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[摘要]抗战前十年，国民党政权下县长与县党务系统之间的关系，最明显、最主要的是党政冲突。这些冲突掺杂着国民党内部的派系矛盾、地方实力派的“拥势自重”、军队对县政的侵凌以及私人龃龉而呈现出复杂的样态。进一步看，这些复杂性直接决定了县级权力格局的特点。总体而言，县长挟行政权与司法权在县政权中占据优势地位。
[关键词]国民政府，县长，县党部，党政关系
[中国分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457－6241(2010)08－0037－05
作为中国历史上第一个建立起国家政权的政党，国民党在某种意义上开创了中国政党政治的格局。在一个以小农经济为基础、旧秩序急遽崩溃、政治文化迥异于西方传统的国家实行“以党治国”，其特殊性及其发展本身就是极富价值的命题。许多学者对相关问题作了深入探讨。然而，问题的复杂性赋予了进一步研究的价值。本文拟讨论抗战前十年县权力格局中党政关系的几个问题，以对该时期党政体制的基础有较为深入的认识。
样态：“党领导政”还是“政领导党”?
在县一级政权，国民政府时期的党政关系是典型的“政领导党”，“以党治国”基本没有实现。当然，也并不是说党务人员在县政管理中完全没有参与的余地，通过各种委员会、党政联席会议等，党务人员在基层政权中保持着一定程度的参与权。像浙江鄞县建设委员会，县党部、县长及建设科长为其当然委员。句容党政谈话会上，县长与党务人员共同议定，由县长训令各区长上缴编遣公债，抗拒拖延则呈请省方惩处。在六合党政谈话会上，县长接受党方的意见，巡视各区、协同放赈。然而，党部对县政事务的参与，大都处于县长的领导和控制之下，一个明显的例证是国民政府极力推行的县政会议。如芜湖县第二次行政会议，县长孙公明为主席，党政各机关及团体代表等为会员。作为主席的县长拥有行政会议的主要权力：可自行指定或聘任参加者(除当然会员外)；可单独提出议案；有权采择办理会议决事项。
国民政府建立之初，县党部在制度设计上是以县长监督者的面目出现的。如南京市十区某分部第22次党员大会之“慎重县长人选案”，主张敦促监察院制定考核县长办法，并由中央督促各县党部，“切实负起监督之责任”，明确地反映了对党部与县长关系的定位。此外，依据国民党党章，县党部对县政府的施政方针及政绩，有稽核之权。1930年芜湖县长孙公明曾收到县监察委员会的“书面警告”，党部在报告中提出，该县长“莅任之始，尚能努力从公”，剿匪等事曾由县监委会报省方嘉奖；不料该县长近来竟“骄矜”，不事政务，专忙于逢迎工作，因此县监察委员会决定予以警告。也有县长“主动”请县党部协助监督，如奉贤县长沈清尘，对该县司法向来的积弊，“深为注意”，扫除陋规、恶习，豁免堂费、票费，恐司法员阳奉阴违，布告周知并请党部随时监督。有些时候，县党务接受“人民”控告并采取措施，往往成为县长渎职行为的“初级执法者”。如盐城县长林懿均奉令调省、准备交卸时，贪赃枉法证据“悉被人民检出，当即呈请县党部将其严密监视”。
尽管如此，县党部对县长的监督难以取得实际效果。很多情况下，党务人员对县长的监督必须通过县长的自我修正才能实现，在建立起完整的监察机制之前，这种自律性质的监督权根本无法奏效。因此。当东阳县长委派厉某调查房捐，厉某向农民敲诈时，该指委会只能与县长“再三交涉”，要求追还被敲诈钱财、严办厉某。而奉贤县长洪某被撤职时，县执委会鉴于以往尚未交卸清楚县长多已离开的状况，又该县长亏空司法经费“甚巨”、难免逃逸，特电省政府、并请公安局警察队严加注意，但该县长仍能自由离去。也就不足为怪了。
因素：县长优势地位之缘由
抗战前十年，县长占据县级政权的优势地位，与以下诸因素有较多的联系。
