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【摘 要】 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会提出的目标。治理体现着社会管理理念的转变，推动着政府、公民以及社会管理目标的新定位。本文对治理视域下国家治理能力提升的相关问题进行了分析。
【关键词】 国家治理能力 现代化 能力提升
【作者简介】 张天平，中央呼伦贝尔市委党校党委书记、常务副校长，主要从事公共管理和领导科学等领域相关问题研究。
【中图分类号】 D63 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）01-0009-02
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了全面深化改革是党的行动指南，总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义事业发展的现实抉择，是中国共产党实现自身现代化改革的重要内容。无论是“治理体系”还是“治理能力”，其关键都在于“治理”，“治理”成为全面深化改革目标实现的关键所在。
一、从管理到治理，治国理念的重大改变
治理（goverance）理论最早兴起于西方，“治理”首次被赋予新的含义是1989年世界银行在《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》报告中用“治理危机”（crisis in governance）一词描述当时非洲的情形。自从上个世纪90年代以来，治理成为“时髦词汇”，主要原因还是治理与传统政府统治概念之间的区别。正如罗茨所说：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。我们党第一次提出了“国家治理体系”和“治理能力”的概念，并把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，这不仅体现了党的政治智慧和勇气，也是对我国改革开放35年来的经验总结，更是对各领域改革目标的科学提炼，为我国未来全面深化改革指明了方向。总目标的确立也意味着党的执政理念发生了根本性的变化，即由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。标志着“治理”取代“管理”成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。“治理”要求社会问题的解决注重主体多元，注重合作协商，注重平等参与，注重社会问题的解决，注重构建和谐的社会关系，注重分权、民主，注重分权、参与，等等。从传统“管理”到现代“治理”的跨越，虽只有一字之差，却是治国理政总模式包括权力配置和行为方式的一种深刻的转变。这种转变是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求，也是生产关系和上层建筑回应要求，适应生产力和经济基础的必然选择，体现了生产力和生产关系、经济基础和上层建筑积极构建两性互动关系，推动社会发展的有效变革。从“管理”到“治理”的跨越，说明我国将在完善和发展中国特色社会主义制度方面，在推进国家治理体系和治理能力建设方面，采取具有革命性的变革，把中国带入改革开放的新阶段。
二、从管理到治理，推动政府革新
一是政府由封闭走向公开。最近几年因PX项目引发的环保型群体事件频发，比如厦门事件（2007年6月）、大连事件（2011年3月）、浙江镇海事件（2012年10月）、四川成都彭州事件（2013年4月）、昆明事件（2013年5月）、广州茂名事件（2014年3月）等。可以说，在我国，目前民众一遇到PX项目立刻谈虎色变，表现出强烈的反弹与对抗意识，PX项目走到哪里就会引发公众抗议，这种现象与国外形成了鲜明的对比。究其原因，公众激烈的表达背后，实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求，是没有被听见、没有被看见的情绪和声音。更是政府信息的封闭，政府决策权力的专断的集中体现。透过一系列PX项目引发的公众抗议事件表明，其共性的一面都是政府在一些重大项目的重大决策，特别是事关民生的重大决策中并没有坚持决策的公开，更没有坚持决策的民主化，都是仅凭“通告”、“告知”的形式向民众“单向度传输”，而且是决策后的“事后告知”，其中缺少自下而上的参与、官民平等的互动，这样的决策怎能在主体意识、权利意识、参与意识、监督意识不断增强的今天赢得民众支持？如果我们对PX项目冲突事件进行更深入的探究，我们会发现，缺失沟通不尊重公众权利只是问题产生的表面原因，其根源在于我们落后的政府管理理念。