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资源型地区能否实现可持续发展,关系着现代化建设的成败,关系着经济社会能否健康运行。在推进煤炭资源开发和生态保护良性循环的过程中,地方政府来源于煤炭行业的非税收入成为重要的财力保障,但与生态保护所需资金相比,仍然是杯水车薪。胡锦涛同志在党的十七大报告中强调“实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。因此,扩大非税收入来源,深挖非税收入增长潜力,是建设生态型、节约型社会的必然要求,是实现资源型地区可持续发展战略目标的重要举措。
一、煤炭开采和生态环境恶化的矛盾日益突出
资源是资源型城市得以存在和发展的物质条件,但资源的不可再生性和资源枯竭的不可逆性,以及资源型城市自身对资源的过度依赖性,决定了资源型城市所面临的最大问题是资源问题。
1.资源优势伴随生态劣势
我国的矿产资源保证程度呈逐年降低之势,后备储量的增长落后于消费量的增长,矿产品贸易逆差急剧增加,资源形势十分严峻。在我国20世纪五六十年代建设的国有矿山中,已有2/3进入中衰退期,资源逐渐枯竭,有12%左右的资源型城市拥有的可供开发的后备矿产资源已经不多,有400多座矿山面临闭坑的危险。
以山东省济宁市为例,济宁是山东省最大的煤炭生产基地,也是华东地区乃至全国重要的煤炭城市和能源基地。该市含煤面积3920平方公里,占全市总面积的36%以上;已探明的煤炭资源可采储量为140亿吨,占山东省的53%以上。2008年济宁市原煤产量为7478万吨,占山东省的53.3%。煤炭行业成为济宁市的支柱产业,属于典型的资源型地区。与“资源优势”伴随而来的是“生态劣势”。采煤引发了一系列生态问题——地表沉陷、耕地丧失、植被破坏、房屋开裂、环境污染、水资源缺乏等。据统计,截止2006年,济宁市因煤炭开采造成的土地塌陷面积已达22万亩,而且每年新增沉陷面积达2万亩。煤炭行业的“繁荣”付出了极大的资源代价、环境代价和社会代价,煤炭开采成为一个不道德的暴利行业,这种不道德表现在对生态环境肆无忌惮的破坏上,表现在对弱势群体发展权利的剥夺上。因此,建立资源开发对生态环境的补偿机制,加强对矿区周边的生态环境治理和恢复,成为可持续发展的迫切要求。
2.生态补偿欠缺资金投入
按照国际通行做法,生态补偿资金主要来源于煤炭资源税费体系,主要是以政府收费为主,通过征收具有政府收费性质的权利金,辅以准收费性质的矿区租金和红利的方式调节煤炭资源配置和补偿。我国是税费并存、共同调节,即征收资源税,同时又征收矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权及采矿权的价款和探矿权及采矿权的使用费,但矿产资源税费标准过低。以山东济宁为例,煤炭资源税从2005年5月1日起调整为每吨3.6元,按煤炭的最终用户价每吨700元～1000元计算,煤炭资源税收仅占煤炭销售价格的0.36%至0.51%左右,煤炭资源几乎被无偿使用。再如排污收费,2003年以后收费标准虽有所提高,但不足以弥补当期的污染治理成本,更不用说对过去的环境污染问题进行弥补了,并且尚有部分污染源依然还未纳入到排污费的征收范围内。过低的煤炭资源税费标准,导致国家煤炭资源所有权得不到充分补偿,国家财政收入流失,从而导致生态补偿资金严重不足。
二、煤炭开发与生态保护存在问题的原因分析
我国早在20世纪80年代就已经出台了一系列关于矿山生态补偿的法律法规,但是多年来往往注重于“谁污染、谁治理”的排污费征收措施,矿区生态恢复没有形成强制性,也没有明确有这么一部分资金来解决这些社会问题。企业也只是一事一议。一对一的解决方式没有形成一个固定的生态环境补偿机制,会加大处理问题的随意性,容易激化社会矛盾。
