长期资本战略”。
建议成立“国务院养老金发展改革办公室”，统筹养老金改革、金融改革、财税改革、资本市场建设等工作，对我国养老金改革、金融改革、财税改革以及资本市场改革进行整体设计和顶层设计。同时，组织研究《退休收入保障法》《养老金监管法》，适时成立“中国养老金监管委员会”（见表3）。
我国养老金改革与金融改革互动的发展机遇
国际养老金改革发展的经验表明，第二、第三养老金制度的本质是财税制度，在于实施税收递延型的EET税制。EET税制改变了金融产品的税收待遇，体现了对养老产品的税收激励，旨在鼓励国民参加养老金计划的积极性。就当前而言，实施EET税制将明显减少税收收入，但是就长远而言，税收收入可以因为养老金改革、融资方式改变、长期经济增长而增加。对财税部门而言，税收减少的影响会在当下体现，显而易见，但是改革和发展带来的社会经济收益则将会滞后体现，多方呈现。因此，需要财税部门计算社会经济发展的大账，计算长期经济发展的大账，成为有远见的“好管家”。
养老金改革和金融改革互动的关键，是养老金投资于资本市场。一方面，养老金投资有利于资本市场发展。另一方面，养老金投资需要资本市场发展。因此，需要持续推进资本市场改革，建设出一个有股权文化、法治文化、价值文化奠基的“好的资本市场”。
可以预见，未来我国养老金融将会有爆炸式的增长。通过发展税收递延型养老金第三支柱，可以将100万亿元规模的银行活期存款和银行理财产品的一部分，逐步地分流和转化为个人养老金;通过发行长期限的特别国债，做实个人账户;提高国有资本划转比例，不断充实全国社保基金。总之，所有国家养老金改革的重大举措，都将推动养老金融的大发展。养老金融发展，有利于金融市场和金融产业的发展，同时需要有“好的投资管理人”“好的投资机构”。
当前，养老金改革与金融改革互动的突破口在于养老金第三支柱的发展和个人养老金的发展。我们需要在银行账户管理、养老金账户管理的基础上，借鉴企业年金、职业年金的账户管理经验和托管经验，为个人养老金发展建立“好的基础实施”“好的金融教育”，确保养老金发展的长治久安。
（作者系北京工商大学兼职教授）
当然，构建新经济生态，获得新发展机遇，不是一个单兵作战、一蹴而就的简单过程，涉及到养老金改革、金融改革、财税改革、资本市场改革的方方面面，需要摆脱线性发展观、经济动力观，树立经济生态观、经济整体观，算小账只能各自为战、画地为牢，算大账则海阔天空、四通八达。
我国人口结构、养老金结构、金融结构的现状与挑战
人口结构失衡
按照国际通行标准，一个国家或地区65岁以上老龄人口占总人口的比重超过7%，则进入老龄化社会;超过14%，则进入深度老龄化社会。我国第五次人口普查数据显示，2000年我国进入老龄化社会（7.1%）。第七次人口普查数据显示，2020年我国临近深度老龄化社会（13.5%）。
从人口结构来看，我国0～14岁的少儿人口占比，由2010年的22.9%下降到2020年的19.95%，10年间下降了4.95%（见图1）。人口出生率降低即少子化趋势，人口预期寿命延长即长寿化趋势。未来，由于少子化趋势和长寿化趋势的叠加，我国人口结构失衡将更加显著。据2018年世界银行发布的研究报告《中国养老服务的政策选择：建设高效可持续的中国养老服务体系》预测，到2050年，中国65岁及以上老年人口占总人口比例将会达到26%，80岁及以上的老年人口占比将达到8%。
