论文部分内容阅读
[摘 要]盘活闲置国有资产是一项积水成渊的重大系统性工作，权责不清的国有资本在不合理的资本结构中运营或闲置会导致国有资产的低效、无效甚至负效运营。如何盘活利用庞大的闲置国有资产，实现保值、增值或货币化，已是当前亟须解决的问题，也成为促进区域经济发展、化解地方债务的有效途径。
[关键词]国有资产;资本闲置;盘活
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.065
我国国有资产涵盖范围较宽，在国民经济的发展中起着举足轻重的作用。由于国有资产形成渠道广泛，来源复杂，资产性质各异， 闲置会导致国有资产的低效、无效甚至负效运营，在会计账面上也会逐步折旧消失。据相关资料统计，全国有高达135万亿元的闲置国有资产，据有关部门抽样调查推算，我国目前约有30%～40%的国有资产闲置。如何盘活利用庞大的闲置资产，实现变现、保值或增值，已是当前亟须解决的问题，也成为促进区域经济发展、引进项目、化解地方债务的有效途径。
1 国有资产闲置的成因
1.1 政资合一、部门分割的国有资产管理体制导致资产闲置
长期以来， 政府同时具备了国有资产所有者、经营者和社会经济管理者的身份。 这种“三位一体”的状况， 使政府难以摆脱政资不分、政企不分的困扰，造成国有资产产权不明、产权代表虚置缺位。同时，国有资产产权主体不明， 容易使产权的统一性受到地区和部门分割。出于本地区、本部门利益， 在国有资产投资决策上， 不考虑宏观经济结构状况， 争上价高利大的项目， 造成大量的重复建设。 表现为资源在行业、企业部门重复配置; 地区产业结构相似度过高; 投资过于分散， 企业结构处于低水平分散、重复状况， 企业集约化程度低， 许多企业在一种低水平恶性竞争中败下阵来， 大量机器设备、厂房因停产而闲置， 许多产品、原材料因积压滞留而浪费。 同时， 许多新增投资基本上又以外延为主， 一方面造成国有资产投资增量短缺; 另一方面资产存量部分闲置的状况更为严重。
1.2 存量资产结构的多样性与不合理性导致大量国有资产闲置
长期以来， 我国经济资源长期由国家计划配置，市场经济一直处在“高速—失调—调整—稳定”的周期性循环之中，造成这一周期性循环的根本原因均来自庞大的存量资产在部门、行业、地区和技术、企业、组织等结构上的不合理，国家针对当时不合理的产业结构的调整， 往往采取计划调控手段， 通过行政命令以 “关、停、并、转”的方式进行企业资产的划拨、组合。国有资产的多样性又导致国有资产管理或接收部门不能根据市场的要求和企业之间的内在经济联系进行产权的合理转让或配置利用， 使产权形式不断由实物形态向货币形态或证券形态转化， 实现生产要素流动与资源重新配置，从而导致大量国有资产的闲置。
2 闲置国有资产盘活存在的主要问题
2.1 资产底数不清晰
这是国资管理的主要问题，也是加强国有资产管理和治理的重要基础性工作。从工作实际来看，我国各地闲置国有资产数量大、类别多、分布广，包括经营性资产和非经营性资产，以及行政事业性单位的资产和自然资源;监管部门多，存在多头管理、职责不清的现象，情况很复杂。要完善出台一本明白账、清晰账，做到账实相符、账账相符、有账可查，使国有资产在阳光下运行，客观上很不容易。
2.2 盘活机制不健全
国有闲置资产种类繁多，包括土地、房屋、设备、知识产权等，是典型的非标资产。盘活需要专门的部门和专业的人员，让这些闲置资产走向市场，实现创收、保值和增资。而目前配套政策不完善，从中央到省、市还没有盘活闲置资产的相关政策与制度，尤其是人员安置问题复杂、难度大，主体单位盘活措施专业性不强。国有资产的处置往往通过行政命令以“关、停、并、转”等方式进行资产划拨，不能根据市场的要求和企业之间的内在经济联系进行产权的合理转让。各地各类资产集中划转到平台公司，充实资产，从表面看，这些闲置资产通过平台公司进入了市场，即可实现融资盘活，而实质上，这些资产只是以会计科目形式挂在了平台公司报表上，盘活利用可谓为时甚早。
2.3 资产划转难度大
