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松江是上海历史文化的发源地。区域总面积为605平方公里，辖10个镇、4个街道、4个园区。截至2006年底，全区共有直属基层党委、党工委38个，下辖二级党委、党总支、党支部共1601个,其中村党组织113个，居民区党组织131个。党员39909名，占全区户籍人口52.2万人的7.67％。
作为上海郊区“一城九镇”发展规划中的一城，松江经济社会各方面都发生了巨大而深刻的变化。经济成分和经济利益多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业方式多样化的趋势日益明显，而且城市规模和区域在不断扩大，给基层党组织建设带来了许多新情况、新问题。在这样的背景下，加强基层党组织的民主建设，激活党员活力，对于推动基层党组织和党员队伍建设具有十分重要的意义。目前，松江基层党组织民主建设主要作了四个方面的探索：
一、试点镇党代会常任制，探索镇党代会闭会期间党代表发挥作用的方法和途径
关于党代会常任制，我们党曾经在八大时作出过规定。邓小平在1956年9月党的八大作修改党章的报告中就指出：为了“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县—级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”①同年11月，中共中央作出《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，至1957年，当时全国各省、市、自治区一级的党的代表大会(除西藏外)和1500个左右的县(自治县、市)从这届起都实行了常任制。但后来由于种种原因，未能坚持下来。
20世纪80年代初，我们党把扩大基层民主提上议事日程，重新对实行党代表大会常任制进行研究，党的十三大后，先后在浙江、上海、深圳等地的11个市县区组织进行了党代表大会常任制的试点。但也只有浙江椒江等少数几个地方坚持了下来。党的十六大提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。”松江区在这样的背景下，自2003年7月以来在洞泾镇、泖港镇开展了镇党代会常任制的试点。作为镇一级的基层党组织，本可以通过党员大会的形式，使广大党员最直接、最充分地行使民主权利，松江区的两个镇党委实行党代会常任制，主要是鉴于基层支部多、党员人数多等实际情况，因此选择这两镇进行试点带有典型性。
邓小平曾经指出，实行党代会常任制，就是要把党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。党的代表会议每年定期或不定期召开，听取和审议党的委员会和党的纪律检查委员会工作报告，讨论决定党的重大问题，对全委会及其成员的工作进行评议。根据邓小平关于党代会常任制的实现形式和目的等的阐述，松江两镇在党代会常任制试点过程中对党代会的组织机构、职责以及党代表的构成、权利等作了具体设计：
建立党代会的组织机构，保证常任制有序运作。镇党委层面建立常任制工作小组，由党委书记任组长，专职副书记任常务副组长，下设办公室，领导和协调常任制试点工作。在基层单位层面设立代表日常工作小组，以党（总）支部为单位组织活动，使代表能够100%参与党内事务。此外，还根据党代表的工作联系分别组建了党的建设、精神文明、工业经济、农口工作、集镇建设、社会稳定等6个专题工作小组，对全镇的经济社会发展的重大问题进行研究。同时聘请镇党政领导分别担任6个专题工作小组的顾问，强化了专题小组的专业性和协调性。
明确党代会的职责，保证工作任务的完成。根据镇党委领导工作流程和规划的年度性运作，实行代表大会年会制，规定每年至少召开一次以上党的代表大会会议。具体职责就是组织党代表听取和审议镇党委、镇纪委年度工作报告；讨论决定一个时期内全镇经济、政治和社会发展等重大问题，下一年度工作计划等；对党内重大问题进行讨论和表决；对党组织主要领导进行民主评议；对党委、纪委履行职责、贯彻执行党的路线方针政策、党代会决议以及党委各项工作制度的情况进行质询和监督。
精简代表数量，提高代表素质，保证代表权利的落实。由于实行常任制，本着提高效率、降低成本的原则，对党代表的数量应适当减少，一般把党代表与党员总数控制在8％左右。同时，由于代表常任，要经常参加党内重大问题的讨论与决策，行使选举权、表决权和监督权，所以对党代表在议事能力、决策能力等方面也提出了更高的要求。保障党代表的权利，充分调动他们参与党内事务的主动性和积极性。这些权利主要有：一开展专题调研的权利。镇党代会常任制是镇党委科学决策的一个有效载体，开展专题调研是常任党代表正确发挥决策参考作用的关键；二了解社情民意的权利。制定《镇党委委员联系代表和代表联系党员、群众制度》，根据不同对象明确联系内容和任务，并将完成情况列入工作实绩考核范围；三民主评议镇党委、政府的权利。组织党代表对党委、政府两套班子及村干部进行民主测评活动；四检查视察的权利。镇党委定期组织党代表围绕党代会决议的落实情况，到相关单位进行检查视察，了解全镇经济社会发展和本届党委的工作实绩，发现薄弱环节，督促抓落实。