首先，从政党政治发展的历史过程来讲，国民党作为中国第一个正式建立政权的政党。此时远未达到成熟的程度，仅就其政权基础和地方渗透性而言，几乎完全无法支撑“以党治国”的需要。党务机构存在的县份大都不是“党建政”，而是相反的过程“政建党”，如1928年诸暨县长函询最高法院，阻碍党务进行或捣乱农工组织，能否援用“妨碍公务”条文办理；江西则把对党务能否认真领导，作为县长施政的基础考核标准之一。1929年内政部长赵戴文在全国第一次内政会议上的谈话，更明确了这种方向。他提出，各县县长必须要扶植办党，因“自治的基础以县为单位”，县党部一定要办得好；县党部办得非常健全，就要县长尽量去帮助他，不要把县党部看成从前议事会一样，或者把他当成例外的事才对。可以看出，从一开始党务就属于县长的职权范围，建立党部、推行党务等各方面事务实际上都处于县长的控制之下。应当承认，就当时的情形而言，弱小的党务需要县长“扶助”；但县长尽力将党部扶植起来分割自身的权力，只能是笑话。党权在行政权的超强挤压下，不能有力成长起来，这种先天的不足决定了党部在县权力格局中必然处于劣势地位。
非但如此，在国民党的认知中，实现“以党治国”的路径是，中央“以党统政”，省一级“党政联系”，县一级则“融党于政”，县党部应处于从属地位，辅助县长完成自治。蒋介石曾指出，训政时期地方党员唯一的职务，仅在于调查户口、组织保甲、做保卫团员等切实工作，不得争当保长、甲长及团长；作为自治单位的县为“内政之基础”，所以县长职务重大，“而其地位亦应积极提高也”，国民党党员“更应尊重其地位”；县长方面则应“自强自重”，对党员、军人在“切实合作”的基础上“立于领导地位”。在这种其调下，浙江省政府明示各县长，划清党政界限，党部不许干涉行政，党员不是特殊阶级，尤其“各县司法、行政事务，应由各该县长依法处理，县党部绝对不许干预；各地党员及农工商会等职员，应与普通人民一律待遇，不得视为特殊阶级”，犯罪行为必须按法律究治。
对于地方党费的探讨既可以证实上述论点，也能较为明晰地解释县长从总体上居于县级政权领导者的地位及其在与党部的矛盾中常居于“不败之地”的原因。1928年至抗日战争爆发前，地方党费严重匮乏，始终没有固定的经费来源和独立的预决算制度，这是党务赢弱的基本原因。浙江嘉慈县党部曾因经费无着、不能维持，封存印信文件，致电省政府请求接收，工作人员全部离开；江苏的川沙、崇明两县党费特别困难，议定由省党部咨省政府在省款下支给。为解决县党部经费之“重要问题”，浙江省政府与省党部特别举行联席会议；1928年8月。浙江省政府会议作出决定，根据省党务指导委员会的要求，各县党务经费不足时，请县长设法暂垫，另行拨还。而江苏省党部则按照第一次谈话的决定，在中央批准新规则以前，由省党部咨省政府照“暂行办法”筹拨党务经费。稍后，江苏省市县行政会议确定，县党部费用一律按中 央规定由县筹划。
可以看出，筹措党务费的责任又推给了县长，实际上当时有党县份的经费大都是由县长拨发的，如江苏昆山县党部特委会曾向省党部请求，转咨省政府收回《暂就县党议参两会经费数目支用办法》成命，仍照前江苏省党部特别委员会的规定、由各县长支付各县党部经费，以免纠纷。这种党费筹措方式缺乏保障，常常成为县长制约和控制县党部的杀手锏。如龙溪县县长与党部发生争执、不发党费，党务人员索薪、县长避去，党部遂向民政厅弹劾该县长。1929年宿迁县执、监委两会通电称县长刘昌言摧残党务，缘刘向各乡征捐5万元，应付蝗灾、刀匪变乱，执、监会“得知”征收及使用方法不当，“函加纠正”，被刘污为共党、改组派，停止拨发党务经费。党方报省执委会转咨省政府令其继续支拨党费，仍然不发、党务停顿。正是由于县长掌握着党务机构生存和活动的经济命脉，县党部不但不能完成监督县长的职能设定，甚至日益被卷入到激烈的党政纠纷中无法自拔。
冲突及根源：典型个案的解读
整个国民政府时期，存在党务机构的县份中，县长与党部的冲突从来没有停止。政权建立初期，二者之间的矛盾呈现出非常严重、极端表面化的程度，时有地方党务人员向上级党务机构、行政机关及社会各界“泣诉”县长摧残党务、拘捕党员、请求援助等情形。如浙江建德县长周煌城，“擅捕”县党部执委王赞、佃业纠纷仲裁委员、党员关某等，强力解散县党部及区分党部。松阳县大地主等勾结县长黄人伟，拘捕农民到县、扣押不决，县第四区党部及四区农民协会，请求援助。这是浙江省各县党部为改组暂停活动以来，土豪劣绅乘机报复、“纠纷之事”中较为突出的一例。江苏睢宁县执行委员朱伯鸿向国民政府呈控，县长李子峰与公安局长朋比为奸，摧残党务、盗刻党印、诬陷党员等，恳请立即撤办，并释放在押党员。县长弹压党务的状况如此严重，以至于蒙城县指导委员会声称，危害本党的劣绅和摧残本党的贪官已打成一片，“实欲根本解决我们的党!我们的党!”
