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国际碳排放权交易与配额模式
国际环境下减排责任划分原则
为控制温室气体排放，联合国环境与发展大会于1992年5月通过了《联合国气候框架公约》（以下简称《公约》）。《公约》提出，全球温室气体排放最大部分源自发达国家，发展中国家的人均排放仍相对较低。1997年12月在日本京都举行的第三次《联合国气候框架公约》缔约方大会上通过了《京都议定书》。《京都议定书》遵循“共同但有区别”的原则，约定了《公约》附件一国家（包括澳大利亚、奥地利、白俄罗斯、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、捷克共和国、丹麦、欧洲共同体、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、列支敦士登、立陶宛、卢森堡、摩纳哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯联邦、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、乌克兰、大不列颠及北爱尔兰联合王国、美利坚合众国）的强制减排目标。美国等部分发达国家认为，在此框架下中国、印度等发展中大国没有以有效的方式参与减排并不公平，从而陆续退出《京都议定书》。与此同时，国际上针对全球减排责任划分的问题相继提出了不同的原则或方案，如为了让发展中国家参与减排，美国和英国率先提出了“单位国内生产总值碳排放”和“人均碳排放”的方案，但未能充分考虑发达国家应承担的历史责任。之后，中国和瑞典也分别提出了“人均累计碳排放”以及“单位GDP累计碳排放”两种核算方案，兼顾了历史责任、经济发展以及人口规模等各项因素，在国际上受到较高程度的认可。
国际框架下的碳交易机制
《京都议定书》规范了三种碳交易机制，分别是联合履约机制（Joint Implementation，JI）、清洁发展机制（International Emission Trade，CDM）以及国际排放贸易（International Emission Trade，IET）。IET是指附件一国家根据《京都议定书》的规定获得相应的排放许可，再将其分配给国内的排放经济主体，拥有交易许可的排放主体可以将所获得的配额拿到市场上进行交易。而JI和CDM机制的制订考虑到各国的经济发展水平、科学技术水平、能源利用率存在差异，相对发达的国家在国内的减排成本及难度相对较高，所以允许在其他国家开展节能减排或碳汇、碳捕集的项目合作，用于抵消部分碳排放，以实现其在《京东议定书》下的减排承诺。JI是附件一国家之间进行的合作，而CDM是在附件一国家与非附件一国家之间开展的一种合作交易模式。CDM机制下，不仅投资国可以用更低的成本获得核证减排量，东道国也可以通过项目获得投资资金并积累技术储备（见表1）。
国际主流碳市场的发展
当前国际主流碳市场根据参与形式分为自愿参与的碳市场和强制参与的碳市场。其中，自愿参与的碳市场以芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）为代表。CCX成立于2003年，是全球第一个具有法律约束力、基于国际规则的温室气体排放登记、减排和交易平台，排放主体自愿参与减排体系并做出承诺，主要交易品种为ERUs与CERs。由于美国在应对气候变化上的消极态度，如拒绝做出具体的减排额度承诺以及相关法案的缺失，导致市场缺乏国际条约依据，市场交易量逐渐萎缩，会员陆续退出，CCX在创办八年后被亚特兰大的洲际交易所收购。强制减排的碳市场的交易特点是“强制参与、强制减排”，主要交易品种为碳排放权，是目前国际碳市场交易的主要形式，以欧盟排放交易体系（EU Emissions Trading Scheme，EU ETS）为代表。EU ETS是全球范围内交易规模最大、流动性最好、影响力最强的温室气体减排市场，交易规模约占全球碳排放总量的9%。
欧盟排放交易体系的优化与演进