即我们的行政活动都还处在传统的以“管理”为中心的模式中，处在政府为中心，政府独大，政府执掌全部权力的状态中。在这样的状态中，公众只是被管理的对象，处于被动接受的角色，更谈不上重大决策的知晓与参与。PX项目事件揭示了中国社会当前的矛盾纠结，这种纠结的根本原因在于政府自身的封闭，对公众知情权力的漠视、忽视，因此，推行政府信息公开，保障公众的知情权应当成为全面深化改革的突破口和切入点，也应该成为建立现代化治理体系和能力的关键所在。习近平同志曾说，要防止出现“把我们党和人民群众隔开”的无形之墙。让权力与权利平等对话、政府与公众良性互动，才能打掉这堵无形之墙。实际上这就需要我们从顶层设计去改变我们的治国理政理念与方式，推进政府信息公开，实现从“决定—宣布—服从”为特征的传统政府“管理”模式到“参与—协商—共识”为特征的现代政府“治理”模式的转变。
二是政府由独断走向分权。治理理念明确了政府已不再享有唯一的、独占性的统治权威。除政府外，个人、私人机构、社会团体、非社区互助组织以及各种社会运动因其在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务中具有重要的管理与调节作用，已逐渐分享政府原有的唯一、独占性管理权力。政府已不是管理社会唯一的公共权力中心，它必须与个人、组织、团体等主体一道，通过彼此之间权力的博弈与协同，在各自的行政行为的合法性、合理性以及有效性得到充分保障的基础上，形成权力分散化、权力多元化的现代社会治理格局。由此，政府必须深刻认识治理视域下自身角色的转变，要通过转变职能，简政放权，赋权让权，推行分权和民主参与，并根据治理目标的需要在不同的层级上赋予公民和各类社会组织治理社会的平等权力。同时，要不断创新社会参与机制、疏通社会参与渠道，促进社会各类主体有序参与国家和社会事务，政府由“独舞”变“领舞”，由“独断”变为“民主”，聚焦社会问题和社会矛盾的解决，引导和充分激发社会各阶层各主体迸发活力，形成社会治理的合力。 三、管理到治理：目标聚焦公共利益
一是强调公众利益性，它是使公共利益最大化的社会建设过程。从根本上讲，政府治理的出发点和落脚点，是让公众享有更充分的公共物品，享有更高满足度的公共管理，从而实现社会公众福利的最大化。治理只是各方参与社会问题解决的过程，结果是追求公共利益的维护，其着眼点都是公共利益，因此，治理并不是局限于一个好政府，而是着眼与整个社会的好治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某个集团利益的最大化。此时，治理的结果必须体现各种利益主体的共生共赢，而不再是政府部门想干什么就干什么了，而是在一项决策形成之前，需要考虑清楚决策目标的实现是不是维护公共利益。因此，决策前就需要先问问公众的需求，听听公众的意见;而且，还需充分考虑各方利益体的需求，理性、公平地判断各种利益体的优先权，在满足各方利益体的同时，实现社会公共利益的最大化。同时，明晰决策目标后，决策过程要按照决策科学化民主化的要求，充分吸取各方利益意愿，在此基础上形成决策方案。另外，决策实施的过程中，要推行公开、透明，让公众行使监督权利，确保决策体现公共利益，实现决策目标。
二是坚持契约为基础上的合作治理。治理是围绕社会问题的最终解决，倡导政府与公民、企业、社会等多中心良性互动的过程，治理是政府不断回应公众需求，并做出积极应对的过程。在治理语境下，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，各自遵循规则，以服务为工具，维持社会秩序，谋求公共利益的最大化。在治理中，政府不再运用其政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，通过刚性规制手段对社会公共事务实行单一向度的管理，而是寓管理于服务，通过服务行政制定与其他社会治理主体合作生产和提供公共物品和服务规则并执行规则，从而实现直接地或间接地为公众提供优质的公共产品与公共服务。因此，政府不再是高高在上的管理者，而是以积极的合作推动者、专业技术的提供者、规则权威的供给者的角色出现，要在更大的政策范围上寻求与其他社会主体的合作，了解社会主体的政策需求，建立规划，指引方向，为各方主体提供交流平台，从而最大限度地满足不同的利益要求。
四、管理到治理，培育现代公民是根基
一是公民知情权的赋予与保障。治理理念下，公众角色随之发生变化，即公民由原来被动的管理对象，转变为社会问题解决的决策参与者、社会问题解决的最终成果共享者，这也是公众角色发生的一种根本性改变。这种改变要求公众要有积极参与公共事务的意识，还要有参与公共事务的能力，包括与政府和其他社会组织对话的能力以及维护自身利益的权利意识和能力，这些意识和能力的具备都需要提高公民素质，培训现代公民。要通过提高公民素质，强化公民的权利意识、主体意识、责任意识、参与意识。政府要按照《政府信息公开条例》，遵循公开是常态，不公开是例外的原则，推行政务公开，保障公民的知情权。要通过信息通报、听证会等方式完善重大（下转第35页）（上接第10页）事项重大决策公开制度，保障公民的参与权。要落实公民的监督权，依托互联网技术，通过网站、微博、微信等平台搭建公民表达的渠道。要建立政府与公众沟通互动的长效机制，保障公众的表达权、监督权。
