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【摘 要】目前，由于我国长期实行以政府为主导的投资体制，导致建设资金缺乏和投资效率低下仍然是政府在公共基础设施建设方面遭遇的两大难题。但是随着《国务院关于投资体制改革的决定》的发布，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。本文介绍了通过实际项目试行BT融资方式引入社会资金进而加快城市基础设施项目建设，详细分析了BT模式的实施程序，总结了为了保证该模式能够顺利进行的其他保障措施。
【关键词】工程；项目；BT；模式；北排；探讨
0前言
目前，我国在公共设施建设方面还存在较多的问题，受当前的投融资体制方面的制约，我国长期实行以政府为主导的投资体制，政府直接投入一直是基础设施建设资金的主要来源，根据世界银行的研究报告，发展中国家的政府投资占基础设施全部投资的90%以上。融资渠道单一，资金严重不足，已经严重影响城市综合功能的发挥，更不能满足城市发展扩张的需要。
同时，由于政府长期采用“投资、建设、监管、使用”多位一体的方式导致政府投资管理的效率十分低下。因此，建设资金缺乏和投资效率低下是政府在公共基础设施建设方面遭遇的两大难题。
随着市场经济的深入发展，经济体制改革的深入，政府投融资也日益融入了市场性因素，银行资金和社会资本不断成为政府投融资的重要资金来源。
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）明确规定：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。
此政策背景为BT模式获得发展的一个重要因素。近年来，温州鹿城区政府与时俱进，解放思想，创新理念，也对此进行了实践探索，确定通过试行BT融资方式引入社会资金建设鹿城区水利工程项目的进行一次有益尝试，加快城市基础设施项目建设。
1工程概况
温州市鹿城区水利建设投资有限公司（项目业主）按照浙江省、温州市各级领导对加快水利改革试点工作的相关要求，为加快水利建设、管理体制改革，通过融资方式引入社会资金，建设鹿城区全省唯一无抵押BT水利项目——温州鹿城区双屿黄龙片区北排工程。
该工程是鹿城区水重点控制工程，是解决黄龙住宅区防洪排涝重点工程也是防灾减灾应急项目。工程位于双屿街道辖区，主要由排水箱涵、水闸、桥涵工程和相应的施工临时工程及配套改建市政工程含道路修复和给排水工程组成。
工程呈南北向分布，自南向北下穿途经郑桥路、104国道、鹿城路、江滨路B线及江滨路A线等大道。排水箱涵，排涝标准为20年一遇，箱涵建筑物级别为3级，箱涵的两侧布置为桩径φ800的C25混凝土灌注桩，每侧桩间距1.2m，箱涵净空高度3.5m，净宽6.0米，箱涵总长为1247.185m。本工程总投资17869万元，BT中标价约13492万元。
北排工程BT模式项目中主体权利、责任及利益关系，具体如图1示。项目业主是经温州市鹿城区人民政府合法授权，通过邀请招标确定浙江浙大网新建设投资集团有限公司、浙江第一水电建设集团股份有限公司联合体为中标投资人。
投资人按照招标文件规定出资成立BT项目公司——温州网新建设投资管理有限公司，负责项目的融资、建设、移交等。
2BT模式概述
在工程建设中，有多种管理模式，BOT就是其中一种。所谓BOT是Build—operate—transfer（建设一经营一转让）模式的简称。它主要用于公共基础设施建设，即通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，在约定的期限内经营管理，通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报。约定期满后，项目设施无偿移交给项目业主。而BT（Build—transfer，即建设一移交）则是BOT的一种历史演变，由于一些公益性工程项目，企业无法独立实现经济运营，取得投资收益，所以将“BOT”中的“O”即企业运行过程排除，形成“BT”模式，如图2示。它具体是由政府组建的项目法人通过公开招标或经批准的其他方式确定投融资单位，投融资单位负责筹措建设资金，并负责工程建设。项目建成竣工验收或合同工程完工验收合格后，由项目法人向投融资单位按为一次性回购、分期回购支付回购款回购工程项目。北排工程通过融资方式引入社会资金，采用BT模式建设鹿城区全省唯一无抵押水利项目。