EU ETS采取了分阶段实施的方式，截至2020年底经历了三个阶段，自2021年起已进入了第四阶段。其中，第一阶段为市场的完善摸索经验、奠定基础阶段，后面三个阶段则根据上一阶段的经验逐步对市场政策进行优化完善。在配额分配方面，一是优化国家间分配形式，从原有的各国自行分配调整成了由EU ETS按照碳排放计划向各成员国发放约束性指标;二是优化国内分配形式，从历史排放法或历史强度法向基准线法过渡;三是提出了碳排放权分配的动态调整机制、设定活动水平临界值（Activity level threshold，ALT）作为调整系数，动态调整碳排放分配权。在分配形式方面，逐步压缩免费配额，EU ETS经过实践认为拍卖是最经济效率的分配方式，有偿使用更好地体现了“污染者付费”的原则。在覆盖范围方面，逐步扩大控排管理行业的范围，提高碳市场覆盖面。在核证减排方面，优化核证减排使用规则，逐步压缩核证减排的使用范围。
欧盟排放交易体系的发展与成效
根據欧洲环境署（European Environment Agency， EEA）的数据，欧盟整体碳排放已于1990年达峰，目标是在2050年前达到碳中和。具体来看，1990～2005年，欧盟二氧化碳排放量的下降并不明显。自2005年建立EU ETS以来，欧盟碳排放呈显著下降趋势，截至2020年碳排放水平已较1990年下降超20%。这充分证明了EU ETS是一个行之有效的减排机制，可以有效推进欧盟实现碳中和的目标。预计到2030年，在现有措施下碳排放水平将再下降20%，加入其他（减排）措施的情况下还能额外下降15%。据此，根据EEA测算，欧盟地区预计可以在2050年前后接近碳中和的目标。
我国碳排放权交易及配额模式现状
我国参与国际碳交易机制
在《京都议定书》规定的三种机制中，我国作为最大的发展中国家，积极参与CDM机制，为实现碳达峰与碳中和奠定了良好的基础。截至2019年，我国累计建成3807个CDM注册项目，占全球CDM项目的比重逾40%，累计产出核证减排量（Certified Emission Reduction，CER）约11亿吨，约占全球核证减排量的54.39%。根据CDM项目数据库系统数据，我国的CDM注册项目中，有3728个项目属于清洁能源项目，对我国实现碳排放达峰起到积极作用。剩余项目中涉及温室气体分解项目54个，碳汇项目4个，此类项目可以通过分解已排放的温室气体，或是依靠植树造林、森林管理、植被恢复等措施吸收已排放的温室气体，为我国未来探索碳中和之路提供了宝贵经验。事实证明，CDM这类核证减排机制可以在一定程度上激发非强制减排地区发展清洁能源的积极性，有效降低该地区的温室气体排放。 我国碳市场的建设情况
目前，我国碳市场由试点地区碳市场和发电行业全国统一碳市场组成。2011年，根据党中央、国务院应对气候变化工作的总体部署，为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，经国家发改委同意，在七个省市（北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省及深圳市）开展了碳排放权交易的试点示范工作。2013年6月18日，深圳市碳市场正式上线，随后各试点地区碳市场也纷纷上线。试点地区根据当地经济发展及环境保护特点陆续出台了符合當地发展需要的碳排放权交易管理办法。2020年12月31日，生态环境部发布了最新审议通过的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》在覆盖范围、配额分配、分配形式、核证减排方面均进行了相应的规定。其中，覆盖范围方面，由生态环境部负责建立全国统一的碳排放登记及交易系统、确定应当列入温室气体重点排放单位的条件。《办法》还要求已纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与地方碳排放权交易（2019～2020年纳入地方碳排放市场的，暂不要求其参加全国碳市场2019年度和2020年度的配额分配和清缴）。目前，发电行业已初步形成全国统一的碳市场，全国统一的碳市场也将于2021年6月底正式启动运营。
