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摘 要：与日俱增的财政压力和提升治理水平的需要，促成了当前地方政府在公共项目开发建设中广泛引入PPP模式。“鸟巢”项目是我国在体育基础设施领域中采用PPP模式的首次尝试。然而，PPP模式在立项、融资、建设、运营的各个阶段，均会面临不同的风险，“鸟巢”PPP项目正是因为没有对这些风险作出很好的预估，最终归于失败。
关键词：PPP模式 项目管理 社会资本 鸟巢
一、PPP模式概述
长久以来，涉及大多数社会成员的公共事务被认为是政府应该承担的责任。实践中，政府也的确对这些公共事务享有垄断经营、管理的权利，特别是在道路、桥梁、大型体育场馆等基础设施领域。政府对公共项目的垄断经营和管理，虽然保证了公共服务供给的稳定性和公益性，但也给政府带来巨大的财政压力。此外，因为政府并不精通于公共设施的市场化运作，对公共项目的管理面临往往效率低下、入不敷出等诸多问题。与此同时，随着市场经济的深入发展，私营企业在项目管理方面的经验愈加成熟，资金、技术等优势日益凸显。在此背景下，1992年英国政府率先在公共基础设施领域引入私人资本，政府与私营机构签订长期协议，授权私营机构代替政府建设、运营和管理公共基础设施并向公众提供公共服务，由此诞生了PPP模式。
PPP模式，即政府和社会资本合作模式，是目前很多国家广泛流行的一种公共项目和公共服务供给方式。PPP模式在实践中根据具体的情况而有不同的表现方式，在理论研究界亦没有统一的定义，大意是指政府为了更有效的提供公共产品和公共服务而与社会资本建立各种形式的合作伙伴关系，发挥合作优势，实现各自目标。 PPP模式根据合作的不同特征而有不同的分类，但其基本内涵包括五个方面：一是PPP是政府和社会资本之间的平等合作，通过签署合同来明确双方的权利和义务；二是PPP是政府向社会机构采购服务而采取的融资、建设与经营管理模式，不仅仅是简单的项目融资，更包括融资之后项目的运行与管理；三是政府与社会机构风险共担、利益共享；四是政府与社会机构约定合作目标，PPP项目中，政府和私人资本是基于不同的目的而参与合作，但是一定存在一个共同的目标，这是双方实现合作的前提；五是强调合作双方发挥各自优势，实现双赢。
我国自2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，地方政府大力推行PPP模式来吸引社会资金开发公共项目，全国各地采用PPP模式建设开发的公共项目与日俱增。但是，由于我国地方政府引入PPP模式时间不长，项目运营管理经验不足，加上我国市场经济体制不健全、政府职能转变不到位等原因，目前我国各个地方政府推行的PPP项目中还存在很多问题。
二、“鸟巢”PPP项目简介
鸟巢是2008年北京奥运会的标志性建筑，也是我国体育设施领域第一个采用PPP模式建设和运营的国际性大型场馆。北京市政府在获得奥运会举办权之后，出于各方面因素考虑，决定采用PPP模式建设和运营奥运会场馆。“鸟巢”项目在2002年4月举行法人招标，由中信集团、北京城建等四家国内外企业组成的中信联合体中标，并与北京市政府签订《特许权协议》，由中信联合体获得奥运赛后为期30年的特许经营权，负责场馆的运营和维护工作。后，中信联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建PPP项目公司——国家体育场有限责任公司，具体负责“鸟巢”项目前期的融资和建设工作。“鸟巢”于2003年12月开工，2008年6月正式竣工。
