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摘 要 本文指出公共企事业单位信息公开存在平台尚未统一、公开内容随意、系统协调机制缺失、监督制约机制缺位等问题，推进公共企事业单位信息公开应从上述方面予以改进。
关键词 公共企事业 信息公开 制度基础
作者简介：陶品竹，北京市社会科学院法学所助理研究员，法学博士，研究方向：行政法学、信息法学。
中图分类号：C931文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-207-02
公共企事业单位的信息公开是政府信息公开的延伸领域，政府信息公开需要相关公共企事业单位的信息公开进行配套支持。C县地处中国湖南省，位于国家长株潭“两型社会”综合改革配套区核心地带，2009年、2010年已经连续两年荣膺全国百强县称号。C县因其雄厚的经济实力和开明的政治环境，被选为湖南省政府法制办试点建设“开放型政府”试点单位。开放型政府建设的深入进行，不仅要求政府各部门的信息要对公众公开，还要求政府要在推动公共企事业单位信息公开方面有所作为。笔者以C县为例，研究在公共企事业单位信息公开中遇到的问题，并提出相应对策。
一、公共企事业单位信息公开的制度基础
2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第37条①是国家立法层面对于公共企事业单位信息公开问题的初次规范。继该条例之后，中央还曾多次发文指出要大力推进公共企事业单位信息公开。
除了上述中央层面的制度基础，C县进行公共企事业单位信息公开还有自己特殊的制度基础。比如，《湖南省实施<中华人民共和国政府信息公开条例>办法》、《湖南省人民政府办公厅关于开展政府和公共企业事业单位信息公开详细目录编制工作的通知》（湘政办函[2010]51号）、《C县人民政府办公室关于加强县政府门户网站平台建设工作的通知》（C县政办发[2008]76号）等。
二、公共企事业单位信息公开存在的主要问题
尽管从上至下的相关规范性文件层出不穷，实践中公共企事业单位的信息公开仍然存在很大问题，主要表现在以下几个方面：
第一，公共企事业单位信息公开平台尚未统一。目前，公共企事业单位信息公开主要通过各公共企事业单位自己的网站、宣传册、宣传栏等形式进行。表面看来，进行公共企事业单位信息公开的方式很多，应该能够为公共企事业单位的信息公开提供有力支持。实际上，这种多而分散、缺乏统一规范的公开方式并不利于信息公开的顺利进行。主要依靠各公共企事业单位自觉公开的各种公开方式多管齐下既不利于节约信息公开成本，也无法保证信息公开的全面、及时和准确。以C县为例，通过与相关单位进行座谈以及走访县信息中心，了解到目前C县还未搭建统一的公共企事业单位信息公开平台,甚至有的公共企事业单位还尚未开通自己的单位网站。
第二，公共企事业单位信息公开的内容具有随意性。由于C县尚未就公共企事业单位的信息公开下发专门的规范性文件，因此各公共企事业单位在信息公开问题上就具有较多的决定权，使得公共企事业单位信息公开的内容具有很大随意性。首先，不同的公共企事业单位对于哪些信息需要公开哪些信息不需要公开持有不同的意见。有的单位认为需要公开单位概况、规章制度、收费标准、业务信息、联系电话等基本信息；有的单位认为除了公开上述基本信息外，还应当公开财务会计信息、成本收益信息等核心信息；也有单位认为要尽可能少的对外界公开信息。其次，政府领导的重视程度决定了公共企事业单位信息公开的力度。由于公共企事业单位信息公开牵扯面很广，牵扯到政府领导、政府各主管部门、各公共企事业单位等，政府主要领导及部门分管领导的重视程度直接影响了各公共企事业单位的信息公开进程。有的单位由于分管领导重视，该项工作进行的很好；有的单位则因领导不重视使得各方面信息都很封闭。