与人口结构变迁密切相关的指标是人口抚养比，可以区分为少儿抚养比（15岁以下）和老年抚养比（65岁及以上，本文按照世界银行定义进行测算，以65岁及以上为老年抚养人口）。人口抚养比是劳动人口（15～64岁）和非劳动人口的比例关系，代表人口红利。2020年，我国人口抚养比达到45.88%，临近“人口机遇窗口”即人口红利的上限（50%）。从人口抚养比结构变迁来看，由“养小”转向“养老”的趋势明显。比较2010年与2020年，虽然人口抚养比总量没有明显变化，但是结构失衡的特点十分显著，标志着我国由“人口红利时代”进入“后人口红利时代”。如果人口出生率下降趋势不能尽快扭转，我国将快速进入“人口负债时代”（见图2）。
人口结构是经济发展的基础和关键。从一般意义上讲，人口结构变迁将导致经济结构、产业结构、贸易结构、金融結构、财税结构等方面的连锁反应，将产生储蓄下降、投资下降、资产价格下降、经济增速下降等一系列不利影响。人口结构变迁对养老金体系的影响尤为显著，对养老金第一支柱的冲击特别关键，将显著增加养老金负债，即扩大养老金缺口。
根据复旦大学研究组的测算，如果不对我国现行的养老金制度做进一步的改革，养老金缺口占GDP的比重在2020年、2030年
和2050年将分别突破5%、15%和75%。根据中国社会科学院财贸经济研究所的测算，到2050年，当年的养老金缺口占GDP的比重将达到6.8%～8.24%，累积的资金缺口占GDP的比重将达到95%～122%，与希腊债务危机前公共债务占GDP的比重110%相差不多。面对人口结构失衡，迫切需要我国进行养老金改革和金融改革。
养老金结构失衡
目前，我国已经建立了三支柱养老金体系。第一支柱为基本养老金，包括城镇职工、城乡居民的基本养老保险以及作为养老资金储备的全国社保基金。第二支柱为补充养老金，包括企业年金和职业年金。第三支柱为个人养老金，目前以2018年开始试点的个人税收递延型养老保险为代表，2020年人社部和银保监会正在推动税收递延型养老金第三支柱也纳入个人养老金范畴。
2018年，全国基本养老金结余金额为5.8万亿元，全国社保基金规模为2.2万亿元，第二支柱养老金资产规模为1.97万亿元（企业年金为1.48万亿元，职业年金为0.49万亿元），第三支柱养老金发展刚刚起步。2020年，全国基本养老金结余金额为6.13万亿元，全国社保基金为2.45万亿元，第二支柱养老金资产规模为3万亿元（企业年金为2.2万亿元，职业年金为0.8万亿元），第三支柱养老金规模很小。
养老金资产规模较小。根据兴业证券经济与金融研究院的数据（引自张忆东、张博《中国三支柱养老金体系及资产配置研究》，下同），2018年，我国养老金资产规模总量为9.97万亿元，占GDP的比重为10.8%。同期，美国的养老金资产规模和占GDP的比重分别为27.78万亿美元和135.6%（兴业证券经济与金融研究院的研究报告在计算我国养老金规模的时候，没有将全国社保基金规模计算在内，本文在计算的时候，已经考虑全国社保基金规模）。2018年，中美养老金资产规模之比为1∶20，人均养老金之比为1∶70。
养老金结构失衡。据兴业证券经济与金融研究院的研究数据，2018年，我国第一、第二、第三支柱养老金占比分别为74.7%、25.3%和0;美国则为10.2%、58.1%和31.75%。从我国养老金结构来看，第一支柱承担的责任过高、过大，第二、第三支柱承担的责任过低、过小。人口结构失衡与养老金结构失衡的叠加，使得我国养老金改革势在必行（见表1）。
养老金体系的充足性、可持续性、完整性均不达标。“2019墨尔本美世全球养老金指数”（覆盖37个国家或地区）显示，我国以48.7位列总分第30名，低于59.3的平均水平。从分项的数值看，我国养老金的充足性、可持续性和完整性分别为60.5、36.7和46.5，低于37个国家或地区的均值60.6、50.4和69.7。其中，充足性略低于均值，是因为我国目前处于后人口红利时代的初期;可持续性和完整性的拖累明显，是因为第一支柱的偿付压力大、第二支柱的规模小、第三支柱缺位。 金融结构失衡