“鸟巢”项目前期的融资和建设因成功引入社会资本而得以顺利完成，但在奥运赛后的场馆运营和管理中，问题频出，项目运营效果远远不如预期，最终导致“鸟巢”PPP项目发生重大转折。2009年8月，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对项目公司进行了股份制公司改造：取消中信联合体的30年特区经营权，给予其相应的股权；由代表北京市政府的投资机构获得鸟巢的经营管理权，主导“鸟巢”日后的经营管理工作并承担相应责任。这标志着国家体育场有限责任公司变成一个规范运作的普通公司，而非严格意义上的 PPP 项目公司，也意味着“鸟巢”PPP项目最终归于失败。
三、地方政府引入PPP模式的动因
当前，我国地方政府公共项目的开发建设正在大规模引入PPP模式。采用PPP模式的一个潜在逻辑是公共部门和私营部门在公共项目的开发建设过程中，都有其独特的优势，也各有劣势，要充分汲取双方的优势力量，弥补不足，建立互补性的合作关系，以实现各自的目标。一方面，经济学和管理学的理论与实践都表明，私营部门更具有创新精神和生产效率，先进的生产技术和管理方法往往诞生于私营部门。同时大型私营企业在长期的发展过程中聚集了大量的资本，拥有雄厚的资金优势；另一方面，政府虽然对公共基础设施和公用事业领域负有责任，但往往受到财政预算和行政程序的限制，难以满足不断扩大的公共服务需求。此外，政府对公共项目的“行政主导型”管理方式效率低下，广受诟病。在此背景下，对于地方政府而言，PPP模式无疑是一个两全其美的选择，既能利用社会资本，缓解财政压力，又能引进私营部门先进的管理技术和方法，提高公共产品供给质量。具体来看，现阶段我国地方政府大力推行PPP模式的原因主要包括两个方面。
（1）充分利用私人资本，缓解地方政府财政压力。改革开放以来，随着社会经济的不断发展，城市化进程加速增长，人口扩张，城市规模扩大，对基础设施和公共服务的需求越来越大，而地方财政在经济下行的压力下，面临严峻的资金缺口。在大力推进城镇化的过程中，地方政府往往通过大量举债的方式来解决公共基础设施、医疗、教育等民生项目的资金问题，但这也使得地方政府面临巨大的偿债压力。PPP模式被明确定义为“政府和社会资本合作模式”，政府通过在税收、土地等方面给予私营部门一定的政策优惠，吸引社会资本投资公共事业领域，破解了启动公共项目资金匱乏这一关键难题。通过PPP模式，地方政府利用社会资本有效缓解了资金缺口和财政压力，推动了公共项目的开发建设。 （2）引入私营部门先进的生产技术和管理方法，提高公共产品生产运营效率和公共服务供给效益，促进政府治理模式的变革。长期以来，我国城市基础设施、大型体育场馆等公共事业领域全部由国家投资建设，并负责后期的运营管理，一般是由国有企事业单位垄断经营，其管理方式受政府的干预影响很大，带有鲜明的“行政主导型”色彩。这导致我国公共事业管理普遍存在运营效益低、服务质量差等问题。在此情形下，推行PPP模式不仅是提倡一种融资方式，更是一种政府治理模式的革新。PPP项目在社会资本方的特许经营期内，能采用社会资本方的先进技术、设备和管理方法，降低项目成本，提高公共产品和公共服务的供给效益。同时，PPP模式也意味着政府在公共事业领域开始打破垄断，引入市场力量提供公共服务，这对推动政府职能转变、促进政府治理模式的变革具有重要意义。
从“鸟巢”PPP项目前期的顺利融资和如期建成来看，北京市政府在国家体育场项目规划中决定引入PPP模式的直接原因是为了缓解巨大的财政压力。由于大型体育场存在投资大、建设周期长、收益回报慢、运营风险性高等特点，以往我国大型体育场多由地方政府负责投资和运营管理，这给地方政府财政带来巨大的财政负担，而且政府直接运营体育场馆一直不能避免效率低下的弊端。面对有史以来规模最大的体育场馆建设，且在巨大的财政压力之下，北京市政府以市场经济的思维方式，在借鉴国外先进经验的基础，决定采用PPP模式，引入社会资本参与场馆的建设。在奥运赛事之后，授权社会资本方采用私营企业先进的技术和方法负责场馆的经营管理工作，力图借此改变传统的大型体育场馆管理方式，推动体制创新和机制创新。
四、地方政府PPP模式的潜在风险
