经过近30年的发展、时至“国企改革三年行动”的2020年，我国国有企业改革已进入深水区。深层次国企改革的核心，是如何解决政府所有与企业市场化运作的难题，这是世界各国国企发展面临的共同挑战。

复杂性在于国有产权

　　国企改革的复杂性在于国有产权的存在，需要解决几方面的难题。挑战之一，是如何在有效行使国家所有权职能的同时，避免对公司管理进行不适当地干预;挑战之二，是如何确保在国有经济占主导地位的市场中维护公平竞争秩序，并使政府在行使其监管权力时不对市场竞争规则造成损害;挑战之三，是如何在国企引入恰当的问责机制和提高国企的透明度。
　　国家作为一个积极的所有者，行使其职责有三个层次的要求。首先，在国企层面，国家作为一个积极的所有者行使其职责，主要包括七项：（1）委派代表出席股东大会并行使表决权;（2）建立规则透明的董事会提名程序并积极参与董事会的提名，促进董事会多元化和专业化;（3）设定国企的受托责任和经营目标，包括财务指标、资本结构目标和风险承受水平，并监督其实施;（4）建立报告制度，允许所有权实体对国企的绩效进行定期监督、审计和评估，并对其是否遵守相关公司治理标准进行监督;（5）制定国企信息披露政策，规定应当公开披露的信息范围、适当的披露渠道以及确保信息质量的机制;（6）在法律体系和国资权限允许的情况下，与外部审计机构和国家监察机构保持持续对话;（7）确保国企董事会成员的薪酬计划有助于公司的长期利益，并能吸引和激励合格的专业人才。
　　国家（政府）作为所有者的第二层要求，是确保国企公司治理的有效性。经合组织《OECD国有企业公司治理指引》（2015）建议：政府应当允许国企拥有完全的经营自主权，以实现既定目标，并且应当克制干预国企日常管理的冲动。国家作为所有者的第三层的要求，是以透明和问责的方式行使所有权。经合组织国家管理和运营国企的经验表明，制定国家所有权政策，明确国家所有权的宗旨及其在国企治理中的作用，规范国家执行所有权政策的方法，以及政策执行过程中所涉政府机构各自的角色與职责，是国家行使所有权的必要条件。引入恰当的问责机制是制定国家所有权政策的出发点。明确定义每一家国企的受托责任是构建问责体系、界定公共服务和其他特殊职责的基础。

本质是推动自由流动的市场化主体

　　中国诚通控股集团作为国资委首批建设规范董事会试点、首家国有资产经营公司试点企业，2016年被确定为中央企业国有资本运营公司试点，它的改革经验就其多样性和探索性而言具有较高的分析价值。
　　早在2004年，中国诚通做为国资委首批7家董事会试点央企，探索了国企如何以董事会为核心建立现代企业制度。多年来，中国诚通在董事会的专业化运作方面有了明显进展。2005年，国资委确定中国诚通为国有资产经营公司试点企业，按照市场原则，搭建国有资产重组和资本运作的平台，探索中央企业非主业及不良资产市场化、专业化运作和处置的路径。十几年来，中国诚通成为服务国有资本战略结构调整、布局优化的国有资本市场化运营平台，通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，提高国有资本整体运营效率，实现国有资本保值增值的目标。公司先后以托管和国有产权划转等方式，重组整合了中国铁路物资总公司、中国寰岛集团、中国唱片总公司等8家企业。
　　中国铁路物资总公司的托管和成功整合，堪称拯救国有僵尸企业的成功案例。其托管工作一方面要解决老债务问题，另一方面企业发展还需要新的资金血液。仅用了三个月时间，通过自筹资金、清收、盘活资产就把当时最敏感的68亿元债务兑现掉了。既稳定了债券的市场预期、避免了流动危机，又增强了市场的信心和企业发展的信心，实现一箭双雕的效果。
　　2016年，中国诚通作为主发起人，携手9家央企、地方国企和金融机构，共同发起设立了总规模3500亿元的国内最大私募股权投资基金——中国国有企业结构调整基金股份有限公司，绝大部分投资集中在中央企业、国有骨干企业的结构调整项目上，少数投向以新兴产业、先进制造业为代表的具有良好收益前景的市场化项目。
　　十八届三中全会提出通过改组组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制，实行国有资本市场化运作;形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。中国诚通在服务“以管资本为主”的国有资产监管体制改革、国有经济布局结构调整、国资治理体系和治理能力的现代化三个方面都做出了积极努力，探索出一条在国有经济领域“使市场在资源配置中起决定性作用”的方式和途径。
　　国有资本投资、运营公司作为国有资本的运作平台，本质上是推动国有资本、国有产权、国企经营要素的自由流动的市场化主体，必须遵守市场规则。在产权层面，国有资本投资应以主业为边界，重点推进主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域国企的重组整合，提高优势产业集中度，保持国有控制力。