需要注意的是，这些冲突也不是完全的“一边倒”，县长被“拉下马”的情形并不少见。历任尉氏县知事、海门县长的施述之，调任南通县长的第二年，被国民党县党部以“支持商民滋事”为借口控告丢官，旅居上海。再沭阳县长董圣翰，任职不久即被县党部及各区区长荣家书等，以“贪污不法”之名告到民政厅。董反过来攻击县党部、各区区长为改组派，并将第一、第二区区长及公安局长，连同证据送省府民政厅办理。第三区区长等以董“诬陷好人”向民政厅保释，反有孙某被押、同送苏州高等法院，后“反革命罪”不成立得释放。到了4月，董圣翰被控违法秧民、营私舞弊、擅捕党员等十大罪状，省府派员调查，董卷款潜逃、被通缉。荣家书等复职，同赴民政厅请缉捕董到案。民政厅指示向法院起诉，孙等以“伪造罪证”“诬陷良善”等罪控诉董于江宁地方法院，董被捕不久即保释，须随传随到。在这场拉锯的较量中，党方联合了以区长为代表的地方势力，迫使县长去职。
总的看来，县长以各种事由，凭借司法权逮捕、羁押国民党党务人员或借助武力打压县党部，及党部控诉、反对县长的活动，普遍存在于当时的县级政权内，这些冲突主要根源于国民政府时期诸多性质各异的利益实体。它们由上而下分布于各个水平层级上，围绕着政治权力和利益展开争夺，种种矛盾交织、混杂，使县域政治呈现复杂的样态。而作为执政党，国民党既缺乏整合内部派系的能力，又拙于应付外来的冲击，遂使县政权中的党政纠纷愈演愈烈。
第一，政权推进时期，及后来因剿匪军队驻扎地方时期，军队与地方尤其是省政府争夺基层人事权的冲突十分激烈，县长与党部依靠不同的背景角逐实权，焦点多在对县长职位的争夺上，以江苏沐阳“两县长一党部”之争最为典型。
1928年2月，《中央日报》先后登载两篇大相径庭的报道。6日以“旅京的沐阳人”组织的“惨案后援会”的名义，抨击沐阳县长破坏党部、“空前屠杀民众之大惨剧”。据称，上年12月国民革命军第26军攻克沐阳，委任单心田代理县长；不久省委县长李宜吉到任，单心田见前县党部临时执监委员及地方士绅均对李欢迎，勉强交印，却与“土豪劣绅”、曾担任鲁军骑兵十六旅参议王俊清、公安局长周佑民、警备营长陈功等密谋，串通警备队长宝庆珍等，武力拥单复职。先假借共产党名义拘禁李县长，枪毙“士绅”周谷陈、县党部特别委员勤务司某等4人，并逮捕前县党部临时执委徐泉等十余人、县党部特别委员会委员章某等及农民协会筹备员李某等6人、平民鲍某等20余人；搜捕受抢劫者百余户。但21日之报道以“江苏沐阳县各公团来电”的名义称，上年12月国民革命军第26军攻克沐阳，陈军长委任单心田为县长。数日东南乡人周谷陈、王相和带兵数十人，拥李宜吉接任县长。单提出未奉省令和军长命令不能交印，须再候省令。1月5日拂晓，周、王以及临时执监委员会徐泉等率兵将县印抢去，将单拘禁在县党部，“有目共睹”。1月6日中午，“适有”26军派队剿匪到沐，“周等误会”、闭城抵御，“党部向外开枪，军队向党开枪”，旋闻打死周谷陈、捉拿王相和、徐泉等多人，奉军长令王相和“就地正法”，余犯解送军队核办。
两则报道中，控诉方与被控诉方置换，一些情况曲写或隐瞒，但可确认的基本事实是，该县县党部及“士绅”周谷陈等拥护省委派的县长李宜吉，与国民革命军委任的县长单心田争夺县长职位、发生了严重的武力冲突、单以军队为后盾取得了暂时的主动权。然而，矛盾并未就此而止，某些“单派分子”稍后受到省政府的“反攻倒算”。同年5月有报道称，沐阳土劣兼直鲁逆军参议王莲溪、宝庆珍等，唆使逆军、会同警察，捕党员、毁党部，将全县党员名单交给逆军、按名缉拿，并率兵枪杀民命、焚毁房屋；更在省委新县长到任时，率县警队暴动，拘押、毒打新县长，捣毁县党部，逮捕委员、职员及青年学生等60多人，枪杀民众五、六人，占领各机关。“省方闻讯，咸为震怒”，省政府委员刘云昭出巡江北，捕至地方特种军事法庭治罪。
