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[摘要]公务员制度(文官制度)作为官僚制体制的支柱，是公共管理不可分割的一部分。传统的文官制度业已运行了一百多年，在社会的稳定发展中发挥了应有的作用，但随着时代的不断发展，传统的文官制度，已经不适应现代化的社会发展。因此，本文在考察我国公务员制度现状的基础上，利用国内外的研究成果，进一步揭示出我国公务员制度运行和管理中存在的问题。
[关键词]公务员；制度；改革
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)08-0028-03
从19世纪中后期开始的公务员制度是为了适应西方工业化时代政府管理的实践需要而逐步形成和发展起来的。“它不仅构成20世纪西方各国的公共行政管理以及官僚体制的基石。也为西方的现代化尤其是政府管理的现代化立下了汗马功劳”。随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，信息社会以及全球化时代政府管理已经成为必然的历史趋势，传统的文官制度表现出极强的不适应性，因此自20世纪80年代以来，文官制度成为改革的焦点，并出现所谓的“后文官制度”的转变。与此同时，与西方后工业时代相适应的新公共管理模式的理念与方法开始传人中国，并随着改革开放进程的推进，我国也开始了建立和发展公务员制度的理论和实践。而随着我国市场经济体制的建立和完善以及政治体制改革的逐步深化，我国公务员制度的建设同样面临着新的机遇与挑战。因此在考察我国公务员制度现状的基础上，利用国内外的研究成果，进一步揭示出我国公务员制度运行和管理中存在的问题，对于我国公务员制度改革有着重要的意义。
1 西方对公务员制度改革的研究现状
在20世纪六七十年代，西方各国都普遍建立起比较完善的文官制度。西方文官制度尤其是英美的文官制度具有明显的韦伯主义的特征。但是随着西方由工业社会向后工业社会或信息社会的转变以及全球化时代的来临，传统的文官制度业已成为一种过时的政府人事管理体制。现阶段西方对文官制度研究，主要是针对已经不适合时代的公务员制度进行的改革研究。主要是从以下几个方面开展的：
1.1 放松管制，增强灵活性。正如盖·彼得斯所分析的那样，这种改革的“基本观念是：政府无效率的主要原因是对管理层进行预先控制的内部机制和规则的数量太多；基本假设是：如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加富有灵活性和效率。”
1.2 公共管理者的非职业化。温森特·怀特认为“强制性裁员和日益增多的短期合同侵犯了职位和永久性原则”，而桑德斯则认为，未来的美国文官制度将发生更大变化，新型的公务员将通过绩效合同向公众负责，以达到基本的绩效标准。
1.3 绩效评估及灵活的付酬制度。美国的改革力求建立—个“以结果为本”的新的公务员体制模式，该模式要既能保留现行体制的核心价值，又不陷入官僚规则之中，降低公共服务效率。
1.4 政治家和文官相互关系方面的改革。按照英格拉姆、彼得斯和约翰·哈里甘等人的分析，这种改革的目的是要提高公共部门官员以及文官对政治家的响应性，改革的取向是淡化文官的政策功能，同时加强对公共官僚组织的政治领导。
1.5 结构和规模改革(精简机构与裁员等)。这被认为是一种最复杂的改革，不仅涉及公务员制度，而且涉及整个政府管理体制。英格拉姆认为，这方面的改革包括了四个方面的内容：中央政府的结构性重组；自上而下的分权；私有化以及其他的“卸载”改革；减少规模或规模的适度化。
总之，20世纪末西方公务员制度改革的涉及面之广，力度之大，是前所未有的。以至不少学者称之为公务员制度的全面改革或转型，还有学者认为，在西方已出现所谓的“后文官制度”。但是，正如温森特·怀特所说，“改革的决策已经导致了许多问题，并且可能导致更多的问题，许多问题植根于问题重重且自相矛盾的改革理论前提之中，而一些问题则是非预期的后果”。怀特、英格拉姆都立足于本国的情况，论述了西方文官制度改革存在的一些主要问题。