从松江2个镇4年来的实际运作状况分析，党代会常任制在转变基层领导干部工作作风、调动党代表积极性和增强凝聚力等方面取得了初步成效：在领导层面上加强了监督制约。实行常任制，有利于拓宽党内信息传递和反馈的渠道，也就是通过党代表将基层党组织和党员、群众的要求，反映到镇党委的决策过程之中，使镇党委作出的决策具有民主基石；有利于推进镇党政班子的作风建设，及时发现和解决党内出现的各种问题，党代会的每一名代表都是党内的监督员，通过他们联系广大党员和群众，建立一张覆盖广泛的监督网和切实有效的监督约束机制。实行常任制，有利于调动党代表参与党内事务特别是参与重大问题决策的积极性，使党代表更加关心、更加主动地参与党内事务，并落实到实际行动上，增强党的活力。同时也扩大了党委联系党代表的渠道，增加了党代表参与党内事务的途径，增强了党员、群众的凝聚力。实行常任制，党代表既是镇党委经常联系广大党员的纽带，也是镇党委和党代表广泛联系各方面群众的桥梁。这样，党组织与党员之间以及党员、干部与群众之间将更加容易沟通和理解，许多矛盾将更加容易得到解决，使基层党组织的执政基础得到巩固和加强。总之，实行镇党代会常任制，凡是重大决策均由党代会作出，推进了镇党委决策的民主化和科学化，同时又使镇党委决策在党员、群众中形成共识，更容易在党内形成贯彻落实党委决策的合力与活力。
镇党代会常任制在实施过程中限于镇党委工作经验、代表素质以及信息传递等方面的因素，不可避免地遇到了一些问题和障碍：如，如何充分保障代表权利的问题，最为核心的民主权利——选举，在党代会常任制实施过程中落实不够；又如，怎样提升代表素质和能力的问题，农村党员一般文化程度较低、工作经历较简单、信息来源也较少，又没有相应的党代表培训制度，党代表的能力、素质与参政议政的要求有较大差距；再如，党代会常任制与人代会的关系问题，党代表与人大代表的交叉性和提案的重复性程度很高，代表交叉在70％左右，这对党代会实行常任制的实质性意义带来冲击；还比如，党代表的代表意识问题，由于以上三个问题的存在，使一些党代表感到镇党代会实行常任制的意义不大，同时闭会期间选举权难以落实，选谁都无所谓，对常任制能否坚持下去有些信心不足。
二、推行村党组织换届“两推一选”方式，探索扩大党员行使选举权和被选举权的途径和方法
定期的选举压力是竞争性政党加强自身建设的外在动力，作为长期执政的非竞争性政党，中国共产党必须持续开发自我完善的内在动力，不断提高民主制度的科学性、合理性和有效性。完善党内选举制度，是推进党内民主的基本途径。村级党组织是党在农村的最基层组织，与基层党员、群众联系最密切，其选举方式不仅对上级党组织有借鉴意义，而且有利于激活村级组织和基层党员群众的民主因素，对推进整个党内的民主建设也有非常重要的现实意义。为此，松江所有村党组织从2002年开始连续两届换届选举实行“两推一选”（群众推荐、党员推荐、党内直接选举的制度）。从松江区村党组织换届“两推一选”工作的实践看，大体有四个步骤：
第一步是组织部署和宣传发动。就是要让党员、群众知晓换届的程序、具体工作和候选人的资格等，提高党员和群众的参与度。召开支委扩大会学习，成立选举工作领导小组，研究讨论具体日程安排及方法、步骤等。确定新一届支委成员的任职条件和职数，报上级党委批准后公布。向每户村民发《告村民书》扩大宣传。
第二步是充分酝酿和民主推荐。就是要让新一届支委候选人的产生具有更广泛的民意基础，体现民主集中制的原则。召开支部大会进行动员，邀请村民代表、村民小组长、村各类组织和企业代表等列席，由党支部书记作支部工作报告，支委成员作述职报告，并进行讨论。下发候选人《推荐表》，就书记、副书记、支委候选人分别在全体党员和本村80%以上农户中推荐，按照获得推荐票数的多少确定初步候选人，得票数为党员和群众推荐之和，权重平等更凸显了民主。
第三步是组织考察和民主测评。就是要在发扬民主的同时也要体现“党管干部”的原则，所以要对初步候选人进行资格审查和组织考察。初步候选人的人数一般为正式候选人的1.5倍，报上级党委审批后，在村务公开栏中进行公布。民主测评就是各村将初步候选人分别在全体党员和本村80%以上的农户中进行测评，征求党员、群众意见。根据测评结果，在党员和群众赞成票分别超过参与测评人数50%的对象中，按得票多少和支部委员会的职数，确定正式候选人。正式候选人的差额不少于应选人数的20%，差额不足1名的以1名确定。
第四步是正式选举和上报审批。就是要召开支部大会进行正式选举，并报镇党委审批。支部大会邀请村民代表、村民小组长、村各类组织和企业代表等列席，选举前宣布党委对正式候选人的批复，候选人进行竞岗演说，安排时间回答党员和群众代表提问，正式选举时非党同志可参加旁听。通过选举办法后正式选举，选举方法可采取直接选举产生新一届村支部委员、书记和副书记，也可采取先选举产生新一届村支部委员，再召开党支部委员会的第一次会议，等额选举产生党支部的书记和副书记。