主要是划转资产矛盾大、历史遗留问题多、产权界定困难。一方面，大部分划转资产土地性质为划拨，无法形成可抵押的有效资产，如办理出让手续，所需税费支出又不堪重负;部分资产办证不及时，两证不齐，或两证皆无;个别的资产是20世纪90年代划转的，至今未办理任何产权登记手续。若借鉴外地经验，探索实行备案登记制度，不动产登记机构又无先例可循、无法可依;另一方面，按照企业股份制改革和新会计制度的要求，无产权登记的固定资产是不能入账的，也无法办理产权及财务移交手续。正是由于这部分未入账的无证不动产、低价的出租和变卖出入的不会入账，容易造成企业出现 “账外账”，无形中造成国有资产的严重流失。
2.4 效益发挥难度大
一是部分國有企业现有闲置资产呈多、散、小的特点，没有形成整体，开发成本高、难度大，难以整体盘活。二是各地机关单位办公用房存量少，办公资源紧张，划转资产无偿占用现象较为普遍。三是资产保值增值能力欠缺。有的国有企业资产管理和运营能力弱，难以满足国有资产管理运营需要;缺乏有效的激励机制，管理人员主观能动性和积极性不高;个别资产闲置多年，面临“企业管不好、政府管不了”的两难局面，不仅没有发挥良好的经济效益，每年还需支付大量的物业费、维护费和人员工资。四是征地拆迁影响大。各平台公司前期通过项目申报，获批了大量土地资产，但由于征地拆迁长期不能扫尾，导致大量土地闲置。
3 统筹推进，多措并举，盘活闲置国有资产
3.1 高度重视，形成强大合力
一是坚持政府主导。建议成立各级市政府闲置国有资产盘活利用工作委员会，市级领导定点包联;成立工作专班，设市国资委，从财政、国资、税务、机关事务管理等单位抽调精干力量组成，负责日常管理、组织、协调、督查、考核等具体工作。二是全面摸清家底。全面细致地对市本级的国有闲置资产进行清查建档，摸清闲置资产位置、数量、状况和用途等，建立闲置资源信息库，建立健全国资管理平台，为领导决策和国有资产科学配置提供参考依据。三是做好顶层设计。各地政府要围绕盘活闲置国有资产、简化资产移交程序、减免税费、调处矛盾纠纷等重大问题，因地制宜、有针对性地制定有利于开发利用或变性利用的优惠政策和措施，尽快出台《关于深化市直行政事业单位国有资产管理体制改革的意见》和《市直行政事业单位国有资产管理办法》，研究出台推进国有资本盘活利用的实施意见，建立正向激励制度和考核机制，构建闲置资产盘活的绿色通道，搭建完整的政策保障体系。 3.2 解放思想，创新方式方法
盘活闲置资产的核心在于发挥市场在资源配置中的决定性作用。一方面，创新思路，转变观念，对各市闲置国有资产情况分门别类梳理，科学划分资产用途，对适合经营的资产，统筹划转至国有企业进行市场化、规模化、专业化经营管理，把长期闲置沉淀的“死资产”，通过市场运作变成“活资产”，将闲置资产变为经营性资产，实现资产效益最大化;另一方面，腾笼换鸟，撬动市场资源。闲置国有资产一旦盘活，将为国有资产增值带来改革红利，也为激活民间资本活力带来机遇。应尽快推动国有企业混合所有制改革，允许民间资本进入，比如，将闲置资产注入国有企业，通过外部合作合伙、联合兼并、股份制改造、交叉持股等方式，将资产转为资本，实现增值，或者通过国有资产企业证券化的形式（因现有的国有闲置资产中，相当一部分是具有商业性和市场性的），将资产资本化，引入资本市场上的资金，改善政府的负债状况，盘活闲置资产。
3.3 合理利用，实施分类处理
对行政事业单位超标准配置、低效运转或者长期闲置资产，要建立完善调剂机制，有效盘活存量资产，实现高效利用。对有升值空间、适合开发的资产要实施整体开发，优化资产结构，实现最大效益;对于单宗不好处置的资产，可以通过资产置换或政府支持在该宗资产旁边再划转部分资产，扩大该宗资产规模，加大开发规模效应，盘活小规模资产。适合经营的实施整体招租，提升资产效益;对维护成本高、利用价值低的零散资产可以采取拍卖、置换等方式处置，对距离城区较远的、暂无租赁条件或已不具备租赁条件的，或者说已无创收可能的，根据实际情况，出租给附近正好有需要的居民或民企实现收益。对于在整体实施交易上需求量达不到整块出让时，可实施拆零拍卖、按需交易。
3.4 筑巢引凤，打好招商组合拳
