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新中国成立后,尤其是改革开放以来,我国依法治国理念不断加强,步伐也不断加快。然而由于当前法律体系尚不够健全,法治局面尚未完全形成,普法教育尚未完全到位,执法不严的情况时有发生。这与我国社会日益现代化、市场化、民主化、人性化进程不匹配、不适应,加之某些领域和行业存在一定的体制缺陷、政策缺失、利益失衡、作风不实等因素,难免诱发社会矛盾,引起群众不满。群众选择信访解决,也是我国走向法治时代的必然选择。面对群众信访,努力去观察、研究、规范、解决才是最重要的。
一、存在问题
进入新时期以来,信访工作存在以下几个亟待解决的问题。
一是法治边缘化。目前,一般信访人只要上访,就先找主要领导和要害部门;无论反映什么问题,都千方百计绕开司法调解、行政复议、依法诉讼等渠道。他们纷纷走上信访之路,造成了信访部门门庭若市、主要领导应接不暇的局面。于是基层干部包案的、稳控的、限期解决的、追究责任的等应对措施定了又定,细了又细。带来的结果却是,一些职能部门的权力被削弱了,地方政府和基层干部集中承担起了解决社会信访的责任。基层的包案人员、稳控人员,为了免受追究,尽快了案,把容易解决的案件凭借经验或以言代法给解决了。对不易解决的,或原本不属于自己职能范围内的案件,对信访人或好言相劝、或推诿扯皮、或死看硬守、或利益抚慰,最终达到以稳为了结。这样做,虽然快捷高效,暂时化解了不少矛盾,稳控了信访局面,但容易给信访人以诸多的误导信息:有问题找领导,不依法诉讼也行;干部害怕信访,害怕追究;谁上访谁有理,谁受益等。于是一些信访人员无视法律和政策,盲目走信访之路。甚至个别信访人从中尝到了甜头,大有走职业化道路的趋势。
二是信访无序化。随着信访形势的发展,信访形式呈现多样化,无序化。在渠道上,有找信访部门的、有找纪检、监察部门的、有找新闻媒体的、有找省以上要害部门的、有找外国大使馆的等;在形式上,有一信多投的、有悬挂横幅的、有悬贴在身上的、有散发传单的、有网上发布的、有冲击机关的、有游行示威的等;由个人信访,逐步向组织化、规模化的群访方向发展。这些现象,显示出当前我国信访形势的严重性、复杂性和长期性,更应该引起各级党委政府的高度重视。
三是矛盾上层化。过去乡镇(办事处)、村(社区)两级一直是解决信访的第一线,极少有信访人越过第一线去市县两级上访。而近年来,很多信访人误认为越往上跑,影响越大,给地方政府施压越大,处理的力度也就越大。因而他们不仅向市、县两级政府跑,甚至越过市、县直奔上两级政府,形成了上下皆有信访的立体局面。究其原因是复杂的,但信访渠道不畅、程序不严、追究不力才是造成这种局面的根本原因。
四是议题政治化。原来信访涉及的问题一般是邻里不和、打架斗殴、经济纠纷、行政执法等正常性案件。而近年来,随着社会的贫富差异、利益的分配不公以及信访事态的发展,引起越来越多人开始依据现行的法规政策,追诉过去一些政治议题或人事改革等历史问题。如建国初期社会主义改造期间的财产权属问题;文革前后受组织处理的“两案”、“双突”人员要求恢复公职问题;被清退的民师、复退军人、老筑路工人、企业职工要求解决待遇问题等,这些问题由于时间长、人员多、情况复杂,又有很强的时代背景,给基层政府处理起来造成很大难度。如果不从宏观上把握原则,及早控制,会给社会带来更广泛的负面影响。
二、对策
(一)疏通信访渠道
1.要疏通司法调解渠道。根据《人民调解委员会组织条例》的要求,各村(社区)、乡镇(办事处)、企事业单位都成立了人民调解委员会,这一组织体系是解决民间纠纷、基层信访的很好渠道。由于这一渠道因长期得不到应有的重视,有的甚至形同虚设,致使许多地方出现组织不健全、人员老化、经费短缺、规范建设滞后等问题。如果我们牢牢抓住这一组织体系,从人员配备、经费保障、职责、软硬件建设等方面着手,强力修筑一条提前预防、提前介入、提前调解的信访渠道,疏通了基层信访渠道,许多事情就会事半功倍。调解的过程,是解决矛盾的过程,也是普法的过程。调解一旦达成协议,各级各部门都应严格遵守,不能因信访人一时反悔就擅自解除。对一些确实不能调解的矛盾和纠纷,调解人员应及时告知当事人如何依法信访、复议或诉讼,从而会大大减少无序上访事件的发生。