村党组织是村级各类组织和各项事业的领导核心，其决策与村民的切身利益息息相关，“两推一选”是党员和群众都参与的民主选举制度。从松江区村党组织经过两届“两推一选”后的情况看，对于加强对村党组织的监督和调动党员、村民参与积极性、主动性都有推动作用：一是有利于促进村党组织成员的工作作风和领导方式的转变。依靠群众选干部，在大多数党员中选村干部，打破了过去组织确定候选人，在少数人中选干部的传统做法，拓宽了选人用人的渠道，形成了一种有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制，并且促使村干部树立了“有为才有位，有位必须有为”的正确导向，让他们更清醒地认识到手中的权力来自于谁，懂得了该如何运用手中的权力，强化了责任意识和竞争意识。二是有利于激发广大党员、群众的参与热情。把村党组织班子成员产生的推荐权最大限度地交给了党员和群众，使广大党员和群众的积极性得到进一步调动。村党组织决定着与村民切身利益相关的重大问题，因此选什么样的人进入村党组织班子，对村民来说是非常重要的事情，利益的密切相关性，也增强了他们参与村级管理的工作热情。
同时，在实施“两推一选”工作中也遇到了一些障碍：如与镇党委对村干部的调配、培养等出现矛盾。组织希望通过邻村调入、机关下派等方式，一般情况下村民的认同度相对较低，对正常的调动受到了制约，如果是先选后调又使村民和党员感到民主权利被“愚弄”；又如，年轻干部脱颖而出困难，年轻干部在村民中的知晓度不高，同时村民一般对年轻干部信任度不高，在选举中脱颖而出有一定困难，不利于改善结构；再如，少数村干部思想认识有困惑，少数现职村干部，存在怕失权、怕失位、怕失势思想，有的甚至为了得到村民和党员的“认同”而在某些问题的处理上放弃原则，影响工作正常的推进。
三、实施“三测评”长效机制，从保障党员民主权利着手，完善基层党组织监督体系
2005年初，松江区委在保持共产党员先进性教育活动中，建立健全了以群众测评党员、党员测评支部、支部测评党委为主要内容的“三测评”工作机制。“三测评”就是通过建立健全党内上情下达、下情上报、相互贯通的信息呈报机制和反馈机制，以实现基层党组织和党员密切联系群众、充分表达群众利益的目标，并提高决策的科学化、民主化水平，保证了基层党员、群众和下级党组织反映真实情况、解决实际问题，使群众满意成为各级党组织、党员的追求。
“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”“三测评”发扬了党的密切联系群众的优良传统，加强基层民主建设，把群众满意不满意、高兴不高兴作为教育引导党员发挥先锋模范作用的评判标准。党员是党的细胞，党支部是党执政的基石。了解、关心、凝聚党员，维护、发展党员民主权利，严格党内监督，把党支部建设成为“党员之家”，增强党组织对党员的内聚力是“三测评”工作的重要环节。强化基层党组织的职能，激发组织活力，不断推进基层党的工作的规范化、制度化建设，是“三测评”的重要目标。群众是否满意，党员是否满意，这些评判的标准是什么，需要通过一定的量化指标来评价党组织和党员，发现存在的问题，改进工作方式方法，体现先进性的努力方向。“三测评”就是把对党组织和党员的评价权交给基层、交给群众，结合实际细化测评程序，拓宽测评范围，形成配套考核办法，结合年度工作总结评比、民主评议党员、干部考核、党支部换届等对各级党组织和党员作出公正评价，通过及时公布测评情况，检验基层党组织的工作成效。“三测评”强调自下而上地量化测评，又主张自上而下地服务整改，两者相辅相成，统一发挥作用。
“三测评”以下对上、以个体对党组织、以党外对党内的形式，与传统的管理监督方式完全相反，是民主监督形式的最好体现。
群众测评党员的主要内容是看党员立足本职、争创一流、服务群众的情况以及发挥党员先锋模范作用和体现党员先进性要求等方面的情况。测评党员一般采用问卷方式，此外，许多基层党组织还采取设立意见簿、意见箱、监督电话、电子信箱和个别访谈等形式收集群众对党员的意见。集中测评每年开展一次，一般都结合年度工作总结或党员评议活动进行。建立测评档案，使用好《党员活动证》，做好相关记录。对测评的结果进行反馈讲评，由党支部书记在支部党员大会和组织生活会上进行通报，要求党员制定整改措施，党支部负责督促落实。
党员测评党支部的主要内容是看党支部为党员服务，提高党员抓发展的能力，推动经济和各项事业发展，维护和发展群众利益，以及开展思想政治工作，促进党员先锋模范作用的充分发挥等方面的情况。党员测评党支部一般都结合党支部向党员通报年度工作进行，除采用问卷测评法外，许多基层支部还结合召开组织生活会、支部委员述职报告会和座谈讨论等途径进行，认真听取党员的意见和建议。党员测评党支部的结果，主要由党委职能部门在支部书记会上进行反馈，并在一定范围内公布。各党支部根据存在的问题，落实具体整改措施，党委职能部门负责跟踪检查。
党支部测评党委的主要内容是看党委树立和落实科学发展观和正确政绩观，廉洁自律，树立务实开拓、民主决策的工作作风，积极为基层党组织服务等方面的情况。党支部测评党委一般都结合党政班子年度考核进行，除采用问卷测评法外，还结合召开民主生活会、征求基层意见等途径进行，认真听取党支部的意见和建议。党支部测评党委的结果特别是测评活动中反映的班子和班子成员存在的问题，开展批评与自我批评以及落实整改措施的情况，都由党委书记在情况通报会上进行通报，接受党支部的监督。
“三测评”工作的主要成效体现在：一是使党的工作更好地贴近群众的思想脉搏，更好地服务于中心工作。自下而上地设定“三测评”的标准，层层衔接，使之紧贴党员群众的思想脉搏，更好地服务于基层单位的中心工作，能够比较全面地衡量各级党组织和党员发挥作用的情况，从而提高了党委综合统筹和驾御全局的能力。二是自上而下落实整改，推进了基层党组织的自我完善和党员的自我提高。在整改中突出服务主题，通过党委服务支部、支部服务党员、党员服务群众的方式，层层帮助解决实际问题。尤其是党组织和党员帮助群众解决问题，表达群众意愿、维护群众利益、服务群众需求，切实维护了群众的根本利益。