二是主体由单一走向多元。“治理”理念是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃，工业化、城市化、市场化、民主化、开放化、多元化等现代性因素及其交织形成的复杂关系，强调要在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”，要实现政府由单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理。与“管理”主体的单一性不同，“治理”强调“国家、社会、市场”三分法，所以在治理主体上表现为多元性和多样性，既存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体，如个人、组织，公私机构，权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等。随着现实公民社会的日益壮大，介于国家和社会之间的公民组织，又被称“第三部门”包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，由于其存在的广泛性、影响的强力性以及宽厚的群众基础，已经成为现代社会中不可或缺的治理主体。同时，市场以其独特的运行方式和决定性的效用在现代公共事务管理中发挥越来越重要的作用，也必然成为社会治理的关键一员。因此，必须赋予个人、私人机构、社会团体、市场组织等以“管理者”角色，与政府一起，以平等的身份，成为社会治理的多元主体，共同关心公共利益，共同承担公共责任。
参考文献：
[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[2] 让·彼埃尔·戈丹，陈思.现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识[J].国际社会科学杂志（中文版），1999，（01）.
[3] R.A.W.罗茨.新的治理[J].马克思主义与现实，1999，（05）.
[4] 侯水平，李明.从“管理”到“治理”，看执政理念的深刻变革[J].四川党的建设（城市版），2013，（12）.
责任编辑：周 俊
【关键词】 国家治理能力 现代化 能力提升
【作者简介】 张天平，中央呼伦贝尔市委党校党委书记、常务副校长，主要从事公共管理和领导科学等领域相关问题研究。
【中图分类号】 D63 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）01-0009-02
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了全面深化改革是党的行动指南，总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义事业发展的现实抉择，是中国共产党实现自身现代化改革的重要内容。无论是“治理体系”还是“治理能力”，其关键都在于“治理”，“治理”成为全面深化改革目标实现的关键所在。
一、从管理到治理，治国理念的重大改变
治理（goverance）理论最早兴起于西方，“治理”首次被赋予新的含义是1989年世界银行在《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》报告中用“治理危机”（crisis in governance）一词描述当时非洲的情形。自从上个世纪90年代以来，治理成为“时髦词汇”，主要原因还是治理与传统政府统治概念之间的区别。正如罗茨所说：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。我们党第一次提出了“国家治理体系”和“治理能力”的概念，并把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，这不仅体现了党的政治智慧和勇气，也是对我国改革开放35年来的经验总结，更是对各领域改革目标的科学提炼，为我国未来全面深化改革指明了方向。总目标的确立也意味着党的执政理念发生了根本性的变化，即由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。标志着“治理”取代“管理”成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。