1.没有健全煤炭资源有偿使用制度
据统计,我国约15万个矿业权中,仅有2万个左右是通过市场机制取得的。此外,探矿权、采矿权评估制度建设滞后,也影响探矿权、采矿权的价值实现,煤矿开采过程中造成的生态破坏和环境污染也没有被纳入企业的治理成本,这样就无法约束企业对资源、环境的滥用和破坏。
2.没有树立生态环境价值补偿理念
虽然国家和地方政府向煤炭企业征收土地复垦费、耕地开垦费和土地补偿费等非税收入,但主要是补偿土地的经济价值,没有体现出生态价值——煤炭开发不只是改变了土地的用途,而且改变了当地的生态格局。因此,治理需要的投入比土地经济价值高得多。
按照“谁受益、谁补偿”的原则,要重建矿区生态系统,其重建成本应由企业负担。政府部门应依法促进煤炭企业合理开发,高效利用煤炭资源,促使企业把环境保护和治理贯穿于煤炭资源开发、利用、加工、转化的全过程,有效预防和减少环境污染和生态破坏。
三、健全政府非税收入机制,保障经济可持续发展
1.实行矿产资源有偿使用制度,促进资源合理开发
实行矿产资源有偿使用制度,把企业的经济利益与煤炭资源有效利用率挂起钩来,形成企业珍惜资源的内生动力机制,是促进煤炭合理开发的根本性措施。为此,必须调整完善资源税费政策,实现由粗放型管理向保护节约型管理的转变。
(1)严格实行煤炭矿业权有偿取得制度。对新设煤炭资源探矿权、采矿权,一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式取得;对历史上企业无偿取得的采矿权,要在对剩余资源储量评估作价后,缴纳探矿权、采矿权价款;对按照国土资源部规定以协议方式有偿取得的探矿权和采矿权,出让价款可比照同类条件下的市场价确定。
(2)健全完善矿产资源有偿开采制度。目前,矿产资源补偿费的征收主要按销售收入的一定比例执行,存在两方面的问题:一是矿产资源补偿费征收标准太低,平均只有销售收入的1.18%;二是实际工作中要依靠矿山企业销售台账自行申报,不同程度地存在瞒报现象,致使非税收入流失。因此,有必要调整现行的矿产资源补偿费政策,建立矿产资源储量动态监管制度,以动用储量的多少为计征基础,动用越多,费率就越高,缴纳的补偿费也就相应越高。这种计征方式将使矿产资源补偿费计征有据可查,同时也会使补偿费收入增加。
(3)合理分配和使用矿产资源有偿使用收入。按照“取之于矿,用之于矿”的原则,矿业权出让收入和矿产资源补偿费收益分配应尽量向基层倾斜,让矿产所在地受益,以有效调动地方政府的积极性。这部分非税收入除用于煤炭资源勘查、保护和管理支出外,主要用于矿区生态环境保护和恢复。
2.建立煤炭开采综合补偿机制,保证生态环境重建
建立煤炭开采综合补偿机制,除了要树立生态价值理念、完善生态监管制度外,核心内容便是筹集生态补偿资金。通过立法进一步完善从吨煤销售收入中按比例提成的办法,明确生态资金所占的比例、管理方式和使用方向。为了保证生态重建资金能够足额到位,政府应对资金的形成、使用进行全过程监督。
(1)完善矿山地质环境治理保证金计征方法。根据《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》(鲁财综[2005]81号)的规定,山东省于2006年开始对境内煤炭开采企业征收矿山地质环境治理保证金。实际工作中存在两方面的问题:一是以采矿许可证批准面积作为计征基数不合理,与动用(消耗)的资源储量脱钩,不利于资源的合理开发和高效利用;二是一次性征收对煤炭开采企业来说资金压力非常大,因煤炭资源被逐年开采、逐年销售形成收入,煤炭开采企业无法短期内筹措数额巨大的矿山环境治理保证金,一次性或分几次缴纳都不现实;三是由国土资源部门直接征收难度大,部分地区甚至成立了由国土、财政、检察院、法院等部门组成的征管领导小组,多次到矿催收,但工作进展缓慢。针对上述问题,应依据矿井设计服务年限或剩余服务年限,按煤炭销售收入的一定比例,委托地税部门按月计征并列入企业成本,按“企业所有、专款专用、专户储存、政府监督”的原则管理,专项用于矿山地质环境治理。