“三测评”工作在推进过程中，也存在着一些不够完善的地方：如，分类指导存有困难，原则一律的前提下，怎样结合实际多样化实现测评效果较难，测评项目的制定还比较机械化，不能根据本单位的实际作适当调整和完善；又如，测评结果真实性的理性分析不够，单位人数少的测评往往带有感情因素甚至情绪化，而人数多的单位党员和群众代表了解情况不多，影响测评的真实性；再如，测评结果的运用还不够，往往满足于评价，而不能从测评中发现和分析规律性的问题，从而建立起长效机制。
四、建立居民区党员代表会议制度，培养党员的民主意识，积极探索扩大党内民主的渠道
松江的居民区自2001年新城刚开发建设时的48个增加到目前的131个，并随着新城建设的推进，新建居民区及居民的数量还在不断增多。新建居民区主要存在以下特点：年轻党员多，党员的政治素质和文化素养普遍较高，大都具有一定的专业特长，同时对服务社区、奉献社区也有较高的热情，但社区提供党员服务社区、发挥作用的舞台还比较缺乏。党员的社区归属感也日趋强烈，自我价值的体现成为居民的一种需求，除了需要社区提供各类生活上的便利之外，更多的人也在社区积极寻求体现自身价值的途径和渠道。根据新建居民区的以上特点，为了进一步解决新建城市社区发育中社会化、组织化的问题，松江区委于2004年5月起，在方松街道开展了社区党建网格化试点工作，探索成立了居民区党员代表会议制度②，实践以居民区党组织为核心，党员为主体，辖区内各单位党组织联动为网络的社区党建工作模式。
居民区党员代表由社区单位党组织党员、居民中的在职、在册和退休党员组成，占社区党员总数的7%～10%，其中社区内单位党组织的党员和居民中的在职党员占70％，社区在册党员占30％。居民区党员代表会议的代表采取常任制，不设届次，但可以根据党代表职责的发挥情况，每年调整和充实一定比例的党代表。在代表的构成方面，主要掌握广泛性和针对性的有机统一。所谓广泛性，即考虑各个层面上的党员干部、普通党员、退休老党员，驻区单位党组织党员和当然代表③；针对性，即代表从事职业和专长，有利于今后活动的有效开展。居民区内驻区单位党组织代表可以通过协商，经所在单位党组织推荐产生，居民区在职党员代表由居民区党组织与所在单位协商推荐产生。居民区党员代表会议的运作，主要是解决怎样使更多的社区党员在社区发挥作用，了解掌握社情民意，加强对社区党组织的监督等方面的问题。在发挥代表日常作用方面，根据各个居民区的实际情况，重点推进的几项工作或是着重解决的几大问题，分别设立社区党建、精神文明、社区稳定、社区服务、社区管理等若干个代表工作小组。
居民区党员代表会议制度运行3年多以来，在推进社区党组织民主建设、调动社区党员参与党内和谐促进社会和谐方面起了一定的成效：首先，党员的自律意识明显提高，参与社区建设的主动性明显增强。居民区党员代表会议制度的推行，进一步提高了广大党员，特别是在职党员的社区意识，促进了社区党员体现先进性、树立新形象的自觉性，党员服务社区、奉献社区的责任感和使命感得到增强。许多党员代表积极响应社区党组织的号召，支持、配合居民区党组织工作，带头参加各类公益活动。其次，沟通联系加强，基层党组织的决策更加民主科学。自建立居民区党员代表会议制度后，各党员代表工作小组在社区党组织的牵头联络下，积极开展活动，有效推进了社区各项工作的开展。比如围绕如何提高社区党建工作的有效性，做到了“三联系、三服务”，即居民区党总支联系党代表，定期将社区党建和社区管理的各项主要工作告知党代表；党代表联系党员，了解党员的思想状况，并及时向党组织沟通；党员则广泛联系群众，倾听群众呼声，经常关心联系区域内的老干部、老党员、困难群众，并把他们的所思所想、所需所求及时转告社区党总支，便于党总支作出科学的决策，并力所能及地予以帮助和解决。此外，还打破了传统的体制和地域等束缚，社区党建资源得到有效整合。如何把以组织隶属关系为纽带的相对封闭的单位系统党建拓展到以区域依存关系为载体的相对开放的社区党建，这是一个社区党建工作的全新课题。居民区党员代表会议制度的推行，一定程度上实现了这一拓展。
居民区党员代表会议制度实行3年多以来，还存在一些问题：如，党员参与公益活动的意识还相对缺乏，需要居民区党组织进一步扩大宣传面、增强影响力，进一步激发社区党员参与社区建设和管理的自觉性和主动性，增强社区党员的参与意识、示范意识和服务意识，使社区成为在职党员发挥作用、体现先进性的重要场所；又如，传统制度设计与改革之间存在矛盾，我们党内向来以垂直的组织隶属关系为活动的主要形式，但居民区党员代表会议不以党组织隶属关系为前提，实现党的工作全覆盖，传统与改革之间不可避免发生一些矛盾，这需要我们在实践中加以解决。
注释：
①党的代表大会常任制是指每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。这其间，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举。
②居民区党员代表会议指为了发挥社区党员的作用，增强社区党员参与社区建设和管理的积极性和主动性，而在居民区按一定比例的在职党员、在册党员、驻区单位党员组建的一个议事协调机构，不同于《党章》中规定的党员代表会议制度。