2 我国公务员制度改革的研究现状
可以这么说，我国公务员从产生到今天，就是一个改革和创新的过程。在这个过程中，学者们展开了激烈的讨论，形成了关于公务员制度改革的八个方向。
2.1 管理理念的改革：从以事为本到以人为本
以事为本是传统官僚制组织的管理理念。其以“经济人假设”为基础，强调以工作职位为中心。忽视公务员的心理情感、个人兴趣等个性化因素。随着新公共管理理论的发展，学者们越来越强调用“以人为本”的管理思想取代“以事为本”的陈旧观念。我国《公务员法》也吸收了这一理论观念，强调了公务员义务、权益、监督三者的统一，体现了保障公务员合法权益的人本理念。
2.2 分类管理制度的改革：从职位分类、品位分类到两者融合
职位分类和品位分类是两种基本的公务员分类管理方式。职位分类是以“事”为中心，品位分类是以“人”为重心。二者都在一定程度上存在着缺陷。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。鉴于这种改革趋势，“我国《公务员法》规定的公务员分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。”
2.3 任期制度的改革：从终身制到合同制
西方传统文官制度，是以常任制，也就是终身制为其标志之一。20世纪80年代以后。合同雇用制和临时聘用制已成为公共部门以及政府机构用人的常见方式。早在2002年，我国吉林、珠海、深圳等一些地方政府开始政府雇用制试点。“在我国实行政府雇用制，体现了政府公职人员管理体制从一元化向多元化的嬗变。弥补了公务员制度的缺陷，是中国公务员制度改革的新尝试。”我国《公务员法》第16章专门规定了职位聘任制，为进一步推行政府雇员制提供了法律依据。但是，在执行的过程中，政府雇佣制必然要有合理的控制，否则不仅会造成政府职能部门的损失，也造成了纳税人的损失。
2.4 评估机制的改革：从侧重过程到侧重结果
传统的文官制度通过繁杂而又整齐划一的法规制度来规范公务员和政府机构的行为。随着新公共管理的发展，西方各国逐渐转变为“注重绩效”和“结果为本”，减少各种琐碎的规章制度。但是，由于我国的公务员制度的实际情况，所以，这一点不能照搬西方公务员制度改革的理论。
2.5 职务晋升的改革：从重资历到重能力
在传统文官制度下，功绩制原则并未得到重视，实际上资历晋升原则非常普遍。西方国家行政制度改革后，凭资历自动晋升的形式为公开招聘和内部竞争所取代。我国《公务员法》吸取这一改革理念，坚持能力晋升的理念。
2.6 录用改革：从封闭体制到开放体制
虽然竞争考试、择优录用是西方发达国家公务员考录制度的一条根本性制度。但我国在《国家公务员暂行条例》颁布之前，公务员录取 却被地域、身份等众多条件所限制。随着《公务员法》的颁布，我国公务员在广义上的录用制度逐渐开放。
2.7 廉政建设改革：从单一的重刑反腐或者高薪养廉到两者结合
公务员廉政建设可分为事后和事前两种方法。即“重刑反腐”和“高薪养廉”。重刑反腐是我国历来采取的手段，但是“高薪养廉”是否适合我国国情，却是一直争论的问题。有学者提出有必要建立“公务员勤政廉政制度”。
2.8 管理体制改革：从集权到适度分权
传统的文官制度一直采取集权的方式管理政府人事。而在新公共管理“让管理者来管理”的思想指导下，美国等西方国家不同程度地变集权管理为分权管理。虽然这些分权化的管理措施带来很多的积极效应，但也存在弊端。就内部形态而言，中国公务员管理的典型特征可以概括为“党委领导下的分级分类”管理体制。这种管理模式最大的优势是能够避免缺乏统一性和牵制过多而造成管理混乱的局面，并且有利于公务员制度及公务员管理机构有领导、分步骤地完善，避免较大的波动。但这种体制在管理的灵活性以及公务员管理机构的衔接上不尽如人意。因此有必要适当地分散和下放权力，充实公务员法定管理机构的职能，将一些辅助性职能。如公务员制度的宏观研究等交由第三部门承担。