PPP项目在立项、融资、建设、运营和维护的各个阶段，均面临不同的风险，本文根据PPP项目的不同阶段，并结合“鸟巢”PPP项目运作中的实际情况，将地方政府PPP模式存在的风险分为项目选择风险、社会资本方选择风险、建设风险和运营风险。
1.项目选择风险。项目选择是PPP的起点，项目是否适用于PPP模式对项目运作成败关系重大。并非所有的公共事业项目都适合采用PPP模式，地方政府在进行项目选择时必须进行充分的调研，结合项目的适用性、合规性、市场收益和政府自身财政承受能力等来决定是否使用PPP模式。对社会资本方而言，PPP项目的选择应该具有长期稳定的投资回报率。“鸟巢”PPP项目采用的是建设-运营-移交的BOT模式，对于这类准经营性项目，运作成功的前提是政府和社会资本方能够对项目的盈利和补偿模式达成共识，明确收费机制和补偿方案，保障社会资本的盈利模式。但在实际的运作过程中，一方面，由于“鸟巢”建设技术难度大，设计方案不够及时详尽，投资测算准确度较差，导致政府和社会资本双方都不能对项目的投资回报作出准确的预测；另一方面，由于国家体育场的公益性较强，收费机制和补贴方式都不明确，加大了投资回报的风险。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营回收成本，而“鸟巢”作为为奥运会专门建造的国家体育场，一定程度上代表了国家形象，具有很强的公益性，并不适合完全商业化的运作。“鸟巢”在运营阶段出现的“天价门票”、“冠名权风波”等事件以及最终经营权更替，正是社会资本私人利益和社会公共利益冲突的结果，也印证也某些专家学者的观点：对于“鸟巢”这类具有明显公益性和包含民族情感在内的公共项目，根本就不适合采用PPP模式。
2.社会资本方选择风险。社会资本方是地方政府PPP项目的合作伙伴。政府基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从各方面进行全面、系统、综合的评价，以选择最适合的合作者参与PPP项目。在选择社会资本方时，地方政府首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范；其次，要通过明确合作对象的基本条件，保证合作对象的专业水平和融资实力。其中，合作对象的融资实力可以根据其可投入资本的多少来衡量，而专业化水平则要考量社会资本方是否具有相关领域投资建设和管理运营同类项目的经验，是否具备行业、技术、管理等方面的优势。国家发改委投资研究所体制政策室主任研究员吴亚平认为，导致“鸟巢”PPP项目失败的最根本原因是社会资本方的非专业化问题。作为“鸟巢”项目社会资本方的中信联合体，资金雄厚，融资实力较强，但并不是专业的大型体育场馆运营商，联合体各成员均不具备大型体育场馆专业化的运营管理经验。尽管联合体曾经和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体协议最终因高额的咨询费用而终止。由于缺少专业化的体育场馆运营管理经验，中信联合体没有充分考虑到体育场馆在日后运营管理可能出现的各种潜在风险和制约因素，并建立有效的风险分担机制，导致后期的经营管理出现很多问题。
3.建设风险。虽然前期拟定的项目合作合同可以对项目进程作出一定的规划，但是由于PPP项目的建设周期一般都很长，且建设阶段参与主体众多，政府、投资方、建设方在不断的进行利益博弈，项目在建设阶段仍然面临诸多不确定的风险。就“鸟巢”项目而言，在项目建设阶段出现的问题主要包括三个方面。一是工程设计的变更。“鸟巢”在项目建设过程中出现了重大的设计变更，取消了可闭合顶盖。这使得许多设计需要重做，不仅浪费了资源，而且降低了国家体育场的品牌价值，导致项目在运营阶段商业活动受限。二是建设工程延误。“鸟巢”PPP项目从签订特许权协议到北京市政府要求的竣工时间，工期只有三年多，并且国家体育场的技术标准要求高，建筑结构复杂，承包商需要花费很多时间进行项目计划，再加上设计变更，图纸不能及时提供导致半年工期延误，建设工期非常紧迫，在距离北京奥运会只有两个月时间才算正式完工。