3北排工程BT模式运作
3.1运行形式
北排工程在建设环节引进了市场化管理，把传统政府投资建设项目管理中的行政隶属和管理关系，变成项目业主（委托人）、投资人、项目公司三者之间基于BT建设投资合同委托关系，建立完整的管理模式，对项目的进度、成本、质量等方面控制进行管理创新，如图3示。
3.2运作程序
（1）确定项目阶段。政府根据需要选择并确定哪些项目可采用BT方式来建设。政府的工作就是进行技术、经济及法律上的可行性研究，项目实施的决定权最终由政府做出。项目业主取得地方政府有权审批部门（如地方发改委等）的相关授权批文，明确项目采用BT模式运作及其BT招标方式（如邀请招标），使项目运作合法合规。
（2）项目准备阶段。项目确定后通过招标来确定投资人。政府要制定项目技术参数的研究报告，列清项目的性质和规模，根据该报告拟定招标文件、评标标准和BT模式投资建设合同等相关法律文件。项目发起人在正式招标之前要对候选投资人进行资格审查，通过对各公司的组织状况、财务状况的分析，确定正式参加招标的公司名单。
（3）招标、签订合同阶段。项目发起人按照招投标的有关规定，对各投标者的标书进行评价和选择。确定中标者后，同中标者谈判确认项目合同条款，双方签订合同，形成法律文件。BT项目通过招标确定投资人，并由项目业主与中标融资人签订融资建设合同。 （4）融资、建设阶段。融资人组建具有独立法人资格的项目公司，将筹集和足额到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金，划入项目公司专户存储、专账管理，直接进行项目建设或通过招标确定施工单位。
（5）移交、回购阶段。项目竣工验收合格，符合回购条件的，由项目业主按照BT合同约定的条件进行回购。按照BT合同规定，项目建成后，要将项目移交给政府或授权机构。
3.3项目法人机制。BT工程项目建设在组织制度上采用的是项目法人责任制，按照公司法的一般规定建立BT项目公司。依据公司法设立股东会、董事会和监事会，按照各投资单位在项目公司的投资比例决定各投资单位在股东会、董事会和监事会中所占的名额。项目公司还必须依据标的工程建设特点建立相应的职能部门，包括工程部、安保部、合约部、财务部和综合部。
4北排工程BT模式的积极作用
4.1从政府的角度看
（1）能缓解财政压力。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅依靠政府的财政供给，在短期内筹措巨量资金，政府确是心有余而力不足。因而实现投资主体多元化，开辟多种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融资优势，将大量的各种资金引入城市基础设施建设，在很大程度上能够缓解政府的财政压力。（2）有助于政府职能转变。传统的城市基础设施建设，政府既负责提供资金，同时又担负着项目的建设、监督、管理、维护等职能，扮演多重角色，时常陷入繁杂的事务管理，难以集中精力解决基础设施建设中的核心问题和突出矛盾，还要组建较大的专门建设管理机构，而参与建设管理的部门出于自身的利益考量，容易发生扯皮、推诿现象。而BT模式是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业的投资者实施，既实现了建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率，又把政府从琐碎的事务管理中解脱出来，专心筹措建设资金，在宏观上对项目实施监督管理。
4.2从企业的角度看
（1）开辟了新的投资渠道。随着改革开放的不断深入，民间资本不断壮大，庞大的资金存在巨大的增值冲动，很多企业在传统投资领域之外不断寻找新的投资空间。BT模式的出现，使得一直以来由政府垄断的基础设施投资领域向社会资本开放，企业可以介入BT模式项目作为项目主办人，参与基础设施及公用事业项目建设，获得新的利润增长点。（2）投资的风险比较小。投资者按照政府的规划投资，降低了投资的盲目性，在一定程度上更能保证资本的增值。政府及其授权部门与投资者签订的合同，由于最终支付的背后有政府信用的支持，因此投资者遭遇的违约风险较小。（3）能推动产融结合。参与到BT模式项目融资中的不仅包括具有投资实力的企业集团，还包括银行、信托投资公司等金融机构，一般都具有较强的融资能力和管理能力，企业生产经营与资本经营相互融合，增强了企业抵御市场风险的能力，实现了资本有效扩张。