第三，公共企事业单位信息公开的系统协调机制缺失。就C县公共企事业单位信息公开而言，这种缺失主要体现在以下三点：（1）县公共企事业单位信息公开工作缺乏统一的领导机构。目前，负责该县信息公开工作的实体机构主要有两个，一个是县政务中心，另一个是县信息中心。上述两个机构都是隶属于县政府办公室的二级单位，级别较低，编制较少，在推进信息公开工作中难免受到不利影响，许多公共企事业单位并不听从上述单位的工作要求，对相关规定置若罔闻。（2）县政务中心与县信息中心之间的协调。县公共企事业单位的信息公开目前是作为县政府信息公开的附属部分，归于县政务中心领导协调，但是县政务中心主要负责相关手册、资料等书面信息的公开，如果涉及到网上公开，则需要信息中心来负责，这就牵扯到县政务中心与县信息中心二者之间的工作协调问题。（3）主管部门与相应公共企事业单位之间的沟通协调不力。目前在C县公共企事业单位信息公开工作中出现了主管部门与各公共企事业单位之间相互踢皮球的现象。主管部门认为信息公开是企业的社会责任，干涉过多会影响对企业商业秘密的法律保护；公共企事业单位认为政府应当为企事业单位创造良好的环境，在推动信息公开工作中有更多的作为。
第四，公共企事业单位信息公开的监督制约机制缺位。在调研中，各单位普遍反映在推进公共企事业单位信息公开过程中遇到的最大障碍就是监督制约机制的缺位。在推进政府信息公开工作中，可以将各单位的政府信息公开情况纳入绩效考核，处于末位的部门不仅会在绩效考核评比中获得较差的成绩，而且该部门工作人员会受到扣除奖金之类的处罚。但是，对于公共企事业单位，如果其违反规定，不公开相应信息，目前还找不到强有力的监督制约手段。没有了责任追究上的约束，信息公开规定对于公共企事业单位的震慑力也就微乎其微了。有观点认为，人事与财务上的相对独立是使政府规定对公共企事业单位（尤其是企业）失去约束力的主要原因。笔者认为，这种观点并不完全正确。首先，对于公共事业单位的人事与财务，政府还是有很大决定权的。其次，对于公共企业单位，虽然政府不能干涉其人财物，但是可以通过相应的财务报告、行政许可等方式对其公益性进行监督。无论如何，政府都应当在公共企事业单位信息公开中有更大的作为。
三、加强公共企事业单位信息公开的对策研究
第一，应当尽快搭建统一而多样的公共企事业单位信息公开平台。公共企事业单位进行信息公开在平台建设上必须把握两点：一是要有一个区域范围内统一的权威性信息发布平台；二是此外还应当力求信息公开方式的多样性，保证公共企事业单位信息公开的及时和便民。相对来说，统一平台的建设具有一箭三雕的功效，目前显得更为急迫。从政府层面来说，建立统一的公共企事业单位信息公开平台可以节约管理成本，及时掌握最新的公共企事业单位信息；从公共企事业单位层面来说，由政府出面来搭建统一平台能够减少预算，节省企事业单位的开支；从社会公众层面来说，建立统一的公共企事业单位信息公开平台可以使公众更快捷地查找了解相关信息。就C县而言，呼吁建立统一的公共企事业单位信息公开平台的呼声很高。吸收借鉴广州市等城市的宝贵经验，在C县政府门户网站上开辟统一的“公共企事业单位信息公开”专栏是一条可行的路径。通过该专栏，所有需要公开的公共企事业单位信息都可以在县政府门户网站上得到显示。
第二，公共企事业单位信息公开的内容应当由规范性文件统一规定。鉴于中央层面的专项行政法规尚未出台，地方层面的地方性法规及地方规章等上位法规范也未必详尽，由各地采用专门的规范性文件的方式对本地公共企事业单位信息公开的内容进行规范比较可取。具体来说，可以采用“原则 列举”的规范模式，既规定公共企事业单位信息公开的基本原则，又列举哪些事项属于必须公开的范围，哪些事项属于不能公开的范围。公共企事业单位信息公开的基本原则应当是以公开为原则，不公开为例外，这是公共企事业单位信息公开的最高理想。除了规定基本原则以外，还应当通过列举的方式明确规定哪些内容属于必须公开的，哪些内容属于不能公开的，从而便于实际操作。以C县为例，应当公开的内容包括各公共企事业的单位名称、工作职能、机构设置、联系方式、服务流程、收费标准、规章制度、业务信息等等；不应当公开的信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容。这种“原则 列举”的内容规范模式是渐进式立法策略在信息公开内容上的应用，糅合了原则式与列举式两种规范模式，是立法理想与社会现实的折中选择。