不难看出，刘委员捕获的“王莲溪”实际上是当初拥护单心田之“王俊清”，宝庆珍也属于该序列。省方“震怒异常”不仅是因为王莲溪等勾引“逆军”、捕党员、毁党务，也因其迫害省政府委任的县长。沐阳县长与党部的冲突，实际上是军队和省政府在争夺地方人事权上矛盾的显现和激化。国民政府时期，军队对地方政权的干涉和侵凌严重，驻军出于自己的利益，或联合县长、或联合党部、甚至直接任命县长，往往使其有所依恃，导致权力失衡和冲突的加剧。
第二，县长或党部还常与其他利益实体结成联盟以攫取实权。这些利益体包括国民党内部的派系分化，也包括地方实力派、土匪组织、军事或半军事集团等，多数县长与党部的冲突都“各有背景”。如前所述，睢宁县执行委员朱伯鸿控告县长李子峰摧残党务，经江苏省政府令民政厅调查称 “均非事实”，但行政院认为“言之凿凿，似非无因”，命令复查。1929年9月江苏省组织部派员调查，“睢宁县长及县党部各有背景，县长确有勾结土劣、摧残党务之事，县党部亦有铲共不力之嫌”，遂令江苏省党部将睢宁县党部改组、江苏省政府将县长李子峰撤职。
另如CC派把持浙江党务多年。从省政府到县政府、省党部到县党部，对政治资源的争夺一直没有停止。朱家骅为“新CC首脑”。但用人自搞一套、不很借重“二陈”的人选。任民政厅长和浙江省主席时，他培育的基层干部在各县和CC分子时有冲突，特别是任民政厅长几年内，各县党部弹劾警官生和自治生的消息不时见报，“打丫头痛小姐”，很给朱难堪。朱委任的县长也受到各县党部不少非难。再如青田县县长王悦澄为复兴社社员，县党部书记徐品藩为CC分子，“彼此互不相让，纠纷迭起。徐以‘党指导政’为借口，摆老爷的架子，把王看成属下，经常掣王之肘；而王则自命一县之主。也不时对徐进行挑剔。双方结怨，不共戴天”。
第三，县级政权“双头政治”中，任意一方都倾向于增强自己的权力。尤其是县长，在传统一元化的县级权力结构和思维的惯性下，也处于国民党推进集权的进程中，倾向于建立独大的权力格局，而挟行政权和司法权的威势，事实上县长往往也能够达到自己的目的。反过来看，县党部被赋予县长监督者和县政指导者的身份，但却因其天生不足而不得不受行政权的钳制和威迫。江苏省高邮县县党部曾因县长摧残而移省办公，执监委称县长到任以来，广置爪牙、增高自己之权威，使地方各机关俯首帖耳；虽迭次纠正，县长“借行政势力压迫党员”，以反动刊物攻击党部，私拆党部公文。党部派员请省府查办，县长设词诬陷，捣毁党部，株连党委家属；并收买暴徒，意图毒打在县同志。县党部不得不“受其片面司法权力之制裁”。而前面提到的宿迁县长刘昌言，干脆直接着手改组县党部，鼓动区分部不听县执、监委通令，并召集直属机关党员组织党团，推举刘为常务委员，将县党部置于县政府之下，求“党政合一”之效。
需要说明的是，党政纠纷实际上还有一部分属于“私人意见之争执，不能认为党与政之敌对”，个人矛盾色彩突出，如“睢宁县长李子峰，党委张明权，在镇伯先公园理论发生冲突，李谓张公然侮辱，张谓李贪赃枉法，当由公安局送押法院”，审讯后各自取保出院候质。
总体而言，标榜“以党治国”的国民政府。其政权的疾速崩溃与基层微弱的党政关系存在着一定联系。当时诸多利益实体之间的矛盾和冲突，从根本上导致了党政之间不绝于耳的纠纷；然而国民党本身不能有效控制和整合这些利益走向，无法将各方力量纳入国家政权建设的进程，是这些纠纷愈演愈烈的主观原因。此外，国民政府的一些政策倾向于增强以县长为代表的县行政系统的权力，这强化了中国政治的行政强势传统，使本已赢弱的地方党务日益挣扎于党政冲突之中，所谓“党政一体”“党指导政”只能徒为空谈。