③居民区党组织书记、委员和居委会党员主任、副主任、委员为当然代表，由社区党组织直接确定。
作者单位：中共上海市松江区委组织部
■ 责任编辑：袁志平
作为上海郊区“一城九镇”发展规划中的一城，松江经济社会各方面都发生了巨大而深刻的变化。经济成分和经济利益多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业方式多样化的趋势日益明显，而且城市规模和区域在不断扩大，给基层党组织建设带来了许多新情况、新问题。在这样的背景下，加强基层党组织的民主建设，激活党员活力，对于推动基层党组织和党员队伍建设具有十分重要的意义。目前，松江基层党组织民主建设主要作了四个方面的探索：
一、试点镇党代会常任制，探索镇党代会闭会期间党代表发挥作用的方法和途径
关于党代会常任制，我们党曾经在八大时作出过规定。邓小平在1956年9月党的八大作修改党章的报告中就指出：为了“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县—级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”①同年11月，中共中央作出《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，至1957年，当时全国各省、市、自治区一级的党的代表大会(除西藏外)和1500个左右的县(自治县、市)从这届起都实行了常任制。但后来由于种种原因，未能坚持下来。
20世纪80年代初，我们党把扩大基层民主提上议事日程，重新对实行党代表大会常任制进行研究，党的十三大后，先后在浙江、上海、深圳等地的11个市县区组织进行了党代表大会常任制的试点。但也只有浙江椒江等少数几个地方坚持了下来。党的十六大提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。”松江区在这样的背景下，自2003年7月以来在洞泾镇、泖港镇开展了镇党代会常任制的试点。作为镇一级的基层党组织，本可以通过党员大会的形式，使广大党员最直接、最充分地行使民主权利，松江区的两个镇党委实行党代会常任制，主要是鉴于基层支部多、党员人数多等实际情况，因此选择这两镇进行试点带有典型性。
邓小平曾经指出，实行党代会常任制，就是要把党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。党的代表会议每年定期或不定期召开，听取和审议党的委员会和党的纪律检查委员会工作报告，讨论决定党的重大问题，对全委会及其成员的工作进行评议。根据邓小平关于党代会常任制的实现形式和目的等的阐述，松江两镇在党代会常任制试点过程中对党代会的组织机构、职责以及党代表的构成、权利等作了具体设计：
建立党代会的组织机构，保证常任制有序运作。镇党委层面建立常任制工作小组，由党委书记任组长，专职副书记任常务副组长，下设办公室，领导和协调常任制试点工作。在基层单位层面设立代表日常工作小组，以党（总）支部为单位组织活动，使代表能够100%参与党内事务。此外，还根据党代表的工作联系分别组建了党的建设、精神文明、工业经济、农口工作、集镇建设、社会稳定等6个专题工作小组，对全镇的经济社会发展的重大问题进行研究。同时聘请镇党政领导分别担任6个专题工作小组的顾问，强化了专题小组的专业性和协调性。
明确党代会的职责，保证工作任务的完成。根据镇党委领导工作流程和规划的年度性运作，实行代表大会年会制，规定每年至少召开一次以上党的代表大会会议。具体职责就是组织党代表听取和审议镇党委、镇纪委年度工作报告；讨论决定一个时期内全镇经济、政治和社会发展等重大问题，下一年度工作计划等；对党内重大问题进行讨论和表决；对党组织主要领导进行民主评议；对党委、纪委履行职责、贯彻执行党的路线方针政策、党代会决议以及党委各项工作制度的情况进行质询和监督。
精简代表数量，提高代表素质，保证代表权利的落实。由于实行常任制，本着提高效率、降低成本的原则，对党代表的数量应适当减少，一般把党代表与党员总数控制在8％左右。同时，由于代表常任，要经常参加党内重大问题的讨论与决策，行使选举权、表决权和监督权，所以对党代表在议事能力、决策能力等方面也提出了更高的要求。保障党代表的权利，充分调动他们参与党内事务的主动性和积极性。这些权利主要有：一开展专题调研的权利。镇党代会常任制是镇党委科学决策的一个有效载体，开展专题调研是常任党代表正确发挥决策参考作用的关键；二了解社情民意的权利。制定《镇党委委员联系代表和代表联系党员、群众制度》，根据不同对象明确联系内容和任务，并将完成情况列入工作实绩考核范围；三民主评议镇党委、政府的权利。组织党代表对党委、政府两套班子及村干部进行民主测评活动；四检查视察的权利。镇党委定期组织党代表围绕党代会决议的落实情况，到相关单位进行检查视察，了解全镇经济社会发展和本届党委的工作实绩，发现薄弱环节，督促抓落实。