第三，加快建立公共企事业单位信息公开的系统协调机制。如果说政府信息公开因为责任主体性质单一、纪律约束性强等各种因素综合作用而较易开展工作的话，公共企事业单位的信息公开则比政府信息公开要复杂的多。公共企事业单位信息公开由于涉及政府、企事业单位、社会、公民等各方主体的关系，各个主体间彼此性质又不同，因此很难通过一种对内具有天然约束力的归责原则（比如对公务员的纪律约束、行政处分等）来保障公共企事业单位的信息公开。这样，通过事先的对话、沟通与协调等柔性方式来促进公共企事业单位的信息公开工作就显得非常有必要。当前，建立公共企事业单位信息公开的系统协调机制先要做到以下两点：一是明确公共企事业单位信息公开工作的组织领导机构；二是明确这些机构可以采用的工作方式。以C县为例，可以规定县政府信息公开工作领导小组办公室是本县公共企事业单位信息公开的主管机构，负责推进、指导、协调、监督全县公共企事业单位信息公开工作；各乡镇、有关单位政府信息公开工作领导机构负责推进、指导、协调、监督本行政区域公共企事业单位信息公开工作；教育、卫生、计划生育、交通运输、环保等行业主管部门负责具体组织、指导、检查所属公共企事业单位信息公开工作。
第四，完善公共企事业单位信息公开的监督制约机制和责任追究机制。在监督制约机制的完善方面，可采取以下两条措施。一是加强各主管部门对相应公共企事业单位信息公开工作的监管职责，通过定期检查制度和年度报告制度等制度措施加强主管单位的监管责任，做到“谁主管，谁负责”；二是通过新闻媒体、社会舆论等社会第三方力量督促公共企事业单位进行信息公开，可建立公共企事业单位信息公开社会评议等制度，定期对公共企事业单位信息公开工作进行考核评议。在责任追究机制方面，应做到两个畅通。一是畅通举报投诉途径，公民、法人或其他组织认为有关部门和单位不依法履行公共企事业单位信息公开义务的，可以向所在地人民政府、有关主管部门或监察部门举报，收到举报的单位应立即予以调查处理；二是畅通法律救济途径，以行政法律救济为例，公民、法人或其他组织认为主管部门在公共企事业单位信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，此外还应畅通民事法律救济途径和刑事法律救济途径，为公共企事业单位信息公开提供全方位的法律保护。
注释：
①《中华人民共和国政府信息公开条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”
关键词 公共企事业 信息公开 制度基础
作者简介：陶品竹，北京市社会科学院法学所助理研究员，法学博士，研究方向：行政法学、信息法学。
中图分类号：C931文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-207-02
公共企事业单位的信息公开是政府信息公开的延伸领域，政府信息公开需要相关公共企事业单位的信息公开进行配套支持。C县地处中国湖南省，位于国家长株潭“两型社会”综合改革配套区核心地带，2009年、2010年已经连续两年荣膺全国百强县称号。C县因其雄厚的经济实力和开明的政治环境，被选为湖南省政府法制办试点建设“开放型政府”试点单位。开放型政府建设的深入进行，不仅要求政府各部门的信息要对公众公开，还要求政府要在推动公共企事业单位信息公开方面有所作为。笔者以C县为例，研究在公共企事业单位信息公开中遇到的问题，并提出相应对策。
一、公共企事业单位信息公开的制度基础
2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第37条①是国家立法层面对于公共企事业单位信息公开问题的初次规范。继该条例之后，中央还曾多次发文指出要大力推进公共企事业单位信息公开。
除了上述中央层面的制度基础，C县进行公共企事业单位信息公开还有自己特殊的制度基础。比如，《湖南省实施<中华人民共和国政府信息公开条例>办法》、《湖南省人民政府办公厅关于开展政府和公共企业事业单位信息公开详细目录编制工作的通知》（湘政办函[2010]51号）、《C县人民政府办公室关于加强县政府门户网站平台建设工作的通知》（C县政办发[2008]76号）等。
二、公共企事业单位信息公开存在的主要问题
尽管从上至下的相关规范性文件层出不穷，实践中公共企事业单位的信息公开仍然存在很大问题，主要表现在以下几个方面：