三是建设成本超支。“鸟巢”的三维钢桁架系统非常复杂，中国之前没有类似的施工经验，许多构件要切割和焊接两到三次，在原材料的制作、安裝和维护上投入了巨大的成本。所有这些导致成本的较大超支，使得“鸟巢”项目的实际建设资金投入远远超出预期。 4.运营风险。PPP项目在社会资本方特许经营期内的运营阶段，必须拥有明确和稳定的盈利模式，才能使社会资本方有效回收投资的成本。但在项目实际运营中，一方面，外部市场环境具有高度的不确定性，社会资本方能否刺激或者吸引市场需求是一个未知数；另一方面，PPP项目本质上具有公共属性，关系到大多数社会成员的利益，社会资本方对项目的商业化运作必须有一定的限度，要考虑到该项目的公益性质，如果为了追求回收利润，而不顾公共利益，最终也违背了PPP项目建立的初衷。何如在保障PPP项目公益性的基础上实现社会资本方的投资回报，是PPP项目运营中的一大难题。“鸟巢”项目是体育场馆项目，其市场经营相比其他基础设施如公路、机场等，市场需求不确定性较强，经营风险更大。尽管特许协议中包含一项兜底条款，即北京市发改委牵头协调市相关部门帮助中信联合体获取利润，但在实际运营过程中，“鸟巢”的市场预期十分狭小，只有政府和大型企业的非营利性活动才有可能在这里举办。此外，由于冠名权和商业活动受限，市场需求远比预测的小，项目公司出现严重的财政赤字。与此同时，“鸟巢”是北京奥运会的象征，包含了特殊的民族感情，公众并不能接受诸如“鸟巢”被冠名等商业化的行为，中信联合体为了快速回收投资成本而规定的高昂的门票和商业服务费用也引起民众的普遍不满。最终导致项目经营权的突然更迭，使“鸟巢”提前回归公益。
五、结语
目前，我国地方政府公共项目中，已经有很多PPP模式成功应用的案例，但也不乏失败的教训。“鸟巢”在奥运赛后不到一年，原计划的运营管理方式就发生重大转折，最终导致PPP模式在“鸟巢”项目应用上的失败，某种程度上正是因为对PPP模式存在的风险没有准确的预见和有效的处理。
PPP模式本质上是一种公私合作关系，政府部门和私营机构虽然是基于一定的共同目标而达成合作，但是双方参与合作的动机，以及最终期望达到的目的是有本质区别的。从根本上说，对于政府而言，因为政府是公共利益的代表者，政府的一切行为都应是为了谋求公共利益和为人民服务，PPP项目中政府的主要目标是以合理的投入获得较高的效益，促进资源的优化配置，为社会公众提供所需的高质量的公共产品和公共服务。而对于私营部门而言，其最终目的是为了获取利润，通过参与PPP项目，私营机构希望获得财务方面的收益，从而得到尽可能多的利润回报。这意味着PPP模式之下的公私合作实际是一场以政府为代表的公共利益和社会资本方私人利益之间的博弈。地方政府在这场博弈中既要以维护公共利益为基本准则，又要给予社会资本一定的自主权，在项目规划、融资、建设、运营管理的各个环节，都要做好有效的风险识别和风险防范，为PPP项目的成功奠定良好的基础。
参考文献：
[1]许海霞. 我国地方政府PPP融资模式研究[D].云南大学，2016.
[2]王守清，张子龙. 我国企业对外BOT/PPP投资困境及建议[J]. 国际工程与劳务，2014，（05）：9-12.
[3]吴亚平.“鸟巢”PPP模式失败原因探析[J].中国投资，2016，（11）：83-85.
[4]刘婵娟. 完善政府和社会资本合作（PPP）融资模式的对策研究[D].扬州大学，2016.
[5]李珊珊. 基于PPP模式的建设项目招投标中存在的问题与对策研究[D].云南大学，2016.
[6]樊纬航. 地方政府PPP融资模式的法律问题研究[D].中国社会科学院研究生院，2016.
[7]张勇.PPP模式与地方政府债务治理[J].价格理论与实践，2015，（12）：136-138.