要下好盘活闲置国有资产这盘棋，行之有效的方法就是敞开大门，采取多种手段、途径等市场化运作的方式，加大招商引资力度，对优质资产整体进行包装，充分利用本地和其他省市的产权交易市场，跨地区、跨行业、跨部门进行出售，引进域外企业和投资者;对于质量较好、主业突出、核心竞争力强的，向外商资本、民营资本、自然人资本转让产权，或投资放股、合资合作等方式实现产权主体多元化启动和扩大生产;对闲置厂房、场地采取租赁合作方式引进项目和企业;对于停产、半停产或生产经营陷入困境难以搞活的资产，鼓励企业管理人员和职工集资收购等方式激发闲置资产活力。
3.5 加大力度，完成征迁任务
征迁问题是造成土地闲置的主要原因。要以贯彻落实自然资源厅关于批而未供、闲置土地、违法用地和净地出让攻坚行动为契机，建议各平台公司全面摸排历年来的土地报批和征迁情况，与市自然资源部门和各级地方政府充分协商沟通，开展一场项目征迁攻坚大会战，划定时间表，确保大部门项目征迁任务扫尾清零。同时，建议自然资源部门努力提高供地率，全面实现建设用地有效供给，促进节约集约用地，提升用地保障能力和水平，尽快完成土地划拨和出让工作。
3.6 千方百计，解决遗留问题
正确看待历史遗留问题，充分认识到历史遗留问题的存在已成为闲置国有资产盘活利用的瓶颈。原产权单位和相关职能部门要强化职责，形成强大合力，不僅勇于更要善于“新官理旧账”，对历史遗留问题进行有效处置。建议公安、财政等资产划转直接相关部门，协调好资产划转涉及的矛盾和纠纷;自然资源部门推进容缺审批，全力解决权属不清、土地变性、不动产登记、不必要的税费规避等问题;机关事务局统筹安排行政事业单位办公用房，如集中办公区域，腾换出可盘活资产，帮助平台企业解决房产的使用权和所有权分离的问题。
参考文献：
[1]白娟.事业单位国有资产管理存在问题与对策探讨[J].今日财富，2021（8）：113-114.
[2]金一.关于加强行政事业单位国有资产管理的思考[J].大众投资指南，2021（3）：61-62.
[3]刘长杰.国有企业固定资产管理与核算探析[J].会计师，2019（23）：21-22.
[4]石磊.关于国有企业闲置资产处置的相关问题探讨[J].财经界（学术版），2019（6）：68.
[5]史学儒.加强行政事业单位闲置房产管理盘活非经营性国有资产[J].产权导刊，2016（1）：54-56.
[关键词]国有资产;资本闲置;盘活
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.065
我国国有资产涵盖范围较宽，在国民经济的发展中起着举足轻重的作用。由于国有资产形成渠道广泛，来源复杂，资产性质各异， 闲置会导致国有资产的低效、无效甚至负效运营，在会计账面上也会逐步折旧消失。据相关资料统计，全国有高达135万亿元的闲置国有资产，据有关部门抽样调查推算，我国目前约有30%～40%的国有资产闲置。如何盘活利用庞大的闲置资产，实现变现、保值或增值，已是当前亟须解决的问题，也成为促进区域经济发展、引进项目、化解地方债务的有效途径。
1 国有资产闲置的成因
1.1 政资合一、部门分割的国有资产管理体制导致资产闲置
长期以来， 政府同时具备了国有资产所有者、经营者和社会经济管理者的身份。 这种“三位一体”的状况， 使政府难以摆脱政资不分、政企不分的困扰，造成国有资产产权不明、产权代表虚置缺位。同时，国有资产产权主体不明， 容易使产权的统一性受到地区和部门分割。出于本地区、本部门利益， 在国有资产投资决策上， 不考虑宏观经济结构状况， 争上价高利大的项目， 造成大量的重复建设。 表现为资源在行业、企业部门重复配置; 地区产业结构相似度过高; 投资过于分散， 企业结构处于低水平分散、重复状况， 企业集约化程度低， 许多企业在一种低水平恶性竞争中败下阵来， 大量机器设备、厂房因停产而闲置， 许多产品、原材料因积压滞留而浪费。 同时， 许多新增投资基本上又以外延为主， 一方面造成国有资产投资增量短缺; 另一方面资产存量部分闲置的状况更为严重。
1.2 存量资产结构的多样性与不合理性导致大量国有资产闲置