(2)征收煤炭可持续发展基金。对从事原煤开采的单位和个人,征收煤炭可持续发展基金,目标主要在于解决企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市(地区)转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的相关社会问题,为实现煤炭行业可持续发展提供财力支持。可持续发展基金委托地税机关代征,以动用(消耗)的资源储量为基数,区分不同煤种,确定适用煤种征收标准,使其更具科学性,体现国家对煤炭资源稀缺性的重视。这一政策导向将引导煤炭生产企业提高规模和技术水平,提高回采率,保护煤炭资源,同时扩大了政府非税收入来源,为生态环境的恢复提供财力保障。
(3)建立煤矿转产发展资金。根据《中华人民共和国煤炭法》关于“建立煤矿企业衰老期转产资金制度”的规定,煤炭生产企业要建立煤矿转产发展资金,用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等,促进经济可持续发展和社会协调发展。转产发展资金应比照矿山地质环境治理保证金的征收管理办法,按“企业所有、专款专用、专户储存、政府监督”的原则管理,增强企业履行社会责任的强制性。
本着“外在成本内在化”的原则,企业缴纳或提取的矿业权价款、矿产资源补偿费、矿山地质环境治理保证金、煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展资金等都要计入生产成本。这样,由资源、环境、生态成本、转产成本加上旧的核算体系中的“生产成本”,构成了煤炭生产的“完全成本”,改变了过去成本只计开采直接成本,而对资源动用、环境污染、生态破坏、发展后劲等不予计算的做法,可以使煤炭开采造成的环境和社会影响等隐性成本显性化,不仅有利于煤炭价格在市场化进程中逐步实现“价值回归”,而且有利于扩大政府非税收入来源增加财力保障,进而有利于实现矿产资源开发和生态保护的良性循环。
(作者单位:魏涛,山东省济宁市任城区财政局; 黄琪,山东理工职业学院)
一、煤炭开采和生态环境恶化的矛盾日益突出
资源是资源型城市得以存在和发展的物质条件,但资源的不可再生性和资源枯竭的不可逆性,以及资源型城市自身对资源的过度依赖性,决定了资源型城市所面临的最大问题是资源问题。
1.资源优势伴随生态劣势
我国的矿产资源保证程度呈逐年降低之势,后备储量的增长落后于消费量的增长,矿产品贸易逆差急剧增加,资源形势十分严峻。在我国20世纪五六十年代建设的国有矿山中,已有2/3进入中衰退期,资源逐渐枯竭,有12%左右的资源型城市拥有的可供开发的后备矿产资源已经不多,有400多座矿山面临闭坑的危险。
以山东省济宁市为例,济宁是山东省最大的煤炭生产基地,也是华东地区乃至全国重要的煤炭城市和能源基地。该市含煤面积3920平方公里,占全市总面积的36%以上;已探明的煤炭资源可采储量为140亿吨,占山东省的53%以上。2008年济宁市原煤产量为7478万吨,占山东省的53.3%。煤炭行业成为济宁市的支柱产业,属于典型的资源型地区。与“资源优势”伴随而来的是“生态劣势”。采煤引发了一系列生态问题——地表沉陷、耕地丧失、植被破坏、房屋开裂、环境污染、水资源缺乏等。据统计,截止2006年,济宁市因煤炭开采造成的土地塌陷面积已达22万亩,而且每年新增沉陷面积达2万亩。煤炭行业的“繁荣”付出了极大的资源代价、环境代价和社会代价,煤炭开采成为一个不道德的暴利行业,这种不道德表现在对生态环境肆无忌惮的破坏上,表现在对弱势群体发展权利的剥夺上。因此,建立资源开发对生态环境的补偿机制,加强对矿区周边的生态环境治理和恢复,成为可持续发展的迫切要求。