第一，公共企事业单位信息公开平台尚未统一。目前，公共企事业单位信息公开主要通过各公共企事业单位自己的网站、宣传册、宣传栏等形式进行。表面看来，进行公共企事业单位信息公开的方式很多，应该能够为公共企事业单位的信息公开提供有力支持。实际上，这种多而分散、缺乏统一规范的公开方式并不利于信息公开的顺利进行。主要依靠各公共企事业单位自觉公开的各种公开方式多管齐下既不利于节约信息公开成本，也无法保证信息公开的全面、及时和准确。以C县为例，通过与相关单位进行座谈以及走访县信息中心，了解到目前C县还未搭建统一的公共企事业单位信息公开平台,甚至有的公共企事业单位还尚未开通自己的单位网站。
第二，公共企事业单位信息公开的内容具有随意性。由于C县尚未就公共企事业单位的信息公开下发专门的规范性文件，因此各公共企事业单位在信息公开问题上就具有较多的决定权，使得公共企事业单位信息公开的内容具有很大随意性。首先，不同的公共企事业单位对于哪些信息需要公开哪些信息不需要公开持有不同的意见。有的单位认为需要公开单位概况、规章制度、收费标准、业务信息、联系电话等基本信息；有的单位认为除了公开上述基本信息外，还应当公开财务会计信息、成本收益信息等核心信息；也有单位认为要尽可能少的对外界公开信息。其次，政府领导的重视程度决定了公共企事业单位信息公开的力度。由于公共企事业单位信息公开牵扯面很广，牵扯到政府领导、政府各主管部门、各公共企事业单位等，政府主要领导及部门分管领导的重视程度直接影响了各公共企事业单位的信息公开进程。有的单位由于分管领导重视，该项工作进行的很好；有的单位则因领导不重视使得各方面信息都很封闭。
第三，公共企事业单位信息公开的系统协调机制缺失。就C县公共企事业单位信息公开而言，这种缺失主要体现在以下三点：（1）县公共企事业单位信息公开工作缺乏统一的领导机构。目前，负责该县信息公开工作的实体机构主要有两个，一个是县政务中心，另一个是县信息中心。上述两个机构都是隶属于县政府办公室的二级单位，级别较低，编制较少，在推进信息公开工作中难免受到不利影响，许多公共企事业单位并不听从上述单位的工作要求，对相关规定置若罔闻。（2）县政务中心与县信息中心之间的协调。县公共企事业单位的信息公开目前是作为县政府信息公开的附属部分，归于县政务中心领导协调，但是县政务中心主要负责相关手册、资料等书面信息的公开，如果涉及到网上公开，则需要信息中心来负责，这就牵扯到县政务中心与县信息中心二者之间的工作协调问题。（3）主管部门与相应公共企事业单位之间的沟通协调不力。目前在C县公共企事业单位信息公开工作中出现了主管部门与各公共企事业单位之间相互踢皮球的现象。主管部门认为信息公开是企业的社会责任，干涉过多会影响对企业商业秘密的法律保护；公共企事业单位认为政府应当为企事业单位创造良好的环境，在推动信息公开工作中有更多的作为。
第四，公共企事业单位信息公开的监督制约机制缺位。在调研中，各单位普遍反映在推进公共企事业单位信息公开过程中遇到的最大障碍就是监督制约机制的缺位。在推进政府信息公开工作中，可以将各单位的政府信息公开情况纳入绩效考核，处于末位的部门不仅会在绩效考核评比中获得较差的成绩，而且该部门工作人员会受到扣除奖金之类的处罚。但是，对于公共企事业单位，如果其违反规定，不公开相应信息，目前还找不到强有力的监督制约手段。没有了责任追究上的约束，信息公开规定对于公共企事业单位的震慑力也就微乎其微了。有观点认为，人事与财务上的相对独立是使政府规定对公共企事业单位（尤其是企业）失去约束力的主要原因。笔者认为，这种观点并不完全正确。首先，对于公共事业单位的人事与财务，政府还是有很大决定权的。其次，对于公共企业单位，虽然政府不能干涉其人财物，但是可以通过相应的财务报告、行政许可等方式对其公益性进行监督。无论如何，政府都应当在公共企事业单位信息公开中有更大的作为。
三、加强公共企事业单位信息公开的对策研究