2.要疏通行政复议渠道。在当今信访案件里,有不少属于与行政执法相关的案件,然而信访人走行政复议的却寥寥无几。一方面是信访人对行政复议的执行程序不了解、不习惯、不相信。另一方面一些职能部门因执法不透明、不规范,也不鼓励信访人走复议之路。这两不情愿的现象削弱了我国《行政复议法》的有效功能,致使许多该走行政复议的案件,也都朝信访部门涌来。因此,要及时疏通行政复议这一重要渠道。必须强调各职能部门要树立民本思想,不断改进作风、强化服务、简化程序、提高效率,对该走行政复议的信访人积极引导,耐心帮助,让他们实实在在看到政府的公信力,看到复议的实际效果,这样该渠道才能顺利打开,才会有效减轻信访部门的压力。
3.要疏通“信访三级终结”渠道。对于那些既不愿走司法调解、行政复议,又不愿走法律诉讼的案件,那就通过“信访三级终结”渠道来解决。先由信访部门把受理案件转送发生单位进行调查,并限期拿出初步的书面处理意见。如果信访人不服,在法定时间内向依法有权处理的上一级机关申诉,对上一级机关给出的答复不服的,可再向上申诉一级给出终结答复。如果信访人对终结答复仍不服者,规定不准再走信访渠道解决,只能通过其他渠道,尤其是诉讼渠道解决。今后,信访部门只要对有关单位加强监督,确保“信访三级终结”制的顺利实施,将会有力维护信访秩序,提高办案效率。
4.要疏通法律诉讼渠道。无论走司法调解、行政复议、还是走“三级终结”,最终没有解决的信访案件,应规定必须走诉讼渠道,依法解决,将这一渠道作为解决信访的最终渠道来看待。疏通规范这一渠道,也是强化依法治访、依法治国的必然要求。不过,当前走诉讼渠道,对群众来说,确实存在着周期长、程序杂、成本高等问题。这正是我们需要认真研究和修正的。这一渠道修正好了,老百姓认可了,解决信访问题才会有根本保障。同时,要把重视诉讼渠道、尊重法律裁决,变成全社会的共识。在不容许少数司法人员徇私枉法的同时,也决不容许信访人随意否定法律裁定。更不能因信访人回头上访,使我们也对法律裁定表示怀疑和否认。不然,法律会失去尊严,依法治国理念会被削弱,社会公平与和谐将受到威胁。
(二)调整信访职能
近些年,信访案件逐渐增多,信访部门工作人员每天东奔西跑,疲于应对,越俎代庖的现象时有发生。信访部门职能不分、信访秩序混乱是其原因之一。因而,调整强化信访部门的相关职能,对改善信访工作是非常重要的。
1.要调整受理职能。各级信访部门在受理信访案件期间,一定要做到有条件受理。对那些正在按不同渠道处理的信访案件,坚决不再受理;对那些多次上访且不出示基层司法调解、行政复议、三级信访答复或诉讼判决文书的信访人反映的案件,坚决不予受理;对调解、复议或三级终结结果不服、该走法律渠道不走的,也坚决不予受理;对那些上访有违法行为的信访人,要先追究其法律责任,再判断其反映的案件是否应该受理,这样才能从根本上杜绝无序上访、盲目信访现象发生。
2.要调整转送职能。信访部门不是真正解决问题的部门,其重要的职能之一是“受理、交办、转送信访人的信访事项”。关键要把“转送”职能更加具体化。信访部门对信访案件受理后,不要简单地按属地管理一交了之,而应按照司法调解、行政复议、三级终结和依法诉讼四个解决渠道进行分解,并向各级政府转送、授权分管不同渠道的部门解决,这样从一开始就把信访案件转送得有规有矩。
3.要调整监督职能。信访部门应从重点监督各级党委政府,转变到分管“四个信访渠道”的有关职能部门上来;从重点监督信访结果,转变到信访处理过程上来;从临时性、随意性监督,转变到机制化、规范化监督上来,确保“四个渠道”解决信访的有效性和合法性。
4.要调整评估职能。各级党委政府对重大政策、重大事项进行决策前,必须先履行信访评估程序。评估要由信访部门牵头,抽调相关部门配合进行,并赋予信访部门对决策的建议权和否决权。对凡不走信访评估或评估风险大的,信访部门要对决策提出调整建议或予以否决。只有在评估获得通过后,党委政府方能进行决策和实施,由此可以从源头上杜绝或减少信访案件的发生。
(三)严格信访追究
严格信访追究,是有效处理信访、规范信访的根本保证。做好信访工作,要做好“两个严格”,即严格追究在处理信访事项中失职、渎职的干部责任;严格追究信访人的违法行为。无论是信访部门工作人员,还是处理信访的各部门责任人,都要分工明确,讲清责任。凡轻视信访、懈怠信访、有失职、渎职行为的责任人,要严格追究,决不迁就。同时对信访人越级上访、非正常上访、集资上访、串联上访、缠访闹访等违法行为也要依法严惩,决不纵容。“两个严格”坚持好了,做到位了,才能使信访工作有序开展,扭转当前信访工作的被动局面,确保社会的长治久安。