4.3从社会的角度看
（1）基础设施环境加快改善。在基础设施和公用事业建设领域，资金问题一旦解决，发展步伐就会加快，BT模式解决了资金的瓶颈制约，对改善城市硬件环境，优化城市投资环境乃至整体环境无疑具有强大助推力量。（2）有利于构建社会信用体系。BT模式发起人选择的投资者通常具有良好的信用基础，因为只有信用记录良好的企业，才能从银行等金融部门顺利实现融资。政府实际上是BT合同的最终债务人，必须妥善落实项目资金来源，这在一定程度上也是对政府信用的考验，政府只有在诚信建设中起到表率作用，才能从根本上推动社会信用体系的完善。但是，由于实施BT模式的管理制度缺乏国家层面的立法规范和制度建设，尽管BT融资方式在国内一些地方已经不同程度地取得了成功经验，但仍属于新事物，只有在较为全面、深刻理解的基础上，才能因地制宜运用于实践。
5北排工程BT模式应用分析
5.1BT模式类型
北排工程采用“施工总承包型BT模式”，如图5示。与“工程总承包型BT模式”相比，有不足的地方同时也有其应用灵活的一面。
（1）工程总承包型BT模式可以实施设计-施工一体化，在设计阶段即可将施工技术、施工工艺、施工经验、施工机械、施工人员、施工可行性等因素考虑进去，可使设计更有效地服务于施工，避免由于与施工脱节造成不必要的浪费和设计变更。而此种“施工总承包型BT模式”不具备此种优点，实施过程中容易出现设计理论与现场实际结合不紧密的情况，使一些设备和材料发挥不了其先进功能，资源浪费；或者现有的施工条件不能够完成设计任务，导致设计变更。
（2）工程总承包型BT模式的设计和施工均由一个单位负责，可以更方便的推行新技术、新工艺，有利于科技创新。而施工总承包型BT模式在促进和推行新技术方面没有足够的动力。
（3）工程总承包型BT模式中全力和责任关系相对简单，在遇到问题时，设计单位和施工单位的着眼点在于怎样解决问题而不是责任的归属与推卸。而施工总承包型BT模式中设计与施工单位追求的是不同的最终目标，权利与责任关系复杂。
（4）工程总承包型BT模式可以更好的降低成本、缩短工期、保证质量，施工总承包型BT模式在这方面略逊一筹。
除了以上提到的这些不足，北排工程采用“施工总承包型BT模式”的灵活一面就是对投资人的资质要求较为宽泛，只需具有施工总承包资质，而并不需要具有工程总承包资质，这扩大了潜在投资人的范围，使业主有更多的选择空间。
5.2BT流程关键节点的处理
（1）成本的控制。北排工程BT项目招标时的概算为17869万元，最终BT合同项目投资建设合同总价暂定为13492万元，节省人民币4377万元，节约成本24.5%，可以说在《建设投资合同》签订阶段项目成本得到了很好的控制。业主要求最大限度的使用自有资金，减少融资闲置资金；基期材料按施工上月《温州工程造价信息》（综合版），按合同约定编制造价后下浮9%（市政工程下浮8%），并经审计确认后作为合同价，缺项是参考市场采购价，有效地防范了市场风险。这与传统的建设管理方式相比，反映了BT建设模式通过合同法律关系去降低风险的分担原则；在回购款方面，业主规定融资风险由投资人自行承担。而对于必要的工程变更款项，业主给予支持。 （2）对质量、进度的控制。在项目实施过程中，业主方通过招标的形式委托监理公司，主要依托监理公司对施工进行监督。在监理过程中，监理单位直接与项目业主沟通，这样业主方更加直接的掌握工程质量进度的实际情况，以监管机构的身份更加有效的监督促进。同时，这样一来监理单位的权利责任与利益来源统一，有利于监理工作的有效实施。
在北排工程BT项目实施过程中，虽为总承包型BT模式，但也加入了分包的元素。BT项目公司为了保证工程的精品属性，将一些专业性较强的工程委托专业承包单位的施工队伍。对业主来说，分包对工程的质量和进度造成了威胁。为了控制这些危险源，业主方采取以下措施：在招标文件中就对分包的限度加以说明，不允许工程转包，BT项目公司有义务在项目建设过程中签订的工程总承包合同等工程相关合同在签订后7天内报业主方备案。
5.3BT模式运行的合同保障