第一，应当尽快搭建统一而多样的公共企事业单位信息公开平台。公共企事业单位进行信息公开在平台建设上必须把握两点：一是要有一个区域范围内统一的权威性信息发布平台；二是此外还应当力求信息公开方式的多样性，保证公共企事业单位信息公开的及时和便民。相对来说，统一平台的建设具有一箭三雕的功效，目前显得更为急迫。从政府层面来说，建立统一的公共企事业单位信息公开平台可以节约管理成本，及时掌握最新的公共企事业单位信息；从公共企事业单位层面来说，由政府出面来搭建统一平台能够减少预算，节省企事业单位的开支；从社会公众层面来说，建立统一的公共企事业单位信息公开平台可以使公众更快捷地查找了解相关信息。就C县而言，呼吁建立统一的公共企事业单位信息公开平台的呼声很高。吸收借鉴广州市等城市的宝贵经验，在C县政府门户网站上开辟统一的“公共企事业单位信息公开”专栏是一条可行的路径。通过该专栏，所有需要公开的公共企事业单位信息都可以在县政府门户网站上得到显示。
第二，公共企事业单位信息公开的内容应当由规范性文件统一规定。鉴于中央层面的专项行政法规尚未出台，地方层面的地方性法规及地方规章等上位法规范也未必详尽，由各地采用专门的规范性文件的方式对本地公共企事业单位信息公开的内容进行规范比较可取。具体来说，可以采用“原则 列举”的规范模式，既规定公共企事业单位信息公开的基本原则，又列举哪些事项属于必须公开的范围，哪些事项属于不能公开的范围。公共企事业单位信息公开的基本原则应当是以公开为原则，不公开为例外，这是公共企事业单位信息公开的最高理想。除了规定基本原则以外，还应当通过列举的方式明确规定哪些内容属于必须公开的，哪些内容属于不能公开的，从而便于实际操作。以C县为例，应当公开的内容包括各公共企事业的单位名称、工作职能、机构设置、联系方式、服务流程、收费标准、规章制度、业务信息等等；不应当公开的信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私等内容。这种“原则 列举”的内容规范模式是渐进式立法策略在信息公开内容上的应用，糅合了原则式与列举式两种规范模式，是立法理想与社会现实的折中选择。
第三，加快建立公共企事业单位信息公开的系统协调机制。如果说政府信息公开因为责任主体性质单一、纪律约束性强等各种因素综合作用而较易开展工作的话，公共企事业单位的信息公开则比政府信息公开要复杂的多。公共企事业单位信息公开由于涉及政府、企事业单位、社会、公民等各方主体的关系，各个主体间彼此性质又不同，因此很难通过一种对内具有天然约束力的归责原则（比如对公务员的纪律约束、行政处分等）来保障公共企事业单位的信息公开。这样，通过事先的对话、沟通与协调等柔性方式来促进公共企事业单位的信息公开工作就显得非常有必要。当前，建立公共企事业单位信息公开的系统协调机制先要做到以下两点：一是明确公共企事业单位信息公开工作的组织领导机构；二是明确这些机构可以采用的工作方式。以C县为例，可以规定县政府信息公开工作领导小组办公室是本县公共企事业单位信息公开的主管机构，负责推进、指导、协调、监督全县公共企事业单位信息公开工作；各乡镇、有关单位政府信息公开工作领导机构负责推进、指导、协调、监督本行政区域公共企事业单位信息公开工作；教育、卫生、计划生育、交通运输、环保等行业主管部门负责具体组织、指导、检查所属公共企事业单位信息公开工作。
第四，完善公共企事业单位信息公开的监督制约机制和责任追究机制。在监督制约机制的完善方面，可采取以下两条措施。一是加强各主管部门对相应公共企事业单位信息公开工作的监管职责，通过定期检查制度和年度报告制度等制度措施加强主管单位的监管责任，做到“谁主管，谁负责”；二是通过新闻媒体、社会舆论等社会第三方力量督促公共企事业单位进行信息公开，可建立公共企事业单位信息公开社会评议等制度，定期对公共企事业单位信息公开工作进行考核评议。在责任追究机制方面，应做到两个畅通。一是畅通举报投诉途径，公民、法人或其他组织认为有关部门和单位不依法履行公共企事业单位信息公开义务的，可以向所在地人民政府、有关主管部门或监察部门举报，收到举报的单位应立即予以调查处理；二是畅通法律救济途径，以行政法律救济为例，公民、法人或其他组织认为主管部门在公共企事业单位信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，此外还应畅通民事法律救济途径和刑事法律救济途径，为公共企事业单位信息公开提供全方位的法律保护。
注释：
①《中华人民共和国政府信息公开条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”