全国统一碳市场建设情况
在配额分配方面，由生态环境部根据国家温室气体排放控制要求综合考虑经济增长、产业结构等因素确定碳排放配额总额及分配方案，各省级行政机关根据有关方案向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。在分配形式上，碳排放配额分配以免费分配为主，适时引入有偿分配。在核证减排方面，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。另外，为加快碳达峰、碳中和目标的实现，《办法》鼓励交易主体自愿注销其所有的排放配额。
试点省市碳市场建设情况
在配额分配方面，各试点地区的碳市场配额分配方法存在共通点，但又有各自的特点。常见的配额分配方法是基准线法、历史排放法和历史强度法。在分配形式方面，目前试点地区采用的配额发放方式主要是免费发放或免费有偿相结合的发放方式。由于免费分配不利于提升企业主动节能减排的意愿，因此现阶段天津市、上海市、深圳市、重庆市、广东省、福建省等多个试点地区也采用了免费、有偿发放相结合的方式。在覆盖范围方面，各试点碳排放权交易管理办法所纳入的行业存在较大差异。在核证减排方面，大多数试点地区允许排放主体可使用一定比例的核证自愿减排量抵消其碳排放量，但抵消比例各有不同，如天津市规定不可超过当年实际碳排放量的10%，而上海则按照项目所在地分别设定了3%和2%的抵消上限（见表2）。
我国碳市场的实施情况
全国统一碳市场实施情况
目前，生态环境部率先对发电行业的碳排放权配额与分配制定了实施方案。生态环境部通过对2013～2019年期间发电行业重点企业的碳排放情况进行核查，筛选确定了2019～2020年全国碳市场配额管理的重点排放单位名单，并于2020年12月29日印发了《2019～2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《方案》），共涉及发电企业2225家，总碳排放规模超40亿吨，约占全国碳排放总量的40%。
试点省市碳市场实施情况
自试点地区碳市场建成以来，市场活跃程度逐步提升。配额交易方面，截至2020年底，各试点地区碳交易累计已超4.45亿吨，累计成交额达104.31亿元。根据中央财经大学绿色金融国际研究院统计，2020年各试点区域配额成交情况如表3所示。
核证减排交易方面，市场也呈现交易持续保持活跃的状态。截至2020年底，全国核证减排量成交达2.68亿吨，其中上海交易量持续领跑，已超1亿吨，占比超40%，而重庆市场尚无核证减排成交记录。
我国碳排放权交易与配额模式中存在的问题
试点地区的多样化管理政策及分割管理模式一定程度上影响全国碳交易市场的统一。一是各试点地区依照地区自身经济与排放特点，制定碳排放权交易管理办法，导致了各试点地区就所纳入的行业、排放权分配规则、分配方式出台的政策有所不同。为实现全国范围内的碳达峰目标以及碳中和愿景，全国统一的碳市场正在逐步完善，分割管理模式不利于政策统一的全国碳市场的形成。二是各试点地区之间未能形成统一的碳市场，阻碍了碳排放权在试点区域之间的流动、降低了试点地区碳市场活力。在减排效果上则体现为碳价差异大，而碳价能够释放经济信号，倒逼排放主体进行转型升级，减少碳排放量。三是在试点效果方面，
因缺少跨地区交易及分配的试点经验，降低了试点地区对培育全国统一碳市场的参考意义。
全国统一的碳市场覆盖面不足，分配方案未考虑地区差异。一是全国统一的碳市场目前仅针对发电行业企业，尚有占全国碳排放60%的其他行业、企业暂未纳入全国碳市场统一管理。全国碳市场对温室气体高排放单位的覆盖程度不高，实际减排成效尚待检验。二是《方案》中省级行政区碳排放配额分配方式为“由生态环境部按照标准确定重点排放单位的名单，名单内企业统一按照基准线法确定配额，省级配额由省级行政区域内重点排放单位加总得出”，尚未将地区修正系数纳入测算，导致该分配方式未能充分考虑到全国各省份、各地区之间经济水平、产业结构、科学技术、绿色产业等发展不均衡的现实情况。