除了以上八个方面之外，国内学者还从系统性研究、结构研究、比较研究、创新研究四个方面提出了对公务员制度改革研究的新思路。
结语：
虽然我国公务员制度发展的时间短暂，但是已经在我国行政管理实践中发挥了重要的作用。但是，随着经济和社会的发展，我国公务员制度建设的不足慢慢暴露出来：一是职位分类制度不足以及对不同级别的非领导职务之间的关系缺乏明确的规定。二是考录制度有歧视性的做法仍然不同程度地存在，与教育制度衔接不够，考试的科学性不够强，另外，考试成本高且费时。三是考核内容和标准过于笼统，定性成分多，定量内容少。考核方法偏于年度考核，考核程序往往流于形式。考核结果反馈不够，没有充分发挥激励作用。此外，考评内容的管理导向和管理效用不够明确。四是目前我国公务员的培训制度有待进一步完善。
因此，我国公务员制度的改革还拥有广阔的“市场”，还需要更多的适合我国国情的理论来充实。国内外关于公务员制度改革的理论成果，对我国的公务员改革有着很多的启示：
首先，从中国国情出发。虽然西方的文官制度在理论、还是在实践上都趋于成熟与稳健。但是毕竟国情不同。我们可以借鉴西方成熟的理论，但是要慎重考虑理论的时代背景、适合国情等。
其次，注重法制、制度建设。尽管2006年1月1日实施的《公务员法》标志着我们公务员管理进入了法制建设，但仅仅一部法律是不能完全对公务员进行有效合理的管理的，应该在《公务员法》的指导下，逐步完善其他的法律法规。
第三，尽快将人力资源管理理念融入公务员制度改革之中。人力资源管理进入我国的时间不长，其研究现状仍主要局限于企业问题。应尽快将人力资源管理相关理论运用于公务员管理之中。借鉴成熟的人力资源管理理论，对我国公务员制度的发展和改革不无助益。
第四，尽快填补相关研究的空白。在现有对公务员制度改革中利用的相关理论，例如激励理论、人性假设等等都是在其他领域中经常被运用到的。但是如何在公务员管理中运用，现在还是一个难题。
责编 袁妮
[关键词]公务员；制度；改革
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1674-604X(2009)08-0028-03
从19世纪中后期开始的公务员制度是为了适应西方工业化时代政府管理的实践需要而逐步形成和发展起来的。“它不仅构成20世纪西方各国的公共行政管理以及官僚体制的基石。也为西方的现代化尤其是政府管理的现代化立下了汗马功劳”。随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，信息社会以及全球化时代政府管理已经成为必然的历史趋势，传统的文官制度表现出极强的不适应性，因此自20世纪80年代以来，文官制度成为改革的焦点，并出现所谓的“后文官制度”的转变。与此同时，与西方后工业时代相适应的新公共管理模式的理念与方法开始传人中国，并随着改革开放进程的推进，我国也开始了建立和发展公务员制度的理论和实践。而随着我国市场经济体制的建立和完善以及政治体制改革的逐步深化，我国公务员制度的建设同样面临着新的机遇与挑战。因此在考察我国公务员制度现状的基础上，利用国内外的研究成果，进一步揭示出我国公务员制度运行和管理中存在的问题，对于我国公务员制度改革有着重要的意义。
1 西方对公务员制度改革的研究现状
在20世纪六七十年代，西方各国都普遍建立起比较完善的文官制度。西方文官制度尤其是英美的文官制度具有明显的韦伯主义的特征。但是随着西方由工业社会向后工业社会或信息社会的转变以及全球化时代的来临，传统的文官制度业已成为一种过时的政府人事管理体制。现阶段西方对文官制度研究，主要是针对已经不适合时代的公务员制度进行的改革研究。主要是从以下几个方面开展的：