(作者单位:叶县昆阳镇政府)
一、存在问题
进入新时期以来,信访工作存在以下几个亟待解决的问题。
一是法治边缘化。目前,一般信访人只要上访,就先找主要领导和要害部门;无论反映什么问题,都千方百计绕开司法调解、行政复议、依法诉讼等渠道。他们纷纷走上信访之路,造成了信访部门门庭若市、主要领导应接不暇的局面。于是基层干部包案的、稳控的、限期解决的、追究责任的等应对措施定了又定,细了又细。带来的结果却是,一些职能部门的权力被削弱了,地方政府和基层干部集中承担起了解决社会信访的责任。基层的包案人员、稳控人员,为了免受追究,尽快了案,把容易解决的案件凭借经验或以言代法给解决了。对不易解决的,或原本不属于自己职能范围内的案件,对信访人或好言相劝、或推诿扯皮、或死看硬守、或利益抚慰,最终达到以稳为了结。这样做,虽然快捷高效,暂时化解了不少矛盾,稳控了信访局面,但容易给信访人以诸多的误导信息:有问题找领导,不依法诉讼也行;干部害怕信访,害怕追究;谁上访谁有理,谁受益等。于是一些信访人员无视法律和政策,盲目走信访之路。甚至个别信访人从中尝到了甜头,大有走职业化道路的趋势。
二是信访无序化。随着信访形势的发展,信访形式呈现多样化,无序化。在渠道上,有找信访部门的、有找纪检、监察部门的、有找新闻媒体的、有找省以上要害部门的、有找外国大使馆的等;在形式上,有一信多投的、有悬挂横幅的、有悬贴在身上的、有散发传单的、有网上发布的、有冲击机关的、有游行示威的等;由个人信访,逐步向组织化、规模化的群访方向发展。这些现象,显示出当前我国信访形势的严重性、复杂性和长期性,更应该引起各级党委政府的高度重视。
三是矛盾上层化。过去乡镇(办事处)、村(社区)两级一直是解决信访的第一线,极少有信访人越过第一线去市县两级上访。而近年来,很多信访人误认为越往上跑,影响越大,给地方政府施压越大,处理的力度也就越大。因而他们不仅向市、县两级政府跑,甚至越过市、县直奔上两级政府,形成了上下皆有信访的立体局面。究其原因是复杂的,但信访渠道不畅、程序不严、追究不力才是造成这种局面的根本原因。
四是议题政治化。原来信访涉及的问题一般是邻里不和、打架斗殴、经济纠纷、行政执法等正常性案件。而近年来,随着社会的贫富差异、利益的分配不公以及信访事态的发展,引起越来越多人开始依据现行的法规政策,追诉过去一些政治议题或人事改革等历史问题。如建国初期社会主义改造期间的财产权属问题;文革前后受组织处理的“两案”、“双突”人员要求恢复公职问题;被清退的民师、复退军人、老筑路工人、企业职工要求解决待遇问题等,这些问题由于时间长、人员多、情况复杂,又有很强的时代背景,给基层政府处理起来造成很大难度。如果不从宏观上把握原则,及早控制,会给社会带来更广泛的负面影响。
二、对策
(一)疏通信访渠道
1.要疏通司法调解渠道。根据《人民调解委员会组织条例》的要求,各村(社区)、乡镇(办事处)、企事业单位都成立了人民调解委员会,这一组织体系是解决民间纠纷、基层信访的很好渠道。由于这一渠道因长期得不到应有的重视,有的甚至形同虚设,致使许多地方出现组织不健全、人员老化、经费短缺、规范建设滞后等问题。如果我们牢牢抓住这一组织体系,从人员配备、经费保障、职责、软硬件建设等方面着手,强力修筑一条提前预防、提前介入、提前调解的信访渠道,疏通了基层信访渠道,许多事情就会事半功倍。调解的过程,是解决矛盾的过程,也是普法的过程。调解一旦达成协议,各级各部门都应严格遵守,不能因信访人一时反悔就擅自解除。对一些确实不能调解的矛盾和纠纷,调解人员应及时告知当事人如何依法信访、复议或诉讼,从而会大大减少无序上访事件的发生。