作者简介：郭玉兰（1991—）女。民族：汉。湖北武汉人。武汉大学政治与公共管理学院2015級硕士研究生，行政管理专业。研究方向：公共部门人力资源管理。
关键词：PPP模式 项目管理 社会资本 鸟巢
一、PPP模式概述
长久以来，涉及大多数社会成员的公共事务被认为是政府应该承担的责任。实践中，政府也的确对这些公共事务享有垄断经营、管理的权利，特别是在道路、桥梁、大型体育场馆等基础设施领域。政府对公共项目的垄断经营和管理，虽然保证了公共服务供给的稳定性和公益性，但也给政府带来巨大的财政压力。此外，因为政府并不精通于公共设施的市场化运作，对公共项目的管理面临往往效率低下、入不敷出等诸多问题。与此同时，随着市场经济的深入发展，私营企业在项目管理方面的经验愈加成熟，资金、技术等优势日益凸显。在此背景下，1992年英国政府率先在公共基础设施领域引入私人资本，政府与私营机构签订长期协议，授权私营机构代替政府建设、运营和管理公共基础设施并向公众提供公共服务，由此诞生了PPP模式。
PPP模式，即政府和社会资本合作模式，是目前很多国家广泛流行的一种公共项目和公共服务供给方式。PPP模式在实践中根据具体的情况而有不同的表现方式，在理论研究界亦没有统一的定义，大意是指政府为了更有效的提供公共产品和公共服务而与社会资本建立各种形式的合作伙伴关系，发挥合作优势，实现各自目标。 PPP模式根据合作的不同特征而有不同的分类，但其基本内涵包括五个方面：一是PPP是政府和社会资本之间的平等合作，通过签署合同来明确双方的权利和义务；二是PPP是政府向社会机构采购服务而采取的融资、建设与经营管理模式，不仅仅是简单的项目融资，更包括融资之后项目的运行与管理；三是政府与社会机构风险共担、利益共享；四是政府与社会机构约定合作目标，PPP项目中，政府和私人资本是基于不同的目的而参与合作，但是一定存在一个共同的目标，这是双方实现合作的前提；五是强调合作双方发挥各自优势，实现双赢。
我国自2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，地方政府大力推行PPP模式来吸引社会资金开发公共项目，全国各地采用PPP模式建设开发的公共项目与日俱增。但是，由于我国地方政府引入PPP模式时间不长，项目运营管理经验不足，加上我国市场经济体制不健全、政府职能转变不到位等原因，目前我国各个地方政府推行的PPP项目中还存在很多问题。
二、“鸟巢”PPP项目简介
鸟巢是2008年北京奥运会的标志性建筑，也是我国体育设施领域第一个采用PPP模式建设和运营的国际性大型场馆。北京市政府在获得奥运会举办权之后，出于各方面因素考虑，决定采用PPP模式建设和运营奥运会场馆。“鸟巢”项目在2002年4月举行法人招标，由中信集团、北京城建等四家国内外企业组成的中信联合体中标，并与北京市政府签订《特许权协议》，由中信联合体获得奥运赛后为期30年的特许经营权，负责场馆的运营和维护工作。后，中信联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建PPP项目公司——国家体育场有限责任公司，具体负责“鸟巢”项目前期的融资和建设工作。“鸟巢”于2003年12月开工，2008年6月正式竣工。
“鸟巢”项目前期的融资和建设因成功引入社会资本而得以顺利完成，但在奥运赛后的场馆运营和管理中，问题频出，项目运营效果远远不如预期，最终导致“鸟巢”PPP项目发生重大转折。2009年8月，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对项目公司进行了股份制公司改造：取消中信联合体的30年特区经营权，给予其相应的股权；由代表北京市政府的投资机构获得鸟巢的经营管理权，主导“鸟巢”日后的经营管理工作并承担相应责任。这标志着国家体育场有限责任公司变成一个规范运作的普通公司，而非严格意义上的 PPP 项目公司，也意味着“鸟巢”PPP项目最终归于失败。