碳排放外部性给碳达峰与碳中和带来的不确定性。庇古的外部性理论认为，企业的排污行为造成的损失会由其他企业、个人以及整个社会共同承担，相较于企业所获得的收益，其本身基本不用承担因此带来的私人成本，所以从经济角度出发，不在控排范围内的企业会倾向于继续排放甚至多排放。依据该理论，因目前我国碳市场覆盖的区域及行业有限，未纳入管理的行业及地区会倾向于继续甚至增加碳排放，造成全社会碳排放量不降反升，给我国在承诺时间内实现碳达峰与碳中和带来潜在的不确定性。 国内碳排放权交易与配额模式的建议
优化排放主体配额测算方案，逐步提高有偿发放比例。从EU ETS针对排放主体的分配测算方案的演变上来看，历史排放法以及历史强度法存在对已经主动开展节能减排的主体的不公平，基准线法在此方面则更为科学。全国统一碳市场在电力行业的分配上也統一采取了基准线法的方式。未来，培育全国统一的碳市场更加有利于我国构建一个交易量活跃、碳价合理的碳市场。建议相关职能部门可以先行制定以基准线法为主的碳排放权分配测算指导意见，各试点地区碳市场根据指导意见逐步优化分配测算方式，为全国统一碳市场奠定好基础。从发放形式上看，免费发放的形式因为政府和市场之间的信息不对称而造成分配不当，导致部分排放主体因分配不当获得超额利润，而拍卖分配的形式可以更好的体现“污染者付费”的原则，政府也可以利用拍卖所得发展低碳、碳汇项目，形成良性循环，更加有利于为碳中和做好技术积累。但拍卖的方式确实会增加排放主体的成本，故执行阻力较大。因此需要通过碳市场的分阶段运营，培养排放主体碳排放需要付费的观念。建议我国参考EU ETS，逐步提高发放的碳排放权中以拍卖形式发放的比例，制定好未来以拍卖形式发放碳排放权的计划，释放碳排放需要付费的信号。
平衡区域发展现状，探索区域间碳配额方案。党的十九大报告中明确指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而发展不均衡的主要表现形式就包含区域发展的不均衡。所以，在制定碳排放权分配方案时应充分考虑区域发展不均衡的情况，这既符合我国经济发展的现实需要，也符合习近平总书记在中央工作会议讲话中支持有条件的地方率先达峰的要求。具体实施方面，一是可以参考《京都议定书》“共同但有区别”的原则，对经济发展水平高、科学技术积累基础好的区域率先制定达峰计划，根据计划形成排放权分配方案;二是参考我国和瑞典在国际上提出的依照“累计人均碳排放”和“累计单位GDP碳排放”的测算方案，充分考虑我国地区间历史责任、经济发展以及人口结构等因素，科学分配碳排放权;三是充分考虑到各省市目前的经济结构因素，从“经济含碳量”“高碳行业占比”等角度出发，尊重各省市的经济转型难度等现实情况，科学制定控（减）排计划。
逐步扩大控排行业范围，推进自愿减排与核证减排。鉴于我国目前经济与技术发展的现实情况，目前纳入碳市场管理的行业及地区还存在一定的局限性。这就可能造成暂未纳入管理的行业以及地区的碳排放量无序增加，使得全国整体碳排放的失控，给我国在承诺时间内实现碳达峰与碳中和带来不确定性。从全国统一碳市场角度来说，我国目前还处于仅对发电行业碳排放进行控制的第一阶段。尽管发电行业碳排放量所占比重较大，占据了接近我国总体碳排放量的40%，但也依然有占比高达60%的行业尚未纳入碳排放的管理工作，因此应尽快确认其他行业纳入全国统一碳市场的分阶段计划。由于基于覆盖面扩大的方法还需要一段时间逐步推进，所以建议：一是参照CCX的模式建立自愿减排市场，鼓励暂未纳入强制控（减）排管理的排放主体，特别是国有企业、上市公司等，承担社会责任、加入自愿减排市场，培养排放主体未来积极参与强制市场的能力和信心;二是相关职能部门做好分阶段将暂未纳入的行业、地区纳入强制控（减）排管理的计划，持续释放监管信号，以确保自愿减排市场交易的可持续发展、提升市场活力;三是鼓励未纳入强制减排管理的地区及行业开发核证减排项目，并在市场建设初期适当放宽核证自愿减排量在强制碳市场的使用比例，从而扩大强制碳市场中排放主体对核证减排量的需求，刺激核证减排项目的开展。
（作者单位：中国人民银行南京分行）