从20世纪80年代开始，改革开放打开了人口红利释放的通道，计划生育加速了人口红利释放的速度。从国际经验和国际经济学家的观点来看，人口红利时代是建立多支柱养老金体系的“人口机遇窗口期”。由于我国未能及时进行养老金结构化改革，未能及时建立结构合理的养老金体系，庞大的人口红利没有及时转换成养老金积累，而是转变为了庞大的居民储蓄存款和商业银行资产规模。
我国居民储蓄存款余额占国民收入的比重，从1985年的17.95%穩步提升，在2003年和2005年分别达到76.65%和76.35%。1980～2000年，每年储蓄存款增加额占国民收入的比重基本上保持在10%左右。2005年之后，由于居民按揭贷款的购房需求增加，增速开始放缓。
2018年，我国广义货币（M2）规模达到183万亿元，与美国私人养老金资产规模基本相当。2018年，我国银行业总资产（境内）达到261万亿元，证券、期货和基金行业的监管规模为50万亿元，保险业总资产为18万亿元，银行业在金融资产中的占比达到80%。可见，改革开放40年后，商业银行仍然占据金融结构的主体地位，间接融资方式仍然处于主导地位。
从2008年到2018年，直接融资占比不升反降。正如经济学家易纲教授在《再论中国金融资产结构及政策含义》一文中所写，2018年末，包括股票和债券在内的证券资产与GDP之比为135.5%，较2007年末下降31.4个百分点。1991～2007年，中国直接融资占比总体呈现上升态势，其中股票市场的发展起到了关键带动作用。2008年后，受内外部多种因素影响，股票融资占比下降。2018年末，股票市值与GDP之比为44.6%，较2007年末降低了75.5个百分点。
国际经济学家采用M2/GNP、金融资产/GDP、类别资产/金融资产等指标来衡量货币化、金融深化，区分直接融资方式和间接融资方式，凸显直接融资方式在金融效率方面的优势。经济学家易纲教授认为，直接融资方式对于分散风险同样具有优势，我国需要推动融资方式转变。他在《再论中国金融资产结构及政策含义》中指出：“中国居民金融资产投资选择较少，主要依赖银行储蓄，直接融资的资本市场发展滞后，中国高M2/GNP表面上是经济主体的主动选择，实际上则是在体制和政策约束下的自然结果。金融资产结构不合理导致国有企业行为扭曲、负债率高、风险增大等，这反映出发展资本市场的必要性和重要性。”
养老需求是我国居民储蓄的重要动机，我国因此积累起庞大的储蓄规模。从居民存款的期限结构来看，同样存在结构失衡。2019年底，我国住户存款余额为82万亿元，银行理财产品规模为21万亿元。我国居民储蓄2/3以上都是一年期以内的存款，4/5的理财产品是一年期以内的产品，这些短期储蓄、理财不具备真正的养老特征，养老属性较弱。
一年期以内的活期存款的收益率，既低于银行定期存款，也低于银行理财产品，甚至低于通货膨胀率。居民储蓄的期限结构失衡，既不利于提升存款收益，又不利于金融资产配置。
概括而言，我国人口结构失衡，指向养老金改革。养老金结构失衡，指向个人养老金发展。金融结构失衡，指向养老金改革，即将一年期以内的居民储蓄转变为个人养老金积累。这样，实现养老金改革与金融改革互动，不但可以推动养老金融发展，推动直接融资方式发展，分散和降低金融体系的风险，而且有利于发展养老金投资，推动资本市场的发展和科技创新。
全球人口结构、养老金结构、金融结构变迁的历史与经验
1945年二战结束后，人口发展迎来“婴儿潮”，社会发展朝向“福利化”。但是，好景不长。欧洲落入“福利主义陷阱”，工业化国家大多遭遇“老龄化困境”。20世纪80年代开始，全球开启了养老金改革和发展的新浪潮。全球养老金改革和发展的特点在于：一是应对人口结构变迁压力，推动养老金改革。二是探索养老金改革与金融改革的互动，开辟金融结构变迁的新通道。