[责任编辑：王雅贞]
[关键词]国民政府，县长，县党部，党政关系
[中国分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457－6241(2010)08－0037－05
作为中国历史上第一个建立起国家政权的政党，国民党在某种意义上开创了中国政党政治的格局。在一个以小农经济为基础、旧秩序急遽崩溃、政治文化迥异于西方传统的国家实行“以党治国”，其特殊性及其发展本身就是极富价值的命题。许多学者对相关问题作了深入探讨。然而，问题的复杂性赋予了进一步研究的价值。本文拟讨论抗战前十年县权力格局中党政关系的几个问题，以对该时期党政体制的基础有较为深入的认识。
样态：“党领导政”还是“政领导党”?
在县一级政权，国民政府时期的党政关系是典型的“政领导党”，“以党治国”基本没有实现。当然，也并不是说党务人员在县政管理中完全没有参与的余地，通过各种委员会、党政联席会议等，党务人员在基层政权中保持着一定程度的参与权。像浙江鄞县建设委员会，县党部、县长及建设科长为其当然委员。句容党政谈话会上，县长与党务人员共同议定，由县长训令各区长上缴编遣公债，抗拒拖延则呈请省方惩处。在六合党政谈话会上，县长接受党方的意见，巡视各区、协同放赈。然而，党部对县政事务的参与，大都处于县长的领导和控制之下，一个明显的例证是国民政府极力推行的县政会议。如芜湖县第二次行政会议，县长孙公明为主席，党政各机关及团体代表等为会员。作为主席的县长拥有行政会议的主要权力：可自行指定或聘任参加者(除当然会员外)；可单独提出议案；有权采择办理会议决事项。
国民政府建立之初，县党部在制度设计上是以县长监督者的面目出现的。如南京市十区某分部第22次党员大会之“慎重县长人选案”，主张敦促监察院制定考核县长办法，并由中央督促各县党部，“切实负起监督之责任”，明确地反映了对党部与县长关系的定位。此外，依据国民党党章，县党部对县政府的施政方针及政绩，有稽核之权。1930年芜湖县长孙公明曾收到县监察委员会的“书面警告”，党部在报告中提出，该县长“莅任之始，尚能努力从公”，剿匪等事曾由县监委会报省方嘉奖；不料该县长近来竟“骄矜”，不事政务，专忙于逢迎工作，因此县监察委员会决定予以警告。也有县长“主动”请县党部协助监督，如奉贤县长沈清尘，对该县司法向来的积弊，“深为注意”，扫除陋规、恶习，豁免堂费、票费，恐司法员阳奉阴违，布告周知并请党部随时监督。有些时候，县党务接受“人民”控告并采取措施，往往成为县长渎职行为的“初级执法者”。如盐城县长林懿均奉令调省、准备交卸时，贪赃枉法证据“悉被人民检出，当即呈请县党部将其严密监视”。
尽管如此，县党部对县长的监督难以取得实际效果。很多情况下，党务人员对县长的监督必须通过县长的自我修正才能实现，在建立起完整的监察机制之前，这种自律性质的监督权根本无法奏效。因此。当东阳县长委派厉某调查房捐，厉某向农民敲诈时，该指委会只能与县长“再三交涉”，要求追还被敲诈钱财、严办厉某。而奉贤县长洪某被撤职时，县执委会鉴于以往尚未交卸清楚县长多已离开的状况，又该县长亏空司法经费“甚巨”、难免逃逸，特电省政府、并请公安局警察队严加注意，但该县长仍能自由离去。也就不足为怪了。
因素：县长优势地位之缘由
抗战前十年，县长占据县级政权的优势地位，与以下诸因素有较多的联系。