三、地方政府引入PPP模式的动因
当前，我国地方政府公共项目的开发建设正在大规模引入PPP模式。采用PPP模式的一个潜在逻辑是公共部门和私营部门在公共项目的开发建设过程中，都有其独特的优势，也各有劣势，要充分汲取双方的优势力量，弥补不足，建立互补性的合作关系，以实现各自的目标。一方面，经济学和管理学的理论与实践都表明，私营部门更具有创新精神和生产效率，先进的生产技术和管理方法往往诞生于私营部门。同时大型私营企业在长期的发展过程中聚集了大量的资本，拥有雄厚的资金优势；另一方面，政府虽然对公共基础设施和公用事业领域负有责任，但往往受到财政预算和行政程序的限制，难以满足不断扩大的公共服务需求。此外，政府对公共项目的“行政主导型”管理方式效率低下，广受诟病。在此背景下，对于地方政府而言，PPP模式无疑是一个两全其美的选择，既能利用社会资本，缓解财政压力，又能引进私营部门先进的管理技术和方法，提高公共产品供给质量。具体来看，现阶段我国地方政府大力推行PPP模式的原因主要包括两个方面。
（1）充分利用私人资本，缓解地方政府财政压力。改革开放以来，随着社会经济的不断发展，城市化进程加速增长，人口扩张，城市规模扩大，对基础设施和公共服务的需求越来越大，而地方财政在经济下行的压力下，面临严峻的资金缺口。在大力推进城镇化的过程中，地方政府往往通过大量举债的方式来解决公共基础设施、医疗、教育等民生项目的资金问题，但这也使得地方政府面临巨大的偿债压力。PPP模式被明确定义为“政府和社会资本合作模式”，政府通过在税收、土地等方面给予私营部门一定的政策优惠，吸引社会资本投资公共事业领域，破解了启动公共项目资金匱乏这一关键难题。通过PPP模式，地方政府利用社会资本有效缓解了资金缺口和财政压力，推动了公共项目的开发建设。 （2）引入私营部门先进的生产技术和管理方法，提高公共产品生产运营效率和公共服务供给效益，促进政府治理模式的变革。长期以来，我国城市基础设施、大型体育场馆等公共事业领域全部由国家投资建设，并负责后期的运营管理，一般是由国有企事业单位垄断经营，其管理方式受政府的干预影响很大，带有鲜明的“行政主导型”色彩。这导致我国公共事业管理普遍存在运营效益低、服务质量差等问题。在此情形下，推行PPP模式不仅是提倡一种融资方式，更是一种政府治理模式的革新。PPP项目在社会资本方的特许经营期内，能采用社会资本方的先进技术、设备和管理方法，降低项目成本，提高公共产品和公共服务的供给效益。同时，PPP模式也意味着政府在公共事业领域开始打破垄断，引入市场力量提供公共服务，这对推动政府职能转变、促进政府治理模式的变革具有重要意义。
从“鸟巢”PPP项目前期的顺利融资和如期建成来看，北京市政府在国家体育场项目规划中决定引入PPP模式的直接原因是为了缓解巨大的财政压力。由于大型体育场存在投资大、建设周期长、收益回报慢、运营风险性高等特点，以往我国大型体育场多由地方政府负责投资和运营管理，这给地方政府财政带来巨大的财政负担，而且政府直接运营体育场馆一直不能避免效率低下的弊端。面对有史以来规模最大的体育场馆建设，且在巨大的财政压力之下，北京市政府以市场经济的思维方式，在借鉴国外先进经验的基础，决定采用PPP模式，引入社会资本参与场馆的建设。在奥运赛事之后，授权社会资本方采用私营企业先进的技术和方法负责场馆的经营管理工作，力图借此改变传统的大型体育场馆管理方式，推动体制创新和机制创新。
四、地方政府PPP模式的潜在风险
PPP项目在立项、融资、建设、运营和维护的各个阶段，均面临不同的风险，本文根据PPP项目的不同阶段，并结合“鸟巢”PPP项目运作中的实际情况，将地方政府PPP模式存在的风险分为项目选择风险、社会资本方选择风险、建设风险和运营风险。