“治理”要求社会问题的解决注重主体多元，注重合作协商，注重平等参与，注重社会问题的解决，注重构建和谐的社会关系，注重分权、民主，注重分权、参与，等等。从传统“管理”到现代“治理”的跨越，虽只有一字之差，却是治国理政总模式包括权力配置和行为方式的一种深刻的转变。这种转变是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求，也是生产关系和上层建筑回应要求，适应生产力和经济基础的必然选择，体现了生产力和生产关系、经济基础和上层建筑积极构建两性互动关系，推动社会发展的有效变革。从“管理”到“治理”的跨越，说明我国将在完善和发展中国特色社会主义制度方面，在推进国家治理体系和治理能力建设方面，采取具有革命性的变革，把中国带入改革开放的新阶段。
二、从管理到治理，推动政府革新
一是政府由封闭走向公开。最近几年因PX项目引发的环保型群体事件频发，比如厦门事件（2007年6月）、大连事件（2011年3月）、浙江镇海事件（2012年10月）、四川成都彭州事件（2013年4月）、昆明事件（2013年5月）、广州茂名事件（2014年3月）等。可以说，在我国，目前民众一遇到PX项目立刻谈虎色变，表现出强烈的反弹与对抗意识，PX项目走到哪里就会引发公众抗议，这种现象与国外形成了鲜明的对比。究其原因，公众激烈的表达背后，实际上是未被尊重的权利、未被满足的诉求，是没有被听见、没有被看见的情绪和声音。更是政府信息的封闭，政府决策权力的专断的集中体现。透过一系列PX项目引发的公众抗议事件表明，其共性的一面都是政府在一些重大项目的重大决策，特别是事关民生的重大决策中并没有坚持决策的公开，更没有坚持决策的民主化，都是仅凭“通告”、“告知”的形式向民众“单向度传输”，而且是决策后的“事后告知”，其中缺少自下而上的参与、官民平等的互动，这样的决策怎能在主体意识、权利意识、参与意识、监督意识不断增强的今天赢得民众支持？如果我们对PX项目冲突事件进行更深入的探究，我们会发现，缺失沟通不尊重公众权利只是问题产生的表面原因，其根源在于我们落后的政府管理理念。即我们的行政活动都还处在传统的以“管理”为中心的模式中，处在政府为中心，政府独大，政府执掌全部权力的状态中。在这样的状态中，公众只是被管理的对象，处于被动接受的角色，更谈不上重大决策的知晓与参与。PX项目事件揭示了中国社会当前的矛盾纠结，这种纠结的根本原因在于政府自身的封闭，对公众知情权力的漠视、忽视，因此，推行政府信息公开，保障公众的知情权应当成为全面深化改革的突破口和切入点，也应该成为建立现代化治理体系和能力的关键所在。习近平同志曾说，要防止出现“把我们党和人民群众隔开”的无形之墙。让权力与权利平等对话、政府与公众良性互动，才能打掉这堵无形之墙。实际上这就需要我们从顶层设计去改变我们的治国理政理念与方式，推进政府信息公开，实现从“决定—宣布—服从”为特征的传统政府“管理”模式到“参与—协商—共识”为特征的现代政府“治理”模式的转变。
二是政府由独断走向分权。治理理念明确了政府已不再享有唯一的、独占性的统治权威。除政府外，个人、私人机构、社会团体、非社区互助组织以及各种社会运动因其在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务中具有重要的管理与调节作用，已逐渐分享政府原有的唯一、独占性管理权力。政府已不是管理社会唯一的公共权力中心，它必须与个人、组织、团体等主体一道，通过彼此之间权力的博弈与协同，在各自的行政行为的合法性、合理性以及有效性得到充分保障的基础上，形成权力分散化、权力多元化的现代社会治理格局。由此，政府必须深刻认识治理视域下自身角色的转变，要通过转变职能，简政放权，赋权让权，推行分权和民主参与，并根据治理目标的需要在不同的层级上赋予公民和各类社会组织治理社会的平等权力。同时，要不断创新社会参与机制、疏通社会参与渠道，促进社会各类主体有序参与国家和社会事务，政府由“独舞”变“领舞”，由“独断”变为“民主”，聚焦社会问题和社会矛盾的解决，引导和充分激发社会各阶层各主体迸发活力，形成社会治理的合力。 三、管理到治理：目标聚焦公共利益
一是强调公众利益性，它是使公共利益最大化的社会建设过程。从根本上讲，政府治理的出发点和落脚点，是让公众享有更充分的公共物品，享有更高满足度的公共管理，从而实现社会公众福利的最大化。治理只是各方参与社会问题解决的过程，结果是追求公共利益的维护，其着眼点都是公共利益，因此，治理并不是局限于一个好政府，而是着眼与整个社会的好治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某个集团利益的最大化。此时，治理的结果必须体现各种利益主体的共生共赢，而不再是政府部门想干什么就干什么了，而是在一项决策形成之前，需要考虑清楚决策目标的实现是不是维护公共利益。因此，决策前就需要先问问公众的需求，听听公众的意见;而且，还需充分考虑各方利益体的需求，理性、公平地判断各种利益体的优先权，在满足各方利益体的同时，实现社会公共利益的最大化。同时，明晰决策目标后，决策过程要按照决策科学化民主化的要求，充分吸取各方利益意愿，在此基础上形成决策方案。另外，决策实施的过程中，要推行公开、透明，让公众行使监督权利，确保决策体现公共利益，实现决策目标。