北排项目实施过程中，在合同保障方面，包括投资方与业主签订的《温州市鹿城区双屿黄龙片区北排项目建设投资合同》、BT项目公司与国家发展银行签订的贷款合同、BT项目公司与施工单位签订的承包合同、BT项目公司与专业承包单位签订的委托合同、业主与设计单位、监理单位签订的委托合同等等，这些方方面面的合同保障了BT项目的有序进行。
5.4北排工程BT项目存在的不足。北排工程BT项目目前已经实施过半，总的来说在安全、成本、质量、进度等方面都进展顺利，并且BT合同价格比概算价格节省24.5%，约4377万元，这些充分体现了BT模式在基础设施建设中的卓越优势。同时，在项目实施过程中也存在一些不足之处，现将其分析总结如下，希望对类似的工程项目起到一定的借鉴作用。
（1）北排工程BT项目采用施工总承包型BT模式，投资人并不具备设计能力，设计单位由业主另行委托。此种模式下，设计单位与施工单位并非同根同源，设计与施工存在着匹配风险，如若沟通不善，易造成返工，、资源浪费等不良影响，同时也不利于设计施工一体化的实行。
（2）施工总承包单位浙水股份的总体统筹能力不够，对于与北排工程非BT项目的接口部分不能较好的协调，对于制约工期的影响因素估计不够。浙水股份是施工总承包单位，拥有大量的施工经验，但是对于在BT这一兴新模式，还不太适应，相关的管理经验及专业人才严重缺乏。
（3）北排工程BT项目涉及的城市综合管线（军用、电力、给水、燃气、电讯管线等）迁移和改造工程、绿化迁改工程和交通协管是由BT项目公司负责的，由于项目公司没有得到相关各职能部门的有力支持，这些工作的申报手续批复、迁改施工进展缓慢，造成了工期的延误。
（4）BT模式中，涉及到的项目相关方很多，而且很多参与方均有自身熟悉的项目操作模式和方法，要在统一的项目模式框架下运作，都存在较长适应和磨合期。由此带来有关主体对自身在项目管理中的角色定位模糊，在项目管理中的管理范围、管理内容、管理方法、管理职责和权利认识模糊，尤其是监理单位与BT项目公司、施工单位之间的关系。由于在BT模式中，监理费用一般含在工程报价中，由项目业主支付，但资金由BT投资建设单位负责筹资，所以，一旦发生矛盾，BT投资方认为监理应服从其领导和管理。其实不然，监理工作应根据国家有关的法律法规和有关的标准、文件等独立性和公正性进行，服从建设主管部门管理，对项目业主负责，同时对建设工程的安全质量等承担监理责任。与BT项目公司、施工单位之间的关系，是纯粹的监理和被监理关系。当然，其内容、方法和侧重点是有所区别的：监理单位对“BT项目公司”各项工作的监理，侧重点对总体计划、节点计划、施工组织管理、安全保障体系、质量管理体系、支持保障系统等方面的内容；对“施工单位”的各项工作，监理则更加注重对现场工作的控制，并采用报验、巡检、旁站、抽检、平行检测等多种方法，以确保工程的安全质量。
6建议
以上探讨了北排工程BT模式运行过程中各主体权利、责任和利益关系，以及应该注意的关键问题，仅供类似的工程项目参考。除此之外，BT模式能够顺利进行还需要一些外部保障，讨论如下。
（1）法律保障。BT方式作为一种新型的融资建设方式，目前国内尚未建立完善的BT模式方面的法律法规体系。而BT模式中法律关系、合同关系的特殊性和复杂性，导致监管难度大；BT方在项目的建设标准、变更、施工进度等方面因素，可能使得项目质量得不到应有的保证；BT方也面临着投资收益的不确定性、投资活动的周期性以及时滞性等投融资风险，这些都需要政府加快立法步伐，建立完善法律法规体系，规范BT模式中投融资、施工、监理等环节中各主体的法律行为，使BT项目的实施更加规范，有章可循。
（2）合同保障。BT融资过程中面临的主要风险有：市场风险、设计变更风险、工程技术风险和政府信用风险等。需要采取相应措施不断完善BT融资预防风险机制。政府与投资商通过签订相关合同来回避市场风险；政府应该鼓励投资者通过对方案不断优化，采取节约资源和成本的方案来预防设计变更风险和工程技术风险；通过合法、规范、透明、公正的信用条款、信用保证等不断加强政府信用建设。
（3）政策保障。a）改变BT模式征税体制，避免重复纳税。b）BT模式手续办理零障碍。c）适当提高BT模式投资回报率。d）积极邀请由资质的总承包企业参与到BT项目决策。
参考文献：
[1]张冲，BT方式在建设项目中的应用[J].安徽建筑，2009（3）：161-162
[2]梁世连，惠恩才.工程项目管理学[M].沈阳：东北财经大学出版社，2004.