从松江2个镇4年来的实际运作状况分析，党代会常任制在转变基层领导干部工作作风、调动党代表积极性和增强凝聚力等方面取得了初步成效：在领导层面上加强了监督制约。实行常任制，有利于拓宽党内信息传递和反馈的渠道，也就是通过党代表将基层党组织和党员、群众的要求，反映到镇党委的决策过程之中，使镇党委作出的决策具有民主基石；有利于推进镇党政班子的作风建设，及时发现和解决党内出现的各种问题，党代会的每一名代表都是党内的监督员，通过他们联系广大党员和群众，建立一张覆盖广泛的监督网和切实有效的监督约束机制。实行常任制，有利于调动党代表参与党内事务特别是参与重大问题决策的积极性，使党代表更加关心、更加主动地参与党内事务，并落实到实际行动上，增强党的活力。同时也扩大了党委联系党代表的渠道，增加了党代表参与党内事务的途径，增强了党员、群众的凝聚力。实行常任制，党代表既是镇党委经常联系广大党员的纽带，也是镇党委和党代表广泛联系各方面群众的桥梁。这样，党组织与党员之间以及党员、干部与群众之间将更加容易沟通和理解，许多矛盾将更加容易得到解决，使基层党组织的执政基础得到巩固和加强。总之，实行镇党代会常任制，凡是重大决策均由党代会作出，推进了镇党委决策的民主化和科学化，同时又使镇党委决策在党员、群众中形成共识，更容易在党内形成贯彻落实党委决策的合力与活力。
镇党代会常任制在实施过程中限于镇党委工作经验、代表素质以及信息传递等方面的因素，不可避免地遇到了一些问题和障碍：如，如何充分保障代表权利的问题，最为核心的民主权利——选举，在党代会常任制实施过程中落实不够；又如，怎样提升代表素质和能力的问题，农村党员一般文化程度较低、工作经历较简单、信息来源也较少，又没有相应的党代表培训制度，党代表的能力、素质与参政议政的要求有较大差距；再如，党代会常任制与人代会的关系问题，党代表与人大代表的交叉性和提案的重复性程度很高，代表交叉在70％左右，这对党代会实行常任制的实质性意义带来冲击；还比如，党代表的代表意识问题，由于以上三个问题的存在，使一些党代表感到镇党代会实行常任制的意义不大，同时闭会期间选举权难以落实，选谁都无所谓，对常任制能否坚持下去有些信心不足。
二、推行村党组织换届“两推一选”方式，探索扩大党员行使选举权和被选举权的途径和方法
定期的选举压力是竞争性政党加强自身建设的外在动力，作为长期执政的非竞争性政党，中国共产党必须持续开发自我完善的内在动力，不断提高民主制度的科学性、合理性和有效性。完善党内选举制度，是推进党内民主的基本途径。村级党组织是党在农村的最基层组织，与基层党员、群众联系最密切，其选举方式不仅对上级党组织有借鉴意义，而且有利于激活村级组织和基层党员群众的民主因素，对推进整个党内的民主建设也有非常重要的现实意义。为此，松江所有村党组织从2002年开始连续两届换届选举实行“两推一选”（群众推荐、党员推荐、党内直接选举的制度）。从松江区村党组织换届“两推一选”工作的实践看，大体有四个步骤：
第一步是组织部署和宣传发动。就是要让党员、群众知晓换届的程序、具体工作和候选人的资格等，提高党员和群众的参与度。召开支委扩大会学习，成立选举工作领导小组，研究讨论具体日程安排及方法、步骤等。确定新一届支委成员的任职条件和职数，报上级党委批准后公布。向每户村民发《告村民书》扩大宣传。
第二步是充分酝酿和民主推荐。就是要让新一届支委候选人的产生具有更广泛的民意基础，体现民主集中制的原则。召开支部大会进行动员，邀请村民代表、村民小组长、村各类组织和企业代表等列席，由党支部书记作支部工作报告，支委成员作述职报告，并进行讨论。下发候选人《推荐表》，就书记、副书记、支委候选人分别在全体党员和本村80%以上农户中推荐，按照获得推荐票数的多少确定初步候选人，得票数为党员和群众推荐之和，权重平等更凸显了民主。
第三步是组织考察和民主测评。就是要在发扬民主的同时也要体现“党管干部”的原则，所以要对初步候选人进行资格审查和组织考察。初步候选人的人数一般为正式候选人的1.5倍，报上级党委审批后，在村务公开栏中进行公布。民主测评就是各村将初步候选人分别在全体党员和本村80%以上的农户中进行测评，征求党员、群众意见。根据测评结果，在党员和群众赞成票分别超过参与测评人数50%的对象中，按得票多少和支部委员会的职数，确定正式候选人。正式候选人的差额不少于应选人数的20%，差额不足1名的以1名确定。
第四步是正式选举和上报审批。就是要召开支部大会进行正式选举，并报镇党委审批。支部大会邀请村民代表、村民小组长、村各类组织和企业代表等列席，选举前宣布党委对正式候选人的批复，候选人进行竞岗演说，安排时间回答党员和群众代表提问，正式选举时非党同志可参加旁听。通过选举办法后正式选举，选举方法可采取直接选举产生新一届村支部委员、书记和副书记，也可采取先选举产生新一届村支部委员，再召开党支部委员会的第一次会议，等额选举产生党支部的书记和副书记。
村党组织是村级各类组织和各项事业的领导核心，其决策与村民的切身利益息息相关，“两推一选”是党员和群众都参与的民主选举制度。从松江区村党组织经过两届“两推一选”后的情况看，对于加强对村党组织的监督和调动党员、村民参与积极性、主动性都有推动作用：一是有利于促进村党组织成员的工作作风和领导方式的转变。依靠群众选干部，在大多数党员中选村干部，打破了过去组织确定候选人，在少数人中选干部的传统做法，拓宽了选人用人的渠道，形成了一种有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制，并且促使村干部树立了“有为才有位，有位必须有为”的正确导向，让他们更清醒地认识到手中的权力来自于谁，懂得了该如何运用手中的权力，强化了责任意识和竞争意识。二是有利于激发广大党员、群众的参与热情。把村党组织班子成员产生的推荐权最大限度地交给了党员和群众，使广大党员和群众的积极性得到进一步调动。村党组织决定着与村民切身利益相关的重大问题，因此选什么样的人进入村党组织班子，对村民来说是非常重要的事情，利益的密切相关性，也增强了他们参与村级管理的工作热情。