老龄化与养老金改革的一致性
从改革内用来看，人口结构变迁与养老金结构变迁的一致性，主要体现在三个方面。
参数式改革。改革现收现付制的社会保障制度即养老金第一支柱，核心是实现代际之间的收支平衡和精算平衡，实现财务可持续。主要措施包括提高退休金缴费率、降低退休金替代率、延迟退休年龄、制定宽松的移民政策等。
名义账户改革。在第一支柱内部进行结构化改革，通过记账方式减少当期的养老金负债，减轻当期的财政支出压力。如1994年，瑞典实施名义账户制度，被称为“瑞典模式”。
筹资模式改革。核心是从DB模式（defined benefit，收益确定型）向DC模式（defined contribution，缴费确定型）转变，从待遇确定型向缴费确定型转变，强调参与者“多缴多得”的正向激励。对“福利主义”“民粹主义”的政策进行纠正，凸显个人责任和政府责任的再次平衡。
养老金改革与金融改革的协同性
从改革举措来看，养老金改革与金融改革的协同性，主要体现在三个方面。
结构化改革。20世纪80年代，智利的账户积累制、英国的结构化改革以及美国的结构化发展，成为养老金改革和发展的代名词。结构化改革的出发点是为第一支柱减压减负，落脚点在于发展第二、第三支柱，积累养老金资产，开展长期投资，发展金融市场和资本市场。
EET税制引导。为了鼓励雇主发起和个人参与，国家对私人养老金计划即第二、第三支柱，采取税收递延的EET税制，替代传统的TTE、TEE税制。于是，EET税制成为养老金发展的第一推动力。
基金投资和股票投资。国际上普遍采取基金投资和股票投资的方式开展养老金投资，积极开展股权投资、风险投资、全球投资。这样，养老金改革与金融改革就实现了互动，国际学术界称之为“养老金革命”或“金融大爆炸”，如智利的“养老金革命”，英国的“伦敦金融大爆炸”，美国的“华尔街革命”等。 美国养老金发展与金融发展互动的经验
养老金改革推动资本形成
从20世纪60年代开始，美国经济学家费尔德斯坦（Martin Feldstein）尝试建立人口结构、资本形成、税制改革、金融发展、经济增长五位一体的新发展经济学框架。到20世纪70年代，费尔德斯坦成为一名有国际影响力的经济学家。他的实证研究显示，1929～1971年，美国社会保障大约挤出了30%～50%的个人储蓄，即社会保障对于个人储蓄存在明显的“挤出效应”。
20世纪70年代，美国经济发展陷入“滞胀”。对此，费尔德斯坦作出的解释是：美国国民储蓄率太低、资本形成困难;提出的对策是：进行养老金改革，建立基金积累制养老金计划，即第二、第三支柱，提升国民储蓄率，可以提升美国GDP增长率2%。
费尔德斯坦的新发展经济学、养老金融学思想，成为20世纪80年代全球养老金改革的指导思想和理论基础，为美国乃至全球养老金改革发展作出了重要贡献。
养老金发展推动金融结构变迁
从里根总统时代（1981～1989年）开始，养老基金就已经成为美国金融体系的基石，成为美国国债市场、纽约股票市场、纳斯达克市场、风险资本市场以及私募股权市场最重要的资金来源。
从美国养老金资产规模来看，1980年为0.85万亿美元，2009年为15.96万亿美元，2018年为27.78万亿美元。1980年到2009年的30年间，资产规模增长近20倍;1980年到2018年的39年间，资产规模增长近35倍。从1999年開始，美国养老基金资产规模超过商业银行，成为美国金融体系的主体。