国际环境下减排责任划分原则
为控制温室气体排放，联合国环境与发展大会于1992年5月通过了《联合国气候框架公约》（以下简称《公约》）。《公约》提出，全球温室气体排放最大部分源自发达国家，发展中国家的人均排放仍相对较低。1997年12月在日本京都举行的第三次《联合国气候框架公约》缔约方大会上通过了《京都议定书》。《京都议定书》遵循“共同但有区别”的原则，约定了《公约》附件一国家（包括澳大利亚、奥地利、白俄罗斯、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、捷克共和国、丹麦、欧洲共同体、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、列支敦士登、立陶宛、卢森堡、摩纳哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯联邦、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、乌克兰、大不列颠及北爱尔兰联合王国、美利坚合众国）的强制减排目标。美国等部分发达国家认为，在此框架下中国、印度等发展中大国没有以有效的方式参与减排并不公平，从而陆续退出《京都议定书》。与此同时，国际上针对全球减排责任划分的问题相继提出了不同的原则或方案，如为了让发展中国家参与减排，美国和英国率先提出了“单位国内生产总值碳排放”和“人均碳排放”的方案，但未能充分考虑发达国家应承担的历史责任。之后，中国和瑞典也分别提出了“人均累计碳排放”以及“单位GDP累计碳排放”两种核算方案，兼顾了历史责任、经济发展以及人口规模等各项因素，在国际上受到较高程度的认可。
国际框架下的碳交易机制
《京都议定书》规范了三种碳交易机制，分别是联合履约机制（Joint Implementation，JI）、清洁发展机制（International Emission Trade，CDM）以及国际排放贸易（International Emission Trade，IET）。IET是指附件一国家根据《京都议定书》的规定获得相应的排放许可，再将其分配给国内的排放经济主体，拥有交易许可的排放主体可以将所获得的配额拿到市场上进行交易。而JI和CDM机制的制订考虑到各国的经济发展水平、科学技术水平、能源利用率存在差异，相对发达的国家在国内的减排成本及难度相对较高，所以允许在其他国家开展节能减排或碳汇、碳捕集的项目合作，用于抵消部分碳排放，以实现其在《京东议定书》下的减排承诺。JI是附件一国家之间进行的合作，而CDM是在附件一国家与非附件一国家之间开展的一种合作交易模式。CDM机制下，不仅投资国可以用更低的成本获得核证减排量，东道国也可以通过项目获得投资资金并积累技术储备（见表1）。
国际主流碳市场的发展
当前国际主流碳市场根据参与形式分为自愿参与的碳市场和强制参与的碳市场。其中，自愿参与的碳市场以芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX）为代表。CCX成立于2003年，是全球第一个具有法律约束力、基于国际规则的温室气体排放登记、减排和交易平台，排放主体自愿参与减排体系并做出承诺，主要交易品种为ERUs与CERs。由于美国在应对气候变化上的消极态度，如拒绝做出具体的减排额度承诺以及相关法案的缺失，导致市场缺乏国际条约依据，市场交易量逐渐萎缩，会员陆续退出，CCX在创办八年后被亚特兰大的洲际交易所收购。强制减排的碳市场的交易特点是“强制参与、强制减排”，主要交易品种为碳排放权，是目前国际碳市场交易的主要形式，以欧盟排放交易体系（EU Emissions Trading Scheme，EU ETS）为代表。EU ETS是全球范围内交易规模最大、流动性最好、影响力最强的温室气体减排市场，交易规模约占全球碳排放总量的9%。
欧盟排放交易体系的优化与演进