同时，在实施“两推一选”工作中也遇到了一些障碍：如与镇党委对村干部的调配、培养等出现矛盾。组织希望通过邻村调入、机关下派等方式，一般情况下村民的认同度相对较低，对正常的调动受到了制约，如果是先选后调又使村民和党员感到民主权利被“愚弄”；又如，年轻干部脱颖而出困难，年轻干部在村民中的知晓度不高，同时村民一般对年轻干部信任度不高，在选举中脱颖而出有一定困难，不利于改善结构；再如，少数村干部思想认识有困惑，少数现职村干部，存在怕失权、怕失位、怕失势思想，有的甚至为了得到村民和党员的“认同”而在某些问题的处理上放弃原则，影响工作正常的推进。
三、实施“三测评”长效机制，从保障党员民主权利着手，完善基层党组织监督体系
2005年初，松江区委在保持共产党员先进性教育活动中，建立健全了以群众测评党员、党员测评支部、支部测评党委为主要内容的“三测评”工作机制。“三测评”就是通过建立健全党内上情下达、下情上报、相互贯通的信息呈报机制和反馈机制，以实现基层党组织和党员密切联系群众、充分表达群众利益的目标，并提高决策的科学化、民主化水平，保证了基层党员、群众和下级党组织反映真实情况、解决实际问题，使群众满意成为各级党组织、党员的追求。
“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”“三测评”发扬了党的密切联系群众的优良传统，加强基层民主建设，把群众满意不满意、高兴不高兴作为教育引导党员发挥先锋模范作用的评判标准。党员是党的细胞，党支部是党执政的基石。了解、关心、凝聚党员，维护、发展党员民主权利，严格党内监督，把党支部建设成为“党员之家”，增强党组织对党员的内聚力是“三测评”工作的重要环节。强化基层党组织的职能，激发组织活力，不断推进基层党的工作的规范化、制度化建设，是“三测评”的重要目标。群众是否满意，党员是否满意，这些评判的标准是什么，需要通过一定的量化指标来评价党组织和党员，发现存在的问题，改进工作方式方法，体现先进性的努力方向。“三测评”就是把对党组织和党员的评价权交给基层、交给群众，结合实际细化测评程序，拓宽测评范围，形成配套考核办法，结合年度工作总结评比、民主评议党员、干部考核、党支部换届等对各级党组织和党员作出公正评价，通过及时公布测评情况，检验基层党组织的工作成效。“三测评”强调自下而上地量化测评，又主张自上而下地服务整改，两者相辅相成，统一发挥作用。
“三测评”以下对上、以个体对党组织、以党外对党内的形式，与传统的管理监督方式完全相反，是民主监督形式的最好体现。
群众测评党员的主要内容是看党员立足本职、争创一流、服务群众的情况以及发挥党员先锋模范作用和体现党员先进性要求等方面的情况。测评党员一般采用问卷方式，此外，许多基层党组织还采取设立意见簿、意见箱、监督电话、电子信箱和个别访谈等形式收集群众对党员的意见。集中测评每年开展一次，一般都结合年度工作总结或党员评议活动进行。建立测评档案，使用好《党员活动证》，做好相关记录。对测评的结果进行反馈讲评，由党支部书记在支部党员大会和组织生活会上进行通报，要求党员制定整改措施，党支部负责督促落实。
党员测评党支部的主要内容是看党支部为党员服务，提高党员抓发展的能力，推动经济和各项事业发展，维护和发展群众利益，以及开展思想政治工作，促进党员先锋模范作用的充分发挥等方面的情况。党员测评党支部一般都结合党支部向党员通报年度工作进行，除采用问卷测评法外，许多基层支部还结合召开组织生活会、支部委员述职报告会和座谈讨论等途径进行，认真听取党员的意见和建议。党员测评党支部的结果，主要由党委职能部门在支部书记会上进行反馈，并在一定范围内公布。各党支部根据存在的问题，落实具体整改措施，党委职能部门负责跟踪检查。
党支部测评党委的主要内容是看党委树立和落实科学发展观和正确政绩观，廉洁自律，树立务实开拓、民主决策的工作作风，积极为基层党组织服务等方面的情况。党支部测评党委一般都结合党政班子年度考核进行，除采用问卷测评法外，还结合召开民主生活会、征求基层意见等途径进行，认真听取党支部的意见和建议。党支部测评党委的结果特别是测评活动中反映的班子和班子成员存在的问题，开展批评与自我批评以及落实整改措施的情况，都由党委书记在情况通报会上进行通报，接受党支部的监督。
“三测评”工作的主要成效体现在：一是使党的工作更好地贴近群众的思想脉搏，更好地服务于中心工作。自下而上地设定“三测评”的标准，层层衔接，使之紧贴党员群众的思想脉搏，更好地服务于基层单位的中心工作，能够比较全面地衡量各级党组织和党员发挥作用的情况，从而提高了党委综合统筹和驾御全局的能力。二是自上而下落实整改，推进了基层党组织的自我完善和党员的自我提高。在整改中突出服务主题，通过党委服务支部、支部服务党员、党员服务群众的方式，层层帮助解决实际问题。尤其是党组织和党员帮助群众解决问题，表达群众意愿、维护群众利益、服务群众需求，切实维护了群众的根本利益。