推动金融结构变迁。从金融结构来看，2018年美国养老金资产规模为27.78万亿美元，不仅超过美国GDP（20万亿美元），而且超过中国、日本、德国、英国、法国等五国GDP的总和。2018年美国银行业资产规模为18万亿美元，共同基金为18万亿美元，商业保险为10万亿美元。养老金在金融资产中的占比接近40%，成为美国金融结构的主体。
推动债市发展和长期利率下行。庞大的养老金资产积累和开展长期投资，降低了社会资金成本和长期国债的收益率水平。受20世纪70年代两次石油危机的影响，美国10年期国债收益率自1982年10月最高时超过14%，下降到2018年的1.8%左右。债券市场经历了三十多年的持续下行和债券牛市。
推动股市发展和资本市场国际化。由于超过50%的美国私人养老金投资于权益市场，自1982年开始，道琼斯指数的上涨幅度与养老金资产规模的增长幅度高度一致。从道琼斯指数的变化过程来看，1964～1982年，道琼斯指数一直徘徊在1000点左右，长达18年之久。随着里根时代（1981～1989年）养老金改革和金融改革的开启，美国股市出现了近40年的牛市，2021年3月份最高突破33000点。虽然此间（1982～2021年）曾受到1999年美国科技股泡沫、2008年美国金融危机的冲击，但是其整体趋势没有改变。1974年，由于限制养老金投资于纳斯达克，纳斯达克指数最低跌到54.87点。随着1978年养老金投资法案的修正，允许养老金投资于纳斯达克，于是纳斯达克指数与道琼斯指数一样，迎来长期牛市，最高突破21000点。
根据股票市场的资金期限，资金来源可划分为七个层级：一是养老基金，二是保险资金，三是信托基金，四是共同基金，五是产业资本，六是银行资金，七是其他短期资金。其中，养老基金是美国股票市场的基石。
推动科技创新和产业发展。1980年，养老基金投资占风险资本总额的比重为29%，成为第一大资金来源。1998年，该比例最高达到60%，此后逐渐下降，至今仍然保持着30%～40%的比重。养老金投资于风险资本市场，风险资本投资于创新企业和科技企业，推动了美国创新发展和技术进步。
相关研究表明，1970～1990年，美国不同生产要素对经济增长的贡献率分别为资本占28%、劳动力占19%、技术进步占53%，而同期亚洲新兴工业化国家这三项指标分别为73%、7%和10%。
全球养老金改革与金融改革互动的启示
人口、养老金、金融、财政、经济结构变迁的共振。一是人口结构的变迁导致养老金结构的变迁，从以现收现付制、DB模式的公共养老金为主，转向以基金积累制、DC模式的私人养老金为主，即从以第一支柱为主转向以第二、第三支柱为主。二是在EET税制的引导下，养老金成为家庭财富结构的主体，推动了消费和财富的增长。三是养老金推动资本形成，推动金融发展，养老金资产成为金融市场和资本市场的基石，导致金融结构发生变迁。四是养老金财富和养老金信心推动社会消费增长，推动全球金融投资，致使消费、投资、进出口的经济结构发生变迁。
养老金发展改变金融体系、金融格局。1980年，商业银行资产占金融资产的比重，美国为62.7%，英国为52.08%（1984年），德国为89.7%，日本为63.7%。可见，当时金融结构的主体皆为商业银行。但是，到2009年，美国为33.9%，英国为55.3%（2005年），德国为77.9%，日本为51.8%。可以发现，由英美模式和德日模式所代表的两种金融结构（英美模式以直接融资为主，发展以债市、股市、风险投资为主的金融市场;德日模式以间接融资为主，发展以商业银行为主的金融机构），其背后存在着养老金制度的巨大差异，其中英美两国的私人养老金占据主导地位，德日两国的公共养老金占据主导地位，养老金制度差异成为金融结构差异的重要“分水岭”。