[3]M.FouzulKabirKhan，RobertJ.Parra（著）.朱咏等译.大项目融资：项目融资技术的运用与实践[M].北京：清华大学出版社，2005.
[4]建设工程造价管理理论与实务（二）[M].北京：中国计划出版社2009.
【关键词】工程；项目；BT；模式；北排；探讨
0前言
目前，我国在公共设施建设方面还存在较多的问题，受当前的投融资体制方面的制约，我国长期实行以政府为主导的投资体制，政府直接投入一直是基础设施建设资金的主要来源，根据世界银行的研究报告，发展中国家的政府投资占基础设施全部投资的90%以上。融资渠道单一，资金严重不足，已经严重影响城市综合功能的发挥，更不能满足城市发展扩张的需要。
同时，由于政府长期采用“投资、建设、监管、使用”多位一体的方式导致政府投资管理的效率十分低下。因此，建设资金缺乏和投资效率低下是政府在公共基础设施建设方面遭遇的两大难题。
随着市场经济的深入发展，经济体制改革的深入，政府投融资也日益融入了市场性因素，银行资金和社会资本不断成为政府投融资的重要资金来源。
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）明确规定：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“各级政府要创造条件，利用特许权经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施的建设”。
此政策背景为BT模式获得发展的一个重要因素。近年来，温州鹿城区政府与时俱进，解放思想，创新理念，也对此进行了实践探索，确定通过试行BT融资方式引入社会资金建设鹿城区水利工程项目的进行一次有益尝试，加快城市基础设施项目建设。
1工程概况
温州市鹿城区水利建设投资有限公司（项目业主）按照浙江省、温州市各级领导对加快水利改革试点工作的相关要求，为加快水利建设、管理体制改革，通过融资方式引入社会资金，建设鹿城区全省唯一无抵押BT水利项目——温州鹿城区双屿黄龙片区北排工程。
该工程是鹿城区水重点控制工程，是解决黄龙住宅区防洪排涝重点工程也是防灾减灾应急项目。工程位于双屿街道辖区，主要由排水箱涵、水闸、桥涵工程和相应的施工临时工程及配套改建市政工程含道路修复和给排水工程组成。
工程呈南北向分布，自南向北下穿途经郑桥路、104国道、鹿城路、江滨路B线及江滨路A线等大道。排水箱涵，排涝标准为20年一遇，箱涵建筑物级别为3级，箱涵的两侧布置为桩径φ800的C25混凝土灌注桩，每侧桩间距1.2m，箱涵净空高度3.5m，净宽6.0米，箱涵总长为1247.185m。本工程总投资17869万元，BT中标价约13492万元。
北排工程BT模式项目中主体权利、责任及利益关系，具体如图1示。项目业主是经温州市鹿城区人民政府合法授权，通过邀请招标确定浙江浙大网新建设投资集团有限公司、浙江第一水电建设集团股份有限公司联合体为中标投资人。
投资人按照招标文件规定出资成立BT项目公司——温州网新建设投资管理有限公司，负责项目的融资、建设、移交等。
2BT模式概述
在工程建设中，有多种管理模式，BOT就是其中一种。所谓BOT是Build—operate—transfer（建设一经营一转让）模式的简称。它主要用于公共基础设施建设，即通过特许协议，引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，在约定的期限内经营管理，通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报。约定期满后，项目设施无偿移交给项目业主。而BT（Build—transfer，即建设一移交）则是BOT的一种历史演变，由于一些公益性工程项目，企业无法独立实现经济运营，取得投资收益，所以将“BOT”中的“O”即企业运行过程排除，形成“BT”模式，如图2示。它具体是由政府组建的项目法人通过公开招标或经批准的其他方式确定投融资单位，投融资单位负责筹措建设资金，并负责工程建设。项目建成竣工验收或合同工程完工验收合格后，由项目法人向投融资单位按为一次性回购、分期回购支付回购款回购工程项目。北排工程通过融资方式引入社会资金，采用BT模式建设鹿城区全省唯一无抵押水利项目。