2.要疏通行政复议渠道。在当今信访案件里,有不少属于与行政执法相关的案件,然而信访人走行政复议的却寥寥无几。一方面是信访人对行政复议的执行程序不了解、不习惯、不相信。另一方面一些职能部门因执法不透明、不规范,也不鼓励信访人走复议之路。这两不情愿的现象削弱了我国《行政复议法》的有效功能,致使许多该走行政复议的案件,也都朝信访部门涌来。因此,要及时疏通行政复议这一重要渠道。必须强调各职能部门要树立民本思想,不断改进作风、强化服务、简化程序、提高效率,对该走行政复议的信访人积极引导,耐心帮助,让他们实实在在看到政府的公信力,看到复议的实际效果,这样该渠道才能顺利打开,才会有效减轻信访部门的压力。
3.要疏通“信访三级终结”渠道。对于那些既不愿走司法调解、行政复议,又不愿走法律诉讼的案件,那就通过“信访三级终结”渠道来解决。先由信访部门把受理案件转送发生单位进行调查,并限期拿出初步的书面处理意见。如果信访人不服,在法定时间内向依法有权处理的上一级机关申诉,对上一级机关给出的答复不服的,可再向上申诉一级给出终结答复。如果信访人对终结答复仍不服者,规定不准再走信访渠道解决,只能通过其他渠道,尤其是诉讼渠道解决。今后,信访部门只要对有关单位加强监督,确保“信访三级终结”制的顺利实施,将会有力维护信访秩序,提高办案效率。
4.要疏通法律诉讼渠道。无论走司法调解、行政复议、还是走“三级终结”,最终没有解决的信访案件,应规定必须走诉讼渠道,依法解决,将这一渠道作为解决信访的最终渠道来看待。疏通规范这一渠道,也是强化依法治访、依法治国的必然要求。不过,当前走诉讼渠道,对群众来说,确实存在着周期长、程序杂、成本高等问题。这正是我们需要认真研究和修正的。这一渠道修正好了,老百姓认可了,解决信访问题才会有根本保障。同时,要把重视诉讼渠道、尊重法律裁决,变成全社会的共识。在不容许少数司法人员徇私枉法的同时,也决不容许信访人随意否定法律裁定。更不能因信访人回头上访,使我们也对法律裁定表示怀疑和否认。不然,法律会失去尊严,依法治国理念会被削弱,社会公平与和谐将受到威胁。
(二)调整信访职能
近些年,信访案件逐渐增多,信访部门工作人员每天东奔西跑,疲于应对,越俎代庖的现象时有发生。信访部门职能不分、信访秩序混乱是其原因之一。因而,调整强化信访部门的相关职能,对改善信访工作是非常重要的。
1.要调整受理职能。各级信访部门在受理信访案件期间,一定要做到有条件受理。对那些正在按不同渠道处理的信访案件,坚决不再受理;对那些多次上访且不出示基层司法调解、行政复议、三级信访答复或诉讼判决文书的信访人反映的案件,坚决不予受理;对调解、复议或三级终结结果不服、该走法律渠道不走的,也坚决不予受理;对那些上访有违法行为的信访人,要先追究其法律责任,再判断其反映的案件是否应该受理,这样才能从根本上杜绝无序上访、盲目信访现象发生。
2.要调整转送职能。信访部门不是真正解决问题的部门,其重要的职能之一是“受理、交办、转送信访人的信访事项”。关键要把“转送”职能更加具体化。信访部门对信访案件受理后,不要简单地按属地管理一交了之,而应按照司法调解、行政复议、三级终结和依法诉讼四个解决渠道进行分解,并向各级政府转送、授权分管不同渠道的部门解决,这样从一开始就把信访案件转送得有规有矩。
3.要调整监督职能。信访部门应从重点监督各级党委政府,转变到分管“四个信访渠道”的有关职能部门上来;从重点监督信访结果,转变到信访处理过程上来;从临时性、随意性监督,转变到机制化、规范化监督上来,确保“四个渠道”解决信访的有效性和合法性。
4.要调整评估职能。各级党委政府对重大政策、重大事项进行决策前,必须先履行信访评估程序。评估要由信访部门牵头,抽调相关部门配合进行,并赋予信访部门对决策的建议权和否决权。对凡不走信访评估或评估风险大的,信访部门要对决策提出调整建议或予以否决。只有在评估获得通过后,党委政府方能进行决策和实施,由此可以从源头上杜绝或减少信访案件的发生。
(三)严格信访追究
严格信访追究,是有效处理信访、规范信访的根本保证。做好信访工作,要做好“两个严格”,即严格追究在处理信访事项中失职、渎职的干部责任;严格追究信访人的违法行为。无论是信访部门工作人员,还是处理信访的各部门责任人,都要分工明确,讲清责任。凡轻视信访、懈怠信访、有失职、渎职行为的责任人,要严格追究,决不迁就。同时对信访人越级上访、非正常上访、集资上访、串联上访、缠访闹访等违法行为也要依法严惩,决不纵容。“两个严格”坚持好了,做到位了,才能使信访工作有序开展,扭转当前信访工作的被动局面,确保社会的长治久安。
(作者单位:叶县昆阳镇政府)