养老金改革发展塑造国家竞争力。结合资本形成理论和国家竞争优势理论（迈克尔·波特在《国家竞争优势》一书中提出的理论），研究G7成员国（美国、日本、德国、法国、英国、加拿大和意大利）的养老金发展改革，可以发现，20世纪80年代，G7成员国的经济特点是“英国病，美国滞，日本热”。自1981年开始，美国获得了强大的养老金、金融、科技以及美元，进而收获了强大的经济增长动力，实现了资本形成和金融深化，受益最显著。同样自1981年开始，英国实现了养老金改革发展与金融改革发展的互动互益，确保资本形成和金融发展，成效显著。2001年，日本和德国滞后英国20年推动结构化改革，收益逐渐显现。法国和意大利至今尚未有效地推行结构化改革，政治经济发展明显受到拖累，处于“改不动”境地。 我国养老金改革与金融改革互动的政策取向
从福利改革转向经济改革，从财政改革转向金融改革，实现养老金改革与金融改革、财政改革的良性互动，实现社会福利增进与长期经济增长的持续协调，是全球养老金改革发展的重要经验和历史贡献。
在少子化和长寿化趋势之下，实现养老金改革和金融改革互动，政策取向在于养老金的金融化、基金化和投资化，在于重塑金融体系、金融结构和金融格局。
实现第一支柱的可持续发展
发行长期限的特别国债，做实个人账户。1997年开始的个人账户制度，代表第一支柱内部的结构化改革，其改革目标在于建立激励机制和分担养老责任。个人账户可以通过资金账户和名义账户两种方式来建立，我国做实个人账户即建立资金账户的实际效果并不理想，2013年之后开始转向名义账户，每年按照8.31%的利率水平进行计息。
采取名义账户的这种做法，虽然没有侵害个人账户利益，并且减轻了当前的财政压力。但是，根据经济学所谓的“艾伦条件”，一旦不能超过8.31%，则付息压力由财政来承担，财政压力依然存在，只不过往后推移时间而已。
对此，建议发行30年期的特别国债来做实个人账户，然后通过构建投资组合来管理个人账户投资，当投资收益扣除特别国债利息后能够保持在一个适当的水平，则建立个人账户的改革初衷就可以实现，而且个人账户投资还具有推动资本形成和资金积累的长期经济效应。
进一步提高国有资本的划转比例。国有资本的划转比例可由目前实际划转比例15%逐步提高到20%，进一步动态调整划转比例至30%，不断充实全国社保基金，坚定养老金信心。
在中央层面设立第二家类似于全国社保的投资管理机构，暂且称之为全国社保基金Ⅱ，对全国基本养老保险结余资金实施集中统一的投资管理。全国社保基金II主要投资于国债市场和债券市场，允许适当开展长期股权投资，构建一个与全国社保基金有差异的风险—收益组合，可以实现专业化、市场化、精细化的投资管理。
目前，全国基本养老保险结余资金基本上委托全国社保基金管理，这是我国近年来养老金投资管理方面的重要举措。但是，这种委托投资方式存在较大问题：一是全国社保基金定位于养老储备基金，与全国基本保险结余基金的定位不同，因而投资理念会有差异和冲突。二是随着国有资本划转比例的提高，全国社保基金的資产规模会增长，本身需要进行专业化、精细化管理。三是如果将养老储备资金与全国基本养老保险结余资金统一管理，资产规模将十分庞大，虽然可以通过委托投资来分散投资压力，但是投资风格十分接近，不利于资本市场发展。四是通过全国社保基金与全国社保基金基金II分列，凸显风险—收益偏好、投资风格、投资文化方面的差异，既有利于适当竞争，又有利于体现差异。
推动第二支柱的长期投资
推动企业年金基金、职业年金基金的考核激励机制改革，促进长期投资、稳健投资、价值投资、道德投资发展，避免投资管理人追求短期收益和市场排名。
支持计划参与者个人可根据自身风险偏好，自主开展养老金投资选择，切实建立市场化、自主化的养老金投资管理体系。
发展第三支柱是突破口