3北排工程BT模式运作
3.1运行形式
北排工程在建设环节引进了市场化管理，把传统政府投资建设项目管理中的行政隶属和管理关系，变成项目业主（委托人）、投资人、项目公司三者之间基于BT建设投资合同委托关系，建立完整的管理模式，对项目的进度、成本、质量等方面控制进行管理创新，如图3示。
3.2运作程序
（1）确定项目阶段。政府根据需要选择并确定哪些项目可采用BT方式来建设。政府的工作就是进行技术、经济及法律上的可行性研究，项目实施的决定权最终由政府做出。项目业主取得地方政府有权审批部门（如地方发改委等）的相关授权批文，明确项目采用BT模式运作及其BT招标方式（如邀请招标），使项目运作合法合规。
（2）项目准备阶段。项目确定后通过招标来确定投资人。政府要制定项目技术参数的研究报告，列清项目的性质和规模，根据该报告拟定招标文件、评标标准和BT模式投资建设合同等相关法律文件。项目发起人在正式招标之前要对候选投资人进行资格审查，通过对各公司的组织状况、财务状况的分析，确定正式参加招标的公司名单。
（3）招标、签订合同阶段。项目发起人按照招投标的有关规定，对各投标者的标书进行评价和选择。确定中标者后，同中标者谈判确认项目合同条款，双方签订合同，形成法律文件。BT项目通过招标确定投资人，并由项目业主与中标融资人签订融资建设合同。 （4）融资、建设阶段。融资人组建具有独立法人资格的项目公司，将筹集和足额到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金，划入项目公司专户存储、专账管理，直接进行项目建设或通过招标确定施工单位。
（5）移交、回购阶段。项目竣工验收合格，符合回购条件的，由项目业主按照BT合同约定的条件进行回购。按照BT合同规定，项目建成后，要将项目移交给政府或授权机构。
3.3项目法人机制。BT工程项目建设在组织制度上采用的是项目法人责任制，按照公司法的一般规定建立BT项目公司。依据公司法设立股东会、董事会和监事会，按照各投资单位在项目公司的投资比例决定各投资单位在股东会、董事会和监事会中所占的名额。项目公司还必须依据标的工程建设特点建立相应的职能部门，包括工程部、安保部、合约部、财务部和综合部。
4北排工程BT模式的积极作用
4.1从政府的角度看
（1）能缓解财政压力。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅依靠政府的财政供给，在短期内筹措巨量资金，政府确是心有余而力不足。因而实现投资主体多元化，开辟多种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融资优势，将大量的各种资金引入城市基础设施建设，在很大程度上能够缓解政府的财政压力。（2）有助于政府职能转变。传统的城市基础设施建设，政府既负责提供资金，同时又担负着项目的建设、监督、管理、维护等职能，扮演多重角色，时常陷入繁杂的事务管理，难以集中精力解决基础设施建设中的核心问题和突出矛盾，还要组建较大的专门建设管理机构，而参与建设管理的部门出于自身的利益考量，容易发生扯皮、推诿现象。而BT模式是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业的投资者实施，既实现了建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率，又把政府从琐碎的事务管理中解脱出来，专心筹措建设资金，在宏观上对项目实施监督管理。
4.2从企业的角度看
（1）开辟了新的投资渠道。随着改革开放的不断深入，民间资本不断壮大，庞大的资金存在巨大的增值冲动，很多企业在传统投资领域之外不断寻找新的投资空间。BT模式的出现，使得一直以来由政府垄断的基础设施投资领域向社会资本开放，企业可以介入BT模式项目作为项目主办人，参与基础设施及公用事业项目建设，获得新的利润增长点。（2）投资的风险比较小。投资者按照政府的规划投资，降低了投资的盲目性，在一定程度上更能保证资本的增值。政府及其授权部门与投资者签订的合同，由于最终支付的背后有政府信用的支持，因此投资者遭遇的违约风险较小。（3）能推动产融结合。参与到BT模式项目融资中的不仅包括具有投资实力的企业集团，还包括银行、信托投资公司等金融机构，一般都具有较强的融资能力和管理能力，企业生产经营与资本经营相互融合，增强了企业抵御市场风险的能力，实现了资本有效扩张。