长期以来， 我国经济资源长期由国家计划配置，市场经济一直处在“高速—失调—调整—稳定”的周期性循环之中，造成这一周期性循环的根本原因均来自庞大的存量资产在部门、行业、地区和技术、企业、组织等结构上的不合理，国家针对当时不合理的产业结构的调整， 往往采取计划调控手段， 通过行政命令以 “关、停、并、转”的方式进行企业资产的划拨、组合。国有资产的多样性又导致国有资产管理或接收部门不能根据市场的要求和企业之间的内在经济联系进行产权的合理转让或配置利用， 使产权形式不断由实物形态向货币形态或证券形态转化， 实现生产要素流动与资源重新配置，从而导致大量国有资产的闲置。
2 闲置国有资产盘活存在的主要问题
2.1 资产底数不清晰
这是国资管理的主要问题，也是加强国有资产管理和治理的重要基础性工作。从工作实际来看，我国各地闲置国有资产数量大、类别多、分布广，包括经营性资产和非经营性资产，以及行政事业性单位的资产和自然资源;监管部门多，存在多头管理、职责不清的现象，情况很复杂。要完善出台一本明白账、清晰账，做到账实相符、账账相符、有账可查，使国有资产在阳光下运行，客观上很不容易。
2.2 盘活机制不健全
国有闲置资产种类繁多，包括土地、房屋、设备、知识产权等，是典型的非标资产。盘活需要专门的部门和专业的人员，让这些闲置资产走向市场，实现创收、保值和增资。而目前配套政策不完善，从中央到省、市还没有盘活闲置资产的相关政策与制度，尤其是人员安置问题复杂、难度大，主体单位盘活措施专业性不强。国有资产的处置往往通过行政命令以“关、停、并、转”等方式进行资产划拨，不能根据市场的要求和企业之间的内在经济联系进行产权的合理转让。各地各类资产集中划转到平台公司，充实资产，从表面看，这些闲置资产通过平台公司进入了市场，即可实现融资盘活，而实质上，这些资产只是以会计科目形式挂在了平台公司报表上，盘活利用可谓为时甚早。
2.3 资产划转难度大
主要是划转资产矛盾大、历史遗留问题多、产权界定困难。一方面，大部分划转资产土地性质为划拨，无法形成可抵押的有效资产，如办理出让手续，所需税费支出又不堪重负;部分资产办证不及时，两证不齐，或两证皆无;个别的资产是20世纪90年代划转的，至今未办理任何产权登记手续。若借鉴外地经验，探索实行备案登记制度，不动产登记机构又无先例可循、无法可依;另一方面，按照企业股份制改革和新会计制度的要求，无产权登记的固定资产是不能入账的，也无法办理产权及财务移交手续。正是由于这部分未入账的无证不动产、低价的出租和变卖出入的不会入账，容易造成企业出现 “账外账”，无形中造成国有资产的严重流失。
2.4 效益发挥难度大
一是部分國有企业现有闲置资产呈多、散、小的特点，没有形成整体，开发成本高、难度大，难以整体盘活。二是各地机关单位办公用房存量少，办公资源紧张，划转资产无偿占用现象较为普遍。三是资产保值增值能力欠缺。有的国有企业资产管理和运营能力弱，难以满足国有资产管理运营需要;缺乏有效的激励机制，管理人员主观能动性和积极性不高;个别资产闲置多年，面临“企业管不好、政府管不了”的两难局面，不仅没有发挥良好的经济效益，每年还需支付大量的物业费、维护费和人员工资。四是征地拆迁影响大。各平台公司前期通过项目申报，获批了大量土地资产，但由于征地拆迁长期不能扫尾，导致大量土地闲置。
3 统筹推进，多措并举，盘活闲置国有资产
3.1 高度重视，形成强大合力
一是坚持政府主导。建议成立各级市政府闲置国有资产盘活利用工作委员会，市级领导定点包联;成立工作专班，设市国资委，从财政、国资、税务、机关事务管理等单位抽调精干力量组成，负责日常管理、组织、协调、督查、考核等具体工作。二是全面摸清家底。全面细致地对市本级的国有闲置资产进行清查建档，摸清闲置资产位置、数量、状况和用途等，建立闲置资源信息库，建立健全国资管理平台，为领导决策和国有资产科学配置提供参考依据。三是做好顶层设计。各地政府要围绕盘活闲置国有资产、简化资产移交程序、减免税费、调处矛盾纠纷等重大问题，因地制宜、有针对性地制定有利于开发利用或变性利用的优惠政策和措施，尽快出台《关于深化市直行政事业单位国有资产管理体制改革的意见》和《市直行政事业单位国有资产管理办法》，研究出台推进国有资本盘活利用的实施意见，建立正向激励制度和考核机制，构建闲置资产盘活的绿色通道，搭建完整的政策保障体系。 3.2 解放思想，创新方式方法