二是坚持契约为基础上的合作治理。治理是围绕社会问题的最终解决，倡导政府与公民、企业、社会等多中心良性互动的过程，治理是政府不断回应公众需求，并做出积极应对的过程。在治理语境下，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，各自遵循规则，以服务为工具，维持社会秩序，谋求公共利益的最大化。在治理中，政府不再运用其政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，通过刚性规制手段对社会公共事务实行单一向度的管理，而是寓管理于服务，通过服务行政制定与其他社会治理主体合作生产和提供公共物品和服务规则并执行规则，从而实现直接地或间接地为公众提供优质的公共产品与公共服务。因此，政府不再是高高在上的管理者，而是以积极的合作推动者、专业技术的提供者、规则权威的供给者的角色出现，要在更大的政策范围上寻求与其他社会主体的合作，了解社会主体的政策需求，建立规划，指引方向，为各方主体提供交流平台，从而最大限度地满足不同的利益要求。
四、管理到治理，培育现代公民是根基
一是公民知情权的赋予与保障。治理理念下，公众角色随之发生变化，即公民由原来被动的管理对象，转变为社会问题解决的决策参与者、社会问题解决的最终成果共享者，这也是公众角色发生的一种根本性改变。这种改变要求公众要有积极参与公共事务的意识，还要有参与公共事务的能力，包括与政府和其他社会组织对话的能力以及维护自身利益的权利意识和能力，这些意识和能力的具备都需要提高公民素质，培训现代公民。要通过提高公民素质，强化公民的权利意识、主体意识、责任意识、参与意识。政府要按照《政府信息公开条例》，遵循公开是常态，不公开是例外的原则，推行政务公开，保障公民的知情权。要通过信息通报、听证会等方式完善重大（下转第35页）（上接第10页）事项重大决策公开制度，保障公民的参与权。要落实公民的监督权，依托互联网技术，通过网站、微博、微信等平台搭建公民表达的渠道。要建立政府与公众沟通互动的长效机制，保障公众的表达权、监督权。
二是主体由单一走向多元。“治理”理念是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃，工业化、城市化、市场化、民主化、开放化、多元化等现代性因素及其交织形成的复杂关系，强调要在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合“大转型”，要实现政府由单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理。与“管理”主体的单一性不同，“治理”强调“国家、社会、市场”三分法，所以在治理主体上表现为多元性和多样性，既存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体，如个人、组织，公私机构，权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等。随着现实公民社会的日益壮大，介于国家和社会之间的公民组织，又被称“第三部门”包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，由于其存在的广泛性、影响的强力性以及宽厚的群众基础，已经成为现代社会中不可或缺的治理主体。同时，市场以其独特的运行方式和决定性的效用在现代公共事务管理中发挥越来越重要的作用，也必然成为社会治理的关键一员。因此，必须赋予个人、私人机构、社会团体、市场组织等以“管理者”角色，与政府一起，以平等的身份，成为社会治理的多元主体，共同关心公共利益，共同承担公共责任。
参考文献：
[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[2] 让·彼埃尔·戈丹，陈思.现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识[J].国际社会科学杂志（中文版），1999，（01）.
[3] R.A.W.罗茨.新的治理[J].马克思主义与现实，1999，（05）.
[4] 侯水平，李明.从“管理”到“治理”，看执政理念的深刻变革[J].四川党的建设（城市版），2013，（12）.
责任编辑：周 俊