1.项目选择风险。项目选择是PPP的起点，项目是否适用于PPP模式对项目运作成败关系重大。并非所有的公共事业项目都适合采用PPP模式，地方政府在进行项目选择时必须进行充分的调研，结合项目的适用性、合规性、市场收益和政府自身财政承受能力等来决定是否使用PPP模式。对社会资本方而言，PPP项目的选择应该具有长期稳定的投资回报率。“鸟巢”PPP项目采用的是建设-运营-移交的BOT模式，对于这类准经营性项目，运作成功的前提是政府和社会资本方能够对项目的盈利和补偿模式达成共识，明确收费机制和补偿方案，保障社会资本的盈利模式。但在实际的运作过程中，一方面，由于“鸟巢”建设技术难度大，设计方案不够及时详尽，投资测算准确度较差，导致政府和社会资本双方都不能对项目的投资回报作出准确的预测；另一方面，由于国家体育场的公益性较强，收费机制和补贴方式都不明确，加大了投资回报的风险。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营回收成本，而“鸟巢”作为为奥运会专门建造的国家体育场，一定程度上代表了国家形象，具有很强的公益性，并不适合完全商业化的运作。“鸟巢”在运营阶段出现的“天价门票”、“冠名权风波”等事件以及最终经营权更替，正是社会资本私人利益和社会公共利益冲突的结果，也印证也某些专家学者的观点：对于“鸟巢”这类具有明显公益性和包含民族情感在内的公共项目，根本就不适合采用PPP模式。
2.社会资本方选择风险。社会资本方是地方政府PPP项目的合作伙伴。政府基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从各方面进行全面、系统、综合的评价，以选择最适合的合作者参与PPP项目。在选择社会资本方时，地方政府首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范；其次，要通过明确合作对象的基本条件，保证合作对象的专业水平和融资实力。其中，合作对象的融资实力可以根据其可投入资本的多少来衡量，而专业化水平则要考量社会资本方是否具有相关领域投资建设和管理运营同类项目的经验，是否具备行业、技术、管理等方面的优势。国家发改委投资研究所体制政策室主任研究员吴亚平认为，导致“鸟巢”PPP项目失败的最根本原因是社会资本方的非专业化问题。作为“鸟巢”项目社会资本方的中信联合体，资金雄厚，融资实力较强，但并不是专业的大型体育场馆运营商，联合体各成员均不具备大型体育场馆专业化的运营管理经验。尽管联合体曾经和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体协议最终因高额的咨询费用而终止。由于缺少专业化的体育场馆运营管理经验，中信联合体没有充分考虑到体育场馆在日后运营管理可能出现的各种潜在风险和制约因素，并建立有效的风险分担机制，导致后期的经营管理出现很多问题。
3.建设风险。虽然前期拟定的项目合作合同可以对项目进程作出一定的规划，但是由于PPP项目的建设周期一般都很长，且建设阶段参与主体众多，政府、投资方、建设方在不断的进行利益博弈，项目在建设阶段仍然面临诸多不确定的风险。就“鸟巢”项目而言，在项目建设阶段出现的问题主要包括三个方面。一是工程设计的变更。“鸟巢”在项目建设过程中出现了重大的设计变更，取消了可闭合顶盖。这使得许多设计需要重做，不仅浪费了资源，而且降低了国家体育场的品牌价值，导致项目在运营阶段商业活动受限。二是建设工程延误。“鸟巢”PPP项目从签订特许权协议到北京市政府要求的竣工时间，工期只有三年多，并且国家体育场的技术标准要求高，建筑结构复杂，承包商需要花费很多时间进行项目计划，再加上设计变更，图纸不能及时提供导致半年工期延误，建设工期非常紧迫，在距离北京奥运会只有两个月时间才算正式完工。三是建设成本超支。