EU ETS采取了分阶段实施的方式，截至2020年底经历了三个阶段，自2021年起已进入了第四阶段。其中，第一阶段为市场的完善摸索经验、奠定基础阶段，后面三个阶段则根据上一阶段的经验逐步对市场政策进行优化完善。在配额分配方面，一是优化国家间分配形式，从原有的各国自行分配调整成了由EU ETS按照碳排放计划向各成员国发放约束性指标;二是优化国内分配形式，从历史排放法或历史强度法向基准线法过渡;三是提出了碳排放权分配的动态调整机制、设定活动水平临界值（Activity level threshold，ALT）作为调整系数，动态调整碳排放分配权。在分配形式方面，逐步压缩免费配额，EU ETS经过实践认为拍卖是最经济效率的分配方式，有偿使用更好地体现了“污染者付费”的原则。在覆盖范围方面，逐步扩大控排管理行业的范围，提高碳市场覆盖面。在核证减排方面，优化核证减排使用规则，逐步压缩核证减排的使用范围。
欧盟排放交易体系的发展与成效
根據欧洲环境署（European Environment Agency， EEA）的数据，欧盟整体碳排放已于1990年达峰，目标是在2050年前达到碳中和。具体来看，1990～2005年，欧盟二氧化碳排放量的下降并不明显。自2005年建立EU ETS以来，欧盟碳排放呈显著下降趋势，截至2020年碳排放水平已较1990年下降超20%。这充分证明了EU ETS是一个行之有效的减排机制，可以有效推进欧盟实现碳中和的目标。预计到2030年，在现有措施下碳排放水平将再下降20%，加入其他（减排）措施的情况下还能额外下降15%。据此，根据EEA测算，欧盟地区预计可以在2050年前后接近碳中和的目标。
我国碳排放权交易及配额模式现状
我国参与国际碳交易机制
在《京都议定书》规定的三种机制中，我国作为最大的发展中国家，积极参与CDM机制，为实现碳达峰与碳中和奠定了良好的基础。截至2019年，我国累计建成3807个CDM注册项目，占全球CDM项目的比重逾40%，累计产出核证减排量（Certified Emission Reduction，CER）约11亿吨，约占全球核证减排量的54.39%。根据CDM项目数据库系统数据，我国的CDM注册项目中，有3728个项目属于清洁能源项目，对我国实现碳排放达峰起到积极作用。剩余项目中涉及温室气体分解项目54个，碳汇项目4个，此类项目可以通过分解已排放的温室气体，或是依靠植树造林、森林管理、植被恢复等措施吸收已排放的温室气体，为我国未来探索碳中和之路提供了宝贵经验。事实证明，CDM这类核证减排机制可以在一定程度上激发非强制减排地区发展清洁能源的积极性，有效降低该地区的温室气体排放。 我国碳市场的建设情况
目前，我国碳市场由试点地区碳市场和发电行业全国统一碳市场组成。2011年，根据党中央、国务院应对气候变化工作的总体部署，为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，经国家发改委同意，在七个省市（北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省及深圳市）开展了碳排放权交易的试点示范工作。2013年6月18日，深圳市碳市场正式上线，随后各试点地区碳市场也纷纷上线。试点地区根据当地经济发展及环境保护特点陆续出台了符合當地发展需要的碳排放权交易管理办法。2020年12月31日，生态环境部发布了最新审议通过的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》在覆盖范围、配额分配、分配形式、核证减排方面均进行了相应的规定。其中，覆盖范围方面，由生态环境部负责建立全国统一的碳排放登记及交易系统、确定应当列入温室气体重点排放单位的条件。《办法》还要求已纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与地方碳排放权交易（2019～2020年纳入地方碳排放市场的，暂不要求其参加全国碳市场2019年度和2020年度的配额分配和清缴）。目前，发电行业已初步形成全国统一的碳市场，全国统一的碳市场也将于2021年6月底正式启动运营。
全国统一碳市场建设情况