盘活闲置资产的核心在于发挥市场在资源配置中的决定性作用。一方面，创新思路，转变观念，对各市闲置国有资产情况分门别类梳理，科学划分资产用途，对适合经营的资产，统筹划转至国有企业进行市场化、规模化、专业化经营管理，把长期闲置沉淀的“死资产”，通过市场运作变成“活资产”，将闲置资产变为经营性资产，实现资产效益最大化;另一方面，腾笼换鸟，撬动市场资源。闲置国有资产一旦盘活，将为国有资产增值带来改革红利，也为激活民间资本活力带来机遇。应尽快推动国有企业混合所有制改革，允许民间资本进入，比如，将闲置资产注入国有企业，通过外部合作合伙、联合兼并、股份制改造、交叉持股等方式，将资产转为资本，实现增值，或者通过国有资产企业证券化的形式（因现有的国有闲置资产中，相当一部分是具有商业性和市场性的），将资产资本化，引入资本市场上的资金，改善政府的负债状况，盘活闲置资产。
3.3 合理利用，实施分类处理
对行政事业单位超标准配置、低效运转或者长期闲置资产，要建立完善调剂机制，有效盘活存量资产，实现高效利用。对有升值空间、适合开发的资产要实施整体开发，优化资产结构，实现最大效益;对于单宗不好处置的资产，可以通过资产置换或政府支持在该宗资产旁边再划转部分资产，扩大该宗资产规模，加大开发规模效应，盘活小规模资产。适合经营的实施整体招租，提升资产效益;对维护成本高、利用价值低的零散资产可以采取拍卖、置换等方式处置，对距离城区较远的、暂无租赁条件或已不具备租赁条件的，或者说已无创收可能的，根据实际情况，出租给附近正好有需要的居民或民企实现收益。对于在整体实施交易上需求量达不到整块出让时，可实施拆零拍卖、按需交易。
3.4 筑巢引凤，打好招商组合拳
要下好盘活闲置国有资产这盘棋，行之有效的方法就是敞开大门，采取多种手段、途径等市场化运作的方式，加大招商引资力度，对优质资产整体进行包装，充分利用本地和其他省市的产权交易市场，跨地区、跨行业、跨部门进行出售，引进域外企业和投资者;对于质量较好、主业突出、核心竞争力强的，向外商资本、民营资本、自然人资本转让产权，或投资放股、合资合作等方式实现产权主体多元化启动和扩大生产;对闲置厂房、场地采取租赁合作方式引进项目和企业;对于停产、半停产或生产经营陷入困境难以搞活的资产，鼓励企业管理人员和职工集资收购等方式激发闲置资产活力。
3.5 加大力度，完成征迁任务
征迁问题是造成土地闲置的主要原因。要以贯彻落实自然资源厅关于批而未供、闲置土地、违法用地和净地出让攻坚行动为契机，建议各平台公司全面摸排历年来的土地报批和征迁情况，与市自然资源部门和各级地方政府充分协商沟通，开展一场项目征迁攻坚大会战，划定时间表，确保大部门项目征迁任务扫尾清零。同时，建议自然资源部门努力提高供地率，全面实现建设用地有效供给，促进节约集约用地，提升用地保障能力和水平，尽快完成土地划拨和出让工作。
3.6 千方百计，解决遗留问题
正确看待历史遗留问题，充分认识到历史遗留问题的存在已成为闲置国有资产盘活利用的瓶颈。原产权单位和相关职能部门要强化职责，形成强大合力，不僅勇于更要善于“新官理旧账”，对历史遗留问题进行有效处置。建议公安、财政等资产划转直接相关部门，协调好资产划转涉及的矛盾和纠纷;自然资源部门推进容缺审批，全力解决权属不清、土地变性、不动产登记、不必要的税费规避等问题;机关事务局统筹安排行政事业单位办公用房，如集中办公区域，腾换出可盘活资产，帮助平台企业解决房产的使用权和所有权分离的问题。
参考文献：
[1]白娟.事业单位国有资产管理存在问题与对策探讨[J].今日财富，2021（8）：113-114.
[2]金一.关于加强行政事业单位国有资产管理的思考[J].大众投资指南，2021（3）：61-62.
[3]刘长杰.国有企业固定资产管理与核算探析[J].会计师，2019（23）：21-22.
[4]石磊.关于国有企业闲置资产处置的相关问题探讨[J].财经界（学术版），2019（6）：68.
[5]史学儒.加强行政事业单位闲置房产管理盘活非经营性国有资产[J].产权导刊，2016（1）：54-56.