公司治理机制是关键性因素

　　为实现上述目标，国有资本投资、运营公司自身的公司治理机制是关键性因素，是决定其能否健康发展的前提。国企健全公司治理，其制度安排要解决两个基本问题，一是经营者的选择问题，即如何保证真正有企业家精神和才能的人来管理国企;二是激励问题，即如何使企业成员，特别是国企的经营者有积极性努力工作 ，并对自己的行为负责。我国国企的约束机制和激励机制，仍然是约束有余而激励不足。激励比约束更重要，原因在于存在信息不对称，包括企业家能力信息不对称、个人行为的信息不对称。一个有效的公司治理结构，必须在满足个人理性约束、激励相容约束条件下的最大化企业总价值，必须是一个多赢的制度安排。 　　中国诚通从“管企业”到“管资产”，再从“管资产”到“管资本”，不断创新体制、机制与模式。经过多年的蜕变，中国诚通从公司职能定位、战略转换到组织架构都发生了较大改变。通过资本运作和直接、间接融资，服务发展实体经济，推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，特别是通过结构调整基金等基金运作方式投资，努力探索形成资本、管控资本和运营资本的新模式。
　　近年来，中国诚通的内部市场化改革也取得积极进展。在选人用人方面，公司建立了分级的经理人市场化选聘制度。形成一支适应资本运营新战略要求的人才队伍。对经理人的分配机制改革，包括建立差异化的分配机制，根据不同业务的特点和要求给与不同的激励方式。一是选任的机制和薪酬相联系。比如市场化来的人拿市场化的工资，如果是内部培养员工，只能在原有的基础上继续调整分配机制，而不是一步到位。薪酬水平与企业的功能性质相适应，更主要的是与经营业绩相适应。这种差异化的薪酬分配机制，有效地调动了员工特别是管理者的积极性和创造力。
　　中国诚通做为国有独资企业的另一个值得赞赏的做法，是其主动通过提高公司运营的透明度接受公众、社会的监督，这是一种自信的表现。长期以来，我国国企运营的信息披露、透明度不高的问题受到社会各界的关注。中国诚通前几年就开始对外公开年报和治理报告，最近进一步增加了国有资本运营公司信息公开内容，及时准确披露国有资本运行、公司治理及管理架構、经营财务状况等信息，主动接受社会监督，成为名副其实的“阳光企业”。
　　资本安全是国有资本运营管理的核心。中国诚通建立与公司战略目标、盈利目标和国有资本运营公司定位相匹配的内控监督检查系统，实现运营过程监督全覆盖，防范国有资产流失。以关键业务、重要环节及权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位为重点，实行分事行权、分岗设权、分级授权，规范权力运行，防止权力滥用，推进依法经营，合规管理。公司还建立对所出资企业监事会外派监事制度，强化监事会与其他监督机构的协作，加强当期和事中监督等。建立信息共享机制，形成监督合力，这一做法符合世界主要国家国企改革的最新趋势，值得在我国大力提倡和推广。
　　中国诚通的改革发展，可谓我国深化国资国企改革的一个缩影。其探索实践表明，国企市场化改革是服务国家产业结构调整、防止国有资产流失、实现国有资产保值增值、提高国企经营效率的有效途径。应沿着这条道路走下去。
　　作者为中国社会科学院世界经济与政治所公司治理研究中心主任、二级研究员