2.生态补偿欠缺资金投入
按照国际通行做法,生态补偿资金主要来源于煤炭资源税费体系,主要是以政府收费为主,通过征收具有政府收费性质的权利金,辅以准收费性质的矿区租金和红利的方式调节煤炭资源配置和补偿。我国是税费并存、共同调节,即征收资源税,同时又征收矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权及采矿权的价款和探矿权及采矿权的使用费,但矿产资源税费标准过低。以山东济宁为例,煤炭资源税从2005年5月1日起调整为每吨3.6元,按煤炭的最终用户价每吨700元～1000元计算,煤炭资源税收仅占煤炭销售价格的0.36%至0.51%左右,煤炭资源几乎被无偿使用。再如排污收费,2003年以后收费标准虽有所提高,但不足以弥补当期的污染治理成本,更不用说对过去的环境污染问题进行弥补了,并且尚有部分污染源依然还未纳入到排污费的征收范围内。过低的煤炭资源税费标准,导致国家煤炭资源所有权得不到充分补偿,国家财政收入流失,从而导致生态补偿资金严重不足。
二、煤炭开发与生态保护存在问题的原因分析
我国早在20世纪80年代就已经出台了一系列关于矿山生态补偿的法律法规,但是多年来往往注重于“谁污染、谁治理”的排污费征收措施,矿区生态恢复没有形成强制性,也没有明确有这么一部分资金来解决这些社会问题。企业也只是一事一议。一对一的解决方式没有形成一个固定的生态环境补偿机制,会加大处理问题的随意性,容易激化社会矛盾。
1.没有健全煤炭资源有偿使用制度
据统计,我国约15万个矿业权中,仅有2万个左右是通过市场机制取得的。此外,探矿权、采矿权评估制度建设滞后,也影响探矿权、采矿权的价值实现,煤矿开采过程中造成的生态破坏和环境污染也没有被纳入企业的治理成本,这样就无法约束企业对资源、环境的滥用和破坏。
2.没有树立生态环境价值补偿理念
虽然国家和地方政府向煤炭企业征收土地复垦费、耕地开垦费和土地补偿费等非税收入,但主要是补偿土地的经济价值,没有体现出生态价值——煤炭开发不只是改变了土地的用途,而且改变了当地的生态格局。因此,治理需要的投入比土地经济价值高得多。
按照“谁受益、谁补偿”的原则,要重建矿区生态系统,其重建成本应由企业负担。政府部门应依法促进煤炭企业合理开发,高效利用煤炭资源,促使企业把环境保护和治理贯穿于煤炭资源开发、利用、加工、转化的全过程,有效预防和减少环境污染和生态破坏。
三、健全政府非税收入机制,保障经济可持续发展
1.实行矿产资源有偿使用制度,促进资源合理开发
实行矿产资源有偿使用制度,把企业的经济利益与煤炭资源有效利用率挂起钩来,形成企业珍惜资源的内生动力机制,是促进煤炭合理开发的根本性措施。为此,必须调整完善资源税费政策,实现由粗放型管理向保护节约型管理的转变。
(1)严格实行煤炭矿业权有偿取得制度。对新设煤炭资源探矿权、采矿权,一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式取得;对历史上企业无偿取得的采矿权,要在对剩余资源储量评估作价后,缴纳探矿权、采矿权价款;对按照国土资源部规定以协议方式有偿取得的探矿权和采矿权,出让价款可比照同类条件下的市场价确定。
(2)健全完善矿产资源有偿开采制度。目前,矿产资源补偿费的征收主要按销售收入的一定比例执行,存在两方面的问题:一是矿产资源补偿费征收标准太低,平均只有销售收入的1.18%;二是实际工作中要依靠矿山企业销售台账自行申报,不同程度地存在瞒报现象,致使非税收入流失。因此,有必要调整现行的矿产资源补偿费政策,建立矿产资源储量动态监管制度,以动用储量的多少为计征基础,动用越多,费率就越高,缴纳的补偿费也就相应越高。这种计征方式将使矿产资源补偿费计征有据可查,同时也会使补偿费收入增加。