4.3从社会的角度看
（1）基础设施环境加快改善。在基础设施和公用事业建设领域，资金问题一旦解决，发展步伐就会加快，BT模式解决了资金的瓶颈制约，对改善城市硬件环境，优化城市投资环境乃至整体环境无疑具有强大助推力量。（2）有利于构建社会信用体系。BT模式发起人选择的投资者通常具有良好的信用基础，因为只有信用记录良好的企业，才能从银行等金融部门顺利实现融资。政府实际上是BT合同的最终债务人，必须妥善落实项目资金来源，这在一定程度上也是对政府信用的考验，政府只有在诚信建设中起到表率作用，才能从根本上推动社会信用体系的完善。但是，由于实施BT模式的管理制度缺乏国家层面的立法规范和制度建设，尽管BT融资方式在国内一些地方已经不同程度地取得了成功经验，但仍属于新事物，只有在较为全面、深刻理解的基础上，才能因地制宜运用于实践。
5北排工程BT模式应用分析
5.1BT模式类型
北排工程采用“施工总承包型BT模式”，如图5示。与“工程总承包型BT模式”相比，有不足的地方同时也有其应用灵活的一面。
（1）工程总承包型BT模式可以实施设计-施工一体化，在设计阶段即可将施工技术、施工工艺、施工经验、施工机械、施工人员、施工可行性等因素考虑进去，可使设计更有效地服务于施工，避免由于与施工脱节造成不必要的浪费和设计变更。而此种“施工总承包型BT模式”不具备此种优点，实施过程中容易出现设计理论与现场实际结合不紧密的情况，使一些设备和材料发挥不了其先进功能，资源浪费；或者现有的施工条件不能够完成设计任务，导致设计变更。
（2）工程总承包型BT模式的设计和施工均由一个单位负责，可以更方便的推行新技术、新工艺，有利于科技创新。而施工总承包型BT模式在促进和推行新技术方面没有足够的动力。
（3）工程总承包型BT模式中全力和责任关系相对简单，在遇到问题时，设计单位和施工单位的着眼点在于怎样解决问题而不是责任的归属与推卸。而施工总承包型BT模式中设计与施工单位追求的是不同的最终目标，权利与责任关系复杂。
（4）工程总承包型BT模式可以更好的降低成本、缩短工期、保证质量，施工总承包型BT模式在这方面略逊一筹。
除了以上提到的这些不足，北排工程采用“施工总承包型BT模式”的灵活一面就是对投资人的资质要求较为宽泛，只需具有施工总承包资质，而并不需要具有工程总承包资质，这扩大了潜在投资人的范围，使业主有更多的选择空间。
5.2BT流程关键节点的处理
（1）成本的控制。北排工程BT项目招标时的概算为17869万元，最终BT合同项目投资建设合同总价暂定为13492万元，节省人民币4377万元，节约成本24.5%，可以说在《建设投资合同》签订阶段项目成本得到了很好的控制。业主要求最大限度的使用自有资金，减少融资闲置资金；基期材料按施工上月《温州工程造价信息》（综合版），按合同约定编制造价后下浮9%（市政工程下浮8%），并经审计确认后作为合同价，缺项是参考市场采购价，有效地防范了市场风险。这与传统的建设管理方式相比，反映了BT建设模式通过合同法律关系去降低风险的分担原则；在回购款方面，业主规定融资风险由投资人自行承担。而对于必要的工程变更款项，业主给予支持。 （2）对质量、进度的控制。在项目实施过程中，业主方通过招标的形式委托监理公司，主要依托监理公司对施工进行监督。在监理过程中，监理单位直接与项目业主沟通，这样业主方更加直接的掌握工程质量进度的实际情况，以监管机构的身份更加有效的监督促进。同时，这样一来监理单位的权利责任与利益来源统一，有利于监理工作的有效实施。
在北排工程BT项目实施过程中，虽为总承包型BT模式，但也加入了分包的元素。BT项目公司为了保证工程的精品属性，将一些专业性较强的工程委托专业承包单位的施工队伍。对业主来说，分包对工程的质量和进度造成了威胁。为了控制这些危险源，业主方采取以下措施：在招标文件中就对分包的限度加以说明，不允许工程转包，BT项目公司有义务在项目建设过程中签订的工程总承包合同等工程相关合同在签订后7天内报业主方备案。
5.3BT模式运行的合同保障