“三测评”工作在推进过程中，也存在着一些不够完善的地方：如，分类指导存有困难，原则一律的前提下，怎样结合实际多样化实现测评效果较难，测评项目的制定还比较机械化，不能根据本单位的实际作适当调整和完善；又如，测评结果真实性的理性分析不够，单位人数少的测评往往带有感情因素甚至情绪化，而人数多的单位党员和群众代表了解情况不多，影响测评的真实性；再如，测评结果的运用还不够，往往满足于评价，而不能从测评中发现和分析规律性的问题，从而建立起长效机制。
四、建立居民区党员代表会议制度，培养党员的民主意识，积极探索扩大党内民主的渠道
松江的居民区自2001年新城刚开发建设时的48个增加到目前的131个，并随着新城建设的推进，新建居民区及居民的数量还在不断增多。新建居民区主要存在以下特点：年轻党员多，党员的政治素质和文化素养普遍较高，大都具有一定的专业特长，同时对服务社区、奉献社区也有较高的热情，但社区提供党员服务社区、发挥作用的舞台还比较缺乏。党员的社区归属感也日趋强烈，自我价值的体现成为居民的一种需求，除了需要社区提供各类生活上的便利之外，更多的人也在社区积极寻求体现自身价值的途径和渠道。根据新建居民区的以上特点，为了进一步解决新建城市社区发育中社会化、组织化的问题，松江区委于2004年5月起，在方松街道开展了社区党建网格化试点工作，探索成立了居民区党员代表会议制度②，实践以居民区党组织为核心，党员为主体，辖区内各单位党组织联动为网络的社区党建工作模式。
居民区党员代表由社区单位党组织党员、居民中的在职、在册和退休党员组成，占社区党员总数的7%～10%，其中社区内单位党组织的党员和居民中的在职党员占70％，社区在册党员占30％。居民区党员代表会议的代表采取常任制，不设届次，但可以根据党代表职责的发挥情况，每年调整和充实一定比例的党代表。在代表的构成方面，主要掌握广泛性和针对性的有机统一。所谓广泛性，即考虑各个层面上的党员干部、普通党员、退休老党员，驻区单位党组织党员和当然代表③；针对性，即代表从事职业和专长，有利于今后活动的有效开展。居民区内驻区单位党组织代表可以通过协商，经所在单位党组织推荐产生，居民区在职党员代表由居民区党组织与所在单位协商推荐产生。居民区党员代表会议的运作，主要是解决怎样使更多的社区党员在社区发挥作用，了解掌握社情民意，加强对社区党组织的监督等方面的问题。在发挥代表日常作用方面，根据各个居民区的实际情况，重点推进的几项工作或是着重解决的几大问题，分别设立社区党建、精神文明、社区稳定、社区服务、社区管理等若干个代表工作小组。
居民区党员代表会议制度运行3年多以来，在推进社区党组织民主建设、调动社区党员参与党内和谐促进社会和谐方面起了一定的成效：首先，党员的自律意识明显提高，参与社区建设的主动性明显增强。居民区党员代表会议制度的推行，进一步提高了广大党员，特别是在职党员的社区意识，促进了社区党员体现先进性、树立新形象的自觉性，党员服务社区、奉献社区的责任感和使命感得到增强。许多党员代表积极响应社区党组织的号召，支持、配合居民区党组织工作，带头参加各类公益活动。其次，沟通联系加强，基层党组织的决策更加民主科学。自建立居民区党员代表会议制度后，各党员代表工作小组在社区党组织的牵头联络下，积极开展活动，有效推进了社区各项工作的开展。比如围绕如何提高社区党建工作的有效性，做到了“三联系、三服务”，即居民区党总支联系党代表，定期将社区党建和社区管理的各项主要工作告知党代表；党代表联系党员，了解党员的思想状况，并及时向党组织沟通；党员则广泛联系群众，倾听群众呼声，经常关心联系区域内的老干部、老党员、困难群众，并把他们的所思所想、所需所求及时转告社区党总支，便于党总支作出科学的决策，并力所能及地予以帮助和解决。此外，还打破了传统的体制和地域等束缚，社区党建资源得到有效整合。如何把以组织隶属关系为纽带的相对封闭的单位系统党建拓展到以区域依存关系为载体的相对开放的社区党建，这是一个社区党建工作的全新课题。居民区党员代表会议制度的推行，一定程度上实现了这一拓展。
居民区党员代表会议制度实行3年多以来，还存在一些问题：如，党员参与公益活动的意识还相对缺乏，需要居民区党组织进一步扩大宣传面、增强影响力，进一步激发社区党员参与社区建设和管理的自觉性和主动性，增强社区党员的参与意识、示范意识和服务意识，使社区成为在职党员发挥作用、体现先进性的重要场所；又如，传统制度设计与改革之间存在矛盾，我们党内向来以垂直的组织隶属关系为活动的主要形式，但居民区党员代表会议不以党组织隶属关系为前提，实现党的工作全覆盖，传统与改革之间不可避免发生一些矛盾，这需要我们在实践中加以解决。
注释：
①党的代表大会常任制是指每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，行使党的代表大会的职权。这其间，党代表的资格继续有效，不再重新进行选举。
②居民区党员代表会议指为了发挥社区党员的作用，增强社区党员参与社区建设和管理的积极性和主动性，而在居民区按一定比例的在职党员、在册党员、驻区单位党员组建的一个议事协调机构，不同于《党章》中规定的党员代表会议制度。
③居民区党组织书记、委员和居委会党员主任、副主任、委员为当然代表，由社区党组织直接确定。
作者单位：中共上海市松江区委组织部
■ 责任编辑：袁志平