在配额分配方面，由生态环境部根据国家温室气体排放控制要求综合考虑经济增长、产业结构等因素确定碳排放配额总额及分配方案，各省级行政机关根据有关方案向本行政区域内的重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。在分配形式上，碳排放配额分配以免费分配为主，适时引入有偿分配。在核证减排方面，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵消碳排放配额的清缴，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。另外，为加快碳达峰、碳中和目标的实现，《办法》鼓励交易主体自愿注销其所有的排放配额。
试点省市碳市场建设情况
在配额分配方面，各试点地区的碳市场配额分配方法存在共通点，但又有各自的特点。常见的配额分配方法是基准线法、历史排放法和历史强度法。在分配形式方面，目前试点地区采用的配额发放方式主要是免费发放或免费有偿相结合的发放方式。由于免费分配不利于提升企业主动节能减排的意愿，因此现阶段天津市、上海市、深圳市、重庆市、广东省、福建省等多个试点地区也采用了免费、有偿发放相结合的方式。在覆盖范围方面，各试点碳排放权交易管理办法所纳入的行业存在较大差异。在核证减排方面，大多数试点地区允许排放主体可使用一定比例的核证自愿减排量抵消其碳排放量，但抵消比例各有不同，如天津市规定不可超过当年实际碳排放量的10%，而上海则按照项目所在地分别设定了3%和2%的抵消上限（见表2）。
我国碳市场的实施情况
全国统一碳市场实施情况
目前，生态环境部率先对发电行业的碳排放权配额与分配制定了实施方案。生态环境部通过对2013～2019年期间发电行业重点企业的碳排放情况进行核查，筛选确定了2019～2020年全国碳市场配额管理的重点排放单位名单，并于2020年12月29日印发了《2019～2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《方案》），共涉及发电企业2225家，总碳排放规模超40亿吨，约占全国碳排放总量的40%。
试点省市碳市场实施情况
自试点地区碳市场建成以来，市场活跃程度逐步提升。配额交易方面，截至2020年底，各试点地区碳交易累计已超4.45亿吨，累计成交额达104.31亿元。根据中央财经大学绿色金融国际研究院统计，2020年各试点区域配额成交情况如表3所示。
核证减排交易方面，市场也呈现交易持续保持活跃的状态。截至2020年底，全国核证减排量成交达2.68亿吨，其中上海交易量持续领跑，已超1亿吨，占比超40%，而重庆市场尚无核证减排成交记录。
我国碳排放权交易与配额模式中存在的问题
试点地区的多样化管理政策及分割管理模式一定程度上影响全国碳交易市场的统一。一是各试点地区依照地区自身经济与排放特点，制定碳排放权交易管理办法，导致了各试点地区就所纳入的行业、排放权分配规则、分配方式出台的政策有所不同。为实现全国范围内的碳达峰目标以及碳中和愿景，全国统一的碳市场正在逐步完善，分割管理模式不利于政策统一的全国碳市场的形成。二是各试点地区之间未能形成统一的碳市场，阻碍了碳排放权在试点区域之间的流动、降低了试点地区碳市场活力。在减排效果上则体现为碳价差异大，而碳价能够释放经济信号，倒逼排放主体进行转型升级，减少碳排放量。三是在试点效果方面，
因缺少跨地区交易及分配的试点经验，降低了试点地区对培育全国统一碳市场的参考意义。
全国统一的碳市场覆盖面不足，分配方案未考虑地区差异。一是全国统一的碳市场目前仅针对发电行业企业，尚有占全国碳排放60%的其他行业、企业暂未纳入全国碳市场统一管理。全国碳市场对温室气体高排放单位的覆盖程度不高，实际减排成效尚待检验。二是《方案》中省级行政区碳排放配额分配方式为“由生态环境部按照标准确定重点排放单位的名单，名单内企业统一按照基准线法确定配额，省级配额由省级行政区域内重点排放单位加总得出”，尚未将地区修正系数纳入测算，导致该分配方式未能充分考虑到全国各省份、各地区之间经济水平、产业结构、科学技术、绿色产业等发展不均衡的现实情况。