1.1 放松管制，增强灵活性。正如盖·彼得斯所分析的那样，这种改革的“基本观念是：政府无效率的主要原因是对管理层进行预先控制的内部机制和规则的数量太多；基本假设是：如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加富有灵活性和效率。”
1.2 公共管理者的非职业化。温森特·怀特认为“强制性裁员和日益增多的短期合同侵犯了职位和永久性原则”，而桑德斯则认为，未来的美国文官制度将发生更大变化，新型的公务员将通过绩效合同向公众负责，以达到基本的绩效标准。
1.3 绩效评估及灵活的付酬制度。美国的改革力求建立—个“以结果为本”的新的公务员体制模式，该模式要既能保留现行体制的核心价值，又不陷入官僚规则之中，降低公共服务效率。
1.4 政治家和文官相互关系方面的改革。按照英格拉姆、彼得斯和约翰·哈里甘等人的分析，这种改革的目的是要提高公共部门官员以及文官对政治家的响应性，改革的取向是淡化文官的政策功能，同时加强对公共官僚组织的政治领导。
1.5 结构和规模改革(精简机构与裁员等)。这被认为是一种最复杂的改革，不仅涉及公务员制度，而且涉及整个政府管理体制。英格拉姆认为，这方面的改革包括了四个方面的内容：中央政府的结构性重组；自上而下的分权；私有化以及其他的“卸载”改革；减少规模或规模的适度化。
总之，20世纪末西方公务员制度改革的涉及面之广，力度之大，是前所未有的。以至不少学者称之为公务员制度的全面改革或转型，还有学者认为，在西方已出现所谓的“后文官制度”。但是，正如温森特·怀特所说，“改革的决策已经导致了许多问题，并且可能导致更多的问题，许多问题植根于问题重重且自相矛盾的改革理论前提之中，而一些问题则是非预期的后果”。怀特、英格拉姆都立足于本国的情况，论述了西方文官制度改革存在的一些主要问题。
2 我国公务员制度改革的研究现状
可以这么说，我国公务员从产生到今天，就是一个改革和创新的过程。在这个过程中，学者们展开了激烈的讨论，形成了关于公务员制度改革的八个方向。
2.1 管理理念的改革：从以事为本到以人为本
以事为本是传统官僚制组织的管理理念。其以“经济人假设”为基础，强调以工作职位为中心。忽视公务员的心理情感、个人兴趣等个性化因素。随着新公共管理理论的发展，学者们越来越强调用“以人为本”的管理思想取代“以事为本”的陈旧观念。我国《公务员法》也吸收了这一理论观念，强调了公务员义务、权益、监督三者的统一，体现了保障公务员合法权益的人本理念。
2.2 分类管理制度的改革：从职位分类、品位分类到两者融合
职位分类和品位分类是两种基本的公务员分类管理方式。职位分类是以“事”为中心，品位分类是以“人”为重心。二者都在一定程度上存在着缺陷。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。鉴于这种改革趋势，“我国《公务员法》规定的公务员分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。”
2.3 任期制度的改革：从终身制到合同制
西方传统文官制度，是以常任制，也就是终身制为其标志之一。20世纪80年代以后。合同雇用制和临时聘用制已成为公共部门以及政府机构用人的常见方式。早在2002年，我国吉林、珠海、深圳等一些地方政府开始政府雇用制试点。“在我国实行政府雇用制，体现了政府公职人员管理体制从一元化向多元化的嬗变。弥补了公务员制度的缺陷，是中国公务员制度改革的新尝试。”我国《公务员法》第16章专门规定了职位聘任制，为进一步推行政府雇员制提供了法律依据。但是，在执行的过程中，政府雇佣制必然要有合理的控制，否则不仅会造成政府职能部门的损失，也造成了纳税人的损失。
2.4 评估机制的改革：从侧重过程到侧重结果