(3)合理分配和使用矿产资源有偿使用收入。按照“取之于矿,用之于矿”的原则,矿业权出让收入和矿产资源补偿费收益分配应尽量向基层倾斜,让矿产所在地受益,以有效调动地方政府的积极性。这部分非税收入除用于煤炭资源勘查、保护和管理支出外,主要用于矿区生态环境保护和恢复。
2.建立煤炭开采综合补偿机制,保证生态环境重建
建立煤炭开采综合补偿机制,除了要树立生态价值理念、完善生态监管制度外,核心内容便是筹集生态补偿资金。通过立法进一步完善从吨煤销售收入中按比例提成的办法,明确生态资金所占的比例、管理方式和使用方向。为了保证生态重建资金能够足额到位,政府应对资金的形成、使用进行全过程监督。
(1)完善矿山地质环境治理保证金计征方法。根据《山东省矿山地质环境治理保证金管理暂行办法》(鲁财综[2005]81号)的规定,山东省于2006年开始对境内煤炭开采企业征收矿山地质环境治理保证金。实际工作中存在两方面的问题:一是以采矿许可证批准面积作为计征基数不合理,与动用(消耗)的资源储量脱钩,不利于资源的合理开发和高效利用;二是一次性征收对煤炭开采企业来说资金压力非常大,因煤炭资源被逐年开采、逐年销售形成收入,煤炭开采企业无法短期内筹措数额巨大的矿山环境治理保证金,一次性或分几次缴纳都不现实;三是由国土资源部门直接征收难度大,部分地区甚至成立了由国土、财政、检察院、法院等部门组成的征管领导小组,多次到矿催收,但工作进展缓慢。针对上述问题,应依据矿井设计服务年限或剩余服务年限,按煤炭销售收入的一定比例,委托地税部门按月计征并列入企业成本,按“企业所有、专款专用、专户储存、政府监督”的原则管理,专项用于矿山地质环境治理。
(2)征收煤炭可持续发展基金。对从事原煤开采的单位和个人,征收煤炭可持续发展基金,目标主要在于解决企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市(地区)转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的相关社会问题,为实现煤炭行业可持续发展提供财力支持。可持续发展基金委托地税机关代征,以动用(消耗)的资源储量为基数,区分不同煤种,确定适用煤种征收标准,使其更具科学性,体现国家对煤炭资源稀缺性的重视。这一政策导向将引导煤炭生产企业提高规模和技术水平,提高回采率,保护煤炭资源,同时扩大了政府非税收入来源,为生态环境的恢复提供财力保障。
(3)建立煤矿转产发展资金。根据《中华人民共和国煤炭法》关于“建立煤矿企业衰老期转产资金制度”的规定,煤炭生产企业要建立煤矿转产发展资金,用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等,促进经济可持续发展和社会协调发展。转产发展资金应比照矿山地质环境治理保证金的征收管理办法,按“企业所有、专款专用、专户储存、政府监督”的原则管理,增强企业履行社会责任的强制性。
本着“外在成本内在化”的原则,企业缴纳或提取的矿业权价款、矿产资源补偿费、矿山地质环境治理保证金、煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展资金等都要计入生产成本。这样,由资源、环境、生态成本、转产成本加上旧的核算体系中的“生产成本”,构成了煤炭生产的“完全成本”,改变了过去成本只计开采直接成本,而对资源动用、环境污染、生态破坏、发展后劲等不予计算的做法,可以使煤炭开采造成的环境和社会影响等隐性成本显性化,不仅有利于煤炭价格在市场化进程中逐步实现“价值回归”,而且有利于扩大政府非税收入来源增加财力保障,进而有利于实现矿产资源开发和生态保护的良性循环。
(作者单位:魏涛,山东省济宁市任城区财政局; 黄琪,山东理工职业学院)