碳排放外部性给碳达峰与碳中和带来的不确定性。庇古的外部性理论认为，企业的排污行为造成的损失会由其他企业、个人以及整个社会共同承担，相较于企业所获得的收益，其本身基本不用承担因此带来的私人成本，所以从经济角度出发，不在控排范围内的企业会倾向于继续排放甚至多排放。依据该理论，因目前我国碳市场覆盖的区域及行业有限，未纳入管理的行业及地区会倾向于继续甚至增加碳排放，造成全社会碳排放量不降反升，给我国在承诺时间内实现碳达峰与碳中和带来潜在的不确定性。 国内碳排放权交易与配额模式的建议
优化排放主体配额测算方案，逐步提高有偿发放比例。从EU ETS针对排放主体的分配测算方案的演变上来看，历史排放法以及历史强度法存在对已经主动开展节能减排的主体的不公平，基准线法在此方面则更为科学。全国统一碳市场在电力行业的分配上也統一采取了基准线法的方式。未来，培育全国统一的碳市场更加有利于我国构建一个交易量活跃、碳价合理的碳市场。建议相关职能部门可以先行制定以基准线法为主的碳排放权分配测算指导意见，各试点地区碳市场根据指导意见逐步优化分配测算方式，为全国统一碳市场奠定好基础。从发放形式上看，免费发放的形式因为政府和市场之间的信息不对称而造成分配不当，导致部分排放主体因分配不当获得超额利润，而拍卖分配的形式可以更好的体现“污染者付费”的原则，政府也可以利用拍卖所得发展低碳、碳汇项目，形成良性循环，更加有利于为碳中和做好技术积累。但拍卖的方式确实会增加排放主体的成本，故执行阻力较大。因此需要通过碳市场的分阶段运营，培养排放主体碳排放需要付费的观念。建议我国参考EU ETS，逐步提高发放的碳排放权中以拍卖形式发放的比例，制定好未来以拍卖形式发放碳排放权的计划，释放碳排放需要付费的信号。
平衡区域发展现状，探索区域间碳配额方案。党的十九大报告中明确指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而发展不均衡的主要表现形式就包含区域发展的不均衡。所以，在制定碳排放权分配方案时应充分考虑区域发展不均衡的情况，这既符合我国经济发展的现实需要，也符合习近平总书记在中央工作会议讲话中支持有条件的地方率先达峰的要求。具体实施方面，一是可以参考《京都议定书》“共同但有区别”的原则，对经济发展水平高、科学技术积累基础好的区域率先制定达峰计划，根据计划形成排放权分配方案;二是参考我国和瑞典在国际上提出的依照“累计人均碳排放”和“累计单位GDP碳排放”的测算方案，充分考虑我国地区间历史责任、经济发展以及人口结构等因素，科学分配碳排放权;三是充分考虑到各省市目前的经济结构因素，从“经济含碳量”“高碳行业占比”等角度出发，尊重各省市的经济转型难度等现实情况，科学制定控（减）排计划。
逐步扩大控排行业范围，推进自愿减排与核证减排。鉴于我国目前经济与技术发展的现实情况，目前纳入碳市场管理的行业及地区还存在一定的局限性。这就可能造成暂未纳入管理的行业以及地区的碳排放量无序增加，使得全国整体碳排放的失控，给我国在承诺时间内实现碳达峰与碳中和带来不确定性。从全国统一碳市场角度来说，我国目前还处于仅对发电行业碳排放进行控制的第一阶段。尽管发电行业碳排放量所占比重较大，占据了接近我国总体碳排放量的40%，但也依然有占比高达60%的行业尚未纳入碳排放的管理工作，因此应尽快确认其他行业纳入全国统一碳市场的分阶段计划。由于基于覆盖面扩大的方法还需要一段时间逐步推进，所以建议：一是参照CCX的模式建立自愿减排市场，鼓励暂未纳入强制控（减）排管理的排放主体，特别是国有企业、上市公司等，承担社会责任、加入自愿减排市场，培养排放主体未来积极参与强制市场的能力和信心;二是相关职能部门做好分阶段将暂未纳入的行业、地区纳入强制控（减）排管理的计划，持续释放监管信号，以确保自愿减排市场交易的可持续发展、提升市场活力;三是鼓励未纳入强制减排管理的地区及行业开发核证减排项目，并在市场建设初期适当放宽核证自愿减排量在强制碳市场的使用比例，从而扩大强制碳市场中排放主体对核证减排量的需求，刺激核证减排项目的开展。
（作者单位：中国人民银行南京分行）