北排项目实施过程中，在合同保障方面，包括投资方与业主签订的《温州市鹿城区双屿黄龙片区北排项目建设投资合同》、BT项目公司与国家发展银行签订的贷款合同、BT项目公司与施工单位签订的承包合同、BT项目公司与专业承包单位签订的委托合同、业主与设计单位、监理单位签订的委托合同等等，这些方方面面的合同保障了BT项目的有序进行。
5.4北排工程BT项目存在的不足。北排工程BT项目目前已经实施过半，总的来说在安全、成本、质量、进度等方面都进展顺利，并且BT合同价格比概算价格节省24.5%，约4377万元，这些充分体现了BT模式在基础设施建设中的卓越优势。同时，在项目实施过程中也存在一些不足之处，现将其分析总结如下，希望对类似的工程项目起到一定的借鉴作用。
（1）北排工程BT项目采用施工总承包型BT模式，投资人并不具备设计能力，设计单位由业主另行委托。此种模式下，设计单位与施工单位并非同根同源，设计与施工存在着匹配风险，如若沟通不善，易造成返工，、资源浪费等不良影响，同时也不利于设计施工一体化的实行。
（2）施工总承包单位浙水股份的总体统筹能力不够，对于与北排工程非BT项目的接口部分不能较好的协调，对于制约工期的影响因素估计不够。浙水股份是施工总承包单位，拥有大量的施工经验，但是对于在BT这一兴新模式，还不太适应，相关的管理经验及专业人才严重缺乏。
（3）北排工程BT项目涉及的城市综合管线（军用、电力、给水、燃气、电讯管线等）迁移和改造工程、绿化迁改工程和交通协管是由BT项目公司负责的，由于项目公司没有得到相关各职能部门的有力支持，这些工作的申报手续批复、迁改施工进展缓慢，造成了工期的延误。
（4）BT模式中，涉及到的项目相关方很多，而且很多参与方均有自身熟悉的项目操作模式和方法，要在统一的项目模式框架下运作，都存在较长适应和磨合期。由此带来有关主体对自身在项目管理中的角色定位模糊，在项目管理中的管理范围、管理内容、管理方法、管理职责和权利认识模糊，尤其是监理单位与BT项目公司、施工单位之间的关系。由于在BT模式中，监理费用一般含在工程报价中，由项目业主支付，但资金由BT投资建设单位负责筹资，所以，一旦发生矛盾，BT投资方认为监理应服从其领导和管理。其实不然，监理工作应根据国家有关的法律法规和有关的标准、文件等独立性和公正性进行，服从建设主管部门管理，对项目业主负责，同时对建设工程的安全质量等承担监理责任。与BT项目公司、施工单位之间的关系，是纯粹的监理和被监理关系。当然，其内容、方法和侧重点是有所区别的：监理单位对“BT项目公司”各项工作的监理，侧重点对总体计划、节点计划、施工组织管理、安全保障体系、质量管理体系、支持保障系统等方面的内容；对“施工单位”的各项工作，监理则更加注重对现场工作的控制，并采用报验、巡检、旁站、抽检、平行检测等多种方法，以确保工程的安全质量。
6建议
以上探讨了北排工程BT模式运行过程中各主体权利、责任和利益关系，以及应该注意的关键问题，仅供类似的工程项目参考。除此之外，BT模式能够顺利进行还需要一些外部保障，讨论如下。
（1）法律保障。BT方式作为一种新型的融资建设方式，目前国内尚未建立完善的BT模式方面的法律法规体系。而BT模式中法律关系、合同关系的特殊性和复杂性，导致监管难度大；BT方在项目的建设标准、变更、施工进度等方面因素，可能使得项目质量得不到应有的保证；BT方也面临着投资收益的不确定性、投资活动的周期性以及时滞性等投融资风险，这些都需要政府加快立法步伐，建立完善法律法规体系，规范BT模式中投融资、施工、监理等环节中各主体的法律行为，使BT项目的实施更加规范，有章可循。
（2）合同保障。BT融资过程中面临的主要风险有：市场风险、设计变更风险、工程技术风险和政府信用风险等。需要采取相应措施不断完善BT融资预防风险机制。政府与投资商通过签订相关合同来回避市场风险；政府应该鼓励投资者通过对方案不断优化，采取节约资源和成本的方案来预防设计变更风险和工程技术风险；通过合法、规范、透明、公正的信用条款、信用保证等不断加强政府信用建设。
（3）政策保障。a）改变BT模式征税体制，避免重复纳税。b）BT模式手续办理零障碍。c）适当提高BT模式投资回报率。d）积极邀请由资质的总承包企业参与到BT项目决策。
参考文献：
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