“鸟巢”的三维钢桁架系统非常复杂，中国之前没有类似的施工经验，许多构件要切割和焊接两到三次，在原材料的制作、安裝和维护上投入了巨大的成本。所有这些导致成本的较大超支，使得“鸟巢”项目的实际建设资金投入远远超出预期。 4.运营风险。PPP项目在社会资本方特许经营期内的运营阶段，必须拥有明确和稳定的盈利模式，才能使社会资本方有效回收投资的成本。但在项目实际运营中，一方面，外部市场环境具有高度的不确定性，社会资本方能否刺激或者吸引市场需求是一个未知数；另一方面，PPP项目本质上具有公共属性，关系到大多数社会成员的利益，社会资本方对项目的商业化运作必须有一定的限度，要考虑到该项目的公益性质，如果为了追求回收利润，而不顾公共利益，最终也违背了PPP项目建立的初衷。何如在保障PPP项目公益性的基础上实现社会资本方的投资回报，是PPP项目运营中的一大难题。“鸟巢”项目是体育场馆项目，其市场经营相比其他基础设施如公路、机场等，市场需求不确定性较强，经营风险更大。尽管特许协议中包含一项兜底条款，即北京市发改委牵头协调市相关部门帮助中信联合体获取利润，但在实际运营过程中，“鸟巢”的市场预期十分狭小，只有政府和大型企业的非营利性活动才有可能在这里举办。此外，由于冠名权和商业活动受限，市场需求远比预测的小，项目公司出现严重的财政赤字。与此同时，“鸟巢”是北京奥运会的象征，包含了特殊的民族感情，公众并不能接受诸如“鸟巢”被冠名等商业化的行为，中信联合体为了快速回收投资成本而规定的高昂的门票和商业服务费用也引起民众的普遍不满。最终导致项目经营权的突然更迭，使“鸟巢”提前回归公益。
五、结语
目前，我国地方政府公共项目中，已经有很多PPP模式成功应用的案例，但也不乏失败的教训。“鸟巢”在奥运赛后不到一年，原计划的运营管理方式就发生重大转折，最终导致PPP模式在“鸟巢”项目应用上的失败，某种程度上正是因为对PPP模式存在的风险没有准确的预见和有效的处理。
PPP模式本质上是一种公私合作关系，政府部门和私营机构虽然是基于一定的共同目标而达成合作，但是双方参与合作的动机，以及最终期望达到的目的是有本质区别的。从根本上说，对于政府而言，因为政府是公共利益的代表者，政府的一切行为都应是为了谋求公共利益和为人民服务，PPP项目中政府的主要目标是以合理的投入获得较高的效益，促进资源的优化配置，为社会公众提供所需的高质量的公共产品和公共服务。而对于私营部门而言，其最终目的是为了获取利润，通过参与PPP项目，私营机构希望获得财务方面的收益，从而得到尽可能多的利润回报。这意味着PPP模式之下的公私合作实际是一场以政府为代表的公共利益和社会资本方私人利益之间的博弈。地方政府在这场博弈中既要以维护公共利益为基本准则，又要给予社会资本一定的自主权，在项目规划、融资、建设、运营管理的各个环节，都要做好有效的风险识别和风险防范，为PPP项目的成功奠定良好的基础。
参考文献：
[1]许海霞. 我国地方政府PPP融资模式研究[D].云南大学，2016.
[2]王守清，张子龙. 我国企业对外BOT/PPP投资困境及建议[J]. 国际工程与劳务，2014，（05）：9-12.
[3]吴亚平.“鸟巢”PPP模式失败原因探析[J].中国投资，2016，（11）：83-85.
[4]刘婵娟. 完善政府和社会资本合作（PPP）融资模式的对策研究[D].扬州大学，2016.
[5]李珊珊. 基于PPP模式的建设项目招投标中存在的问题与对策研究[D].云南大学，2016.
[6]樊纬航. 地方政府PPP融资模式的法律问题研究[D].中国社会科学院研究生院，2016.
[7]张勇.PPP模式与地方政府债务治理[J].价格理论与实践，2015，（12）：136-138.
作者简介：郭玉兰（1991—）女。民族：汉。湖北武汉人。武汉大学政治与公共管理学院2015級硕士研究生，行政管理专业。研究方向：公共部门人力资源管理。