完善配套政策，尽快将个人税收递延型商业养老保险由局部试点推广到全国。2008年，《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发〔2008〕126号）明确提出：“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。2018年，五部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），并在上海等地开展试点。在总结试点经验和完善配套政策的基础上，应尽快向全国推广。
比照个人税收递延型商业养老保险制度，建立类似于美国个人退休账户（IRAs）制度的养老金制度，即发展税收递延型个人养老金、第三支柱养老金。针对不同收入人群，采用税收递延、政府补贴等多种激励方式，提高个人参加第三支柱养老金计划的积极性。符合条件的养老金管理公司、基金管理公司、保险资产管理公司等金融机构，可根据各自的特长提供优质的产品和服务（见表2）。
粤港澳大湾区建立一体化养老金机制
目前，粤港澳三地经济合作密切，人口流动频繁，但是三地养老金制度存在差异，不利于人力资源的优化配置。可以借鉴欧盟建立统一养老金制度的经验，建立覆盖粤港澳大湾区的一体化养老金机制，提高经济一体化程度。
粤港澳现有人口结构存在优势，探索建立创新型、可转换的一体化养老金机制，有利于截留人口红利，积累长期资本，推动粤港澳大湾区创新型、开放型经济发展。
实现对养老金发展的统筹管理
实现养老金改革与金融改革的互动，旨在推动人口老龄化条件下的长期经济增长，可以称之为“长期资本战略”。
建议成立“国务院养老金发展改革办公室”，统筹养老金改革、金融改革、财税改革、资本市场建设等工作，对我国养老金改革、金融改革、财税改革以及资本市场改革进行整体设计和顶层设计。同时，组织研究《退休收入保障法》《养老金监管法》，适时成立“中国养老金监管委员会”（见表3）。
我国养老金改革与金融改革互动的发展机遇
国际养老金改革发展的经验表明，第二、第三养老金制度的本质是财税制度，在于实施税收递延型的EET税制。EET税制改变了金融产品的税收待遇，体现了对养老产品的税收激励，旨在鼓励国民参加养老金计划的积极性。就当前而言，实施EET税制将明显减少税收收入，但是就长远而言，税收收入可以因为养老金改革、融资方式改变、长期经济增长而增加。对财税部门而言，税收减少的影响会在当下体现，显而易见，但是改革和发展带来的社会经济收益则将会滞后体现，多方呈现。因此，需要财税部门计算社会经济发展的大账，计算长期经济发展的大账，成为有远见的“好管家”。
养老金改革和金融改革互动的关键，是养老金投资于资本市场。一方面，养老金投资有利于资本市场发展。另一方面，养老金投资需要资本市场发展。因此，需要持续推进资本市场改革，建设出一个有股权文化、法治文化、价值文化奠基的“好的资本市场”。
可以预见，未来我国养老金融将会有爆炸式的增长。通过发展税收递延型养老金第三支柱，可以将100万亿元规模的银行活期存款和银行理财产品的一部分，逐步地分流和转化为个人养老金;通过发行长期限的特别国债，做实个人账户;提高国有资本划转比例，不断充实全国社保基金。总之，所有国家养老金改革的重大举措，都将推动养老金融的大发展。养老金融发展，有利于金融市场和金融产业的发展，同时需要有“好的投资管理人”“好的投资机构”。
当前，养老金改革与金融改革互动的突破口在于养老金第三支柱的发展和个人养老金的发展。我们需要在银行账户管理、养老金账户管理的基础上，借鉴企业年金、职业年金的账户管理经验和托管经验，为个人养老金发展建立“好的基础实施”“好的金融教育”，确保养老金发展的长治久安。
（作者系北京工商大学兼职教授）