传统的文官制度通过繁杂而又整齐划一的法规制度来规范公务员和政府机构的行为。随着新公共管理的发展，西方各国逐渐转变为“注重绩效”和“结果为本”，减少各种琐碎的规章制度。但是，由于我国的公务员制度的实际情况，所以，这一点不能照搬西方公务员制度改革的理论。
2.5 职务晋升的改革：从重资历到重能力
在传统文官制度下，功绩制原则并未得到重视，实际上资历晋升原则非常普遍。西方国家行政制度改革后，凭资历自动晋升的形式为公开招聘和内部竞争所取代。我国《公务员法》吸取这一改革理念，坚持能力晋升的理念。
2.6 录用改革：从封闭体制到开放体制
虽然竞争考试、择优录用是西方发达国家公务员考录制度的一条根本性制度。但我国在《国家公务员暂行条例》颁布之前，公务员录取 却被地域、身份等众多条件所限制。随着《公务员法》的颁布，我国公务员在广义上的录用制度逐渐开放。
2.7 廉政建设改革：从单一的重刑反腐或者高薪养廉到两者结合
公务员廉政建设可分为事后和事前两种方法。即“重刑反腐”和“高薪养廉”。重刑反腐是我国历来采取的手段，但是“高薪养廉”是否适合我国国情，却是一直争论的问题。有学者提出有必要建立“公务员勤政廉政制度”。
2.8 管理体制改革：从集权到适度分权
传统的文官制度一直采取集权的方式管理政府人事。而在新公共管理“让管理者来管理”的思想指导下，美国等西方国家不同程度地变集权管理为分权管理。虽然这些分权化的管理措施带来很多的积极效应，但也存在弊端。就内部形态而言，中国公务员管理的典型特征可以概括为“党委领导下的分级分类”管理体制。这种管理模式最大的优势是能够避免缺乏统一性和牵制过多而造成管理混乱的局面，并且有利于公务员制度及公务员管理机构有领导、分步骤地完善，避免较大的波动。但这种体制在管理的灵活性以及公务员管理机构的衔接上不尽如人意。因此有必要适当地分散和下放权力，充实公务员法定管理机构的职能，将一些辅助性职能。如公务员制度的宏观研究等交由第三部门承担。
除了以上八个方面之外，国内学者还从系统性研究、结构研究、比较研究、创新研究四个方面提出了对公务员制度改革研究的新思路。
结语：
虽然我国公务员制度发展的时间短暂，但是已经在我国行政管理实践中发挥了重要的作用。但是，随着经济和社会的发展，我国公务员制度建设的不足慢慢暴露出来：一是职位分类制度不足以及对不同级别的非领导职务之间的关系缺乏明确的规定。二是考录制度有歧视性的做法仍然不同程度地存在，与教育制度衔接不够，考试的科学性不够强，另外，考试成本高且费时。三是考核内容和标准过于笼统，定性成分多，定量内容少。考核方法偏于年度考核，考核程序往往流于形式。考核结果反馈不够，没有充分发挥激励作用。此外，考评内容的管理导向和管理效用不够明确。四是目前我国公务员的培训制度有待进一步完善。
因此，我国公务员制度的改革还拥有广阔的“市场”，还需要更多的适合我国国情的理论来充实。国内外关于公务员制度改革的理论成果，对我国的公务员改革有着很多的启示：
首先，从中国国情出发。虽然西方的文官制度在理论、还是在实践上都趋于成熟与稳健。但是毕竟国情不同。我们可以借鉴西方成熟的理论，但是要慎重考虑理论的时代背景、适合国情等。
其次，注重法制、制度建设。尽管2006年1月1日实施的《公务员法》标志着我们公务员管理进入了法制建设，但仅仅一部法律是不能完全对公务员进行有效合理的管理的，应该在《公务员法》的指导下，逐步完善其他的法律法规。
第三，尽快将人力资源管理理念融入公务员制度改革之中。人力资源管理进入我国的时间不长，其研究现状仍主要局限于企业问题。应尽快将人力资源管理相关理论运用于公务员管理之中。借鉴成熟的人力资源管理理论，对我国公务员制度的发展和改革不无助益。
第四，尽快填补相关研究的空白。在现有对公务员制度改革中利用的相关理论，例如激励理论、人性假设等等都是在其他领域中经常被运用到的。但是如何在公务员管理中运用，现在还是一个难题。
责编 袁妮