首先，从政党政治发展的历史过程来讲，国民党作为中国第一个正式建立政权的政党。此时远未达到成熟的程度，仅就其政权基础和地方渗透性而言，几乎完全无法支撑“以党治国”的需要。党务机构存在的县份大都不是“党建政”，而是相反的过程“政建党”，如1928年诸暨县长函询最高法院，阻碍党务进行或捣乱农工组织，能否援用“妨碍公务”条文办理；江西则把对党务能否认真领导，作为县长施政的基础考核标准之一。1929年内政部长赵戴文在全国第一次内政会议上的谈话，更明确了这种方向。他提出，各县县长必须要扶植办党，因“自治的基础以县为单位”，县党部一定要办得好；县党部办得非常健全，就要县长尽量去帮助他，不要把县党部看成从前议事会一样，或者把他当成例外的事才对。可以看出，从一开始党务就属于县长的职权范围，建立党部、推行党务等各方面事务实际上都处于县长的控制之下。应当承认，就当时的情形而言，弱小的党务需要县长“扶助”；但县长尽力将党部扶植起来分割自身的权力，只能是笑话。党权在行政权的超强挤压下，不能有力成长起来，这种先天的不足决定了党部在县权力格局中必然处于劣势地位。
非但如此，在国民党的认知中，实现“以党治国”的路径是，中央“以党统政”，省一级“党政联系”，县一级则“融党于政”，县党部应处于从属地位，辅助县长完成自治。蒋介石曾指出，训政时期地方党员唯一的职务，仅在于调查户口、组织保甲、做保卫团员等切实工作，不得争当保长、甲长及团长；作为自治单位的县为“内政之基础”，所以县长职务重大，“而其地位亦应积极提高也”，国民党党员“更应尊重其地位”；县长方面则应“自强自重”，对党员、军人在“切实合作”的基础上“立于领导地位”。在这种其调下，浙江省政府明示各县长，划清党政界限，党部不许干涉行政，党员不是特殊阶级，尤其“各县司法、行政事务，应由各该县长依法处理，县党部绝对不许干预；各地党员及农工商会等职员，应与普通人民一律待遇，不得视为特殊阶级”，犯罪行为必须按法律究治。
对于地方党费的探讨既可以证实上述论点，也能较为明晰地解释县长从总体上居于县级政权领导者的地位及其在与党部的矛盾中常居于“不败之地”的原因。1928年至抗日战争爆发前，地方党费严重匮乏，始终没有固定的经费来源和独立的预决算制度，这是党务赢弱的基本原因。浙江嘉慈县党部曾因经费无着、不能维持，封存印信文件，致电省政府请求接收，工作人员全部离开；江苏的川沙、崇明两县党费特别困难，议定由省党部咨省政府在省款下支给。为解决县党部经费之“重要问题”，浙江省政府与省党部特别举行联席会议；1928年8月。浙江省政府会议作出决定，根据省党务指导委员会的要求，各县党务经费不足时，请县长设法暂垫，另行拨还。而江苏省党部则按照第一次谈话的决定，在中央批准新规则以前，由省党部咨省政府照“暂行办法”筹拨党务经费。稍后，江苏省市县行政会议确定，县党部费用一律按中 央规定由县筹划。
可以看出，筹措党务费的责任又推给了县长，实际上当时有党县份的经费大都是由县长拨发的，如江苏昆山县党部特委会曾向省党部请求，转咨省政府收回《暂就县党议参两会经费数目支用办法》成命，仍照前江苏省党部特别委员会的规定、由各县长支付各县党部经费，以免纠纷。这种党费筹措方式缺乏保障，常常成为县长制约和控制县党部的杀手锏。如龙溪县县长与党部发生争执、不发党费，党务人员索薪、县长避去，党部遂向民政厅弹劾该县长。1929年宿迁县执、监委两会通电称县长刘昌言摧残党务，缘刘向各乡征捐5万元，应付蝗灾、刀匪变乱，执、监会“得知”征收及使用方法不当，“函加纠正”，被刘污为共党、改组派，停止拨发党务经费。党方报省执委会转咨省政府令其继续支拨党费，仍然不发、党务停顿。正是由于县长掌握着党务机构生存和活动的经济命脉，县党部不但不能完成监督县长的职能设定，甚至日益被卷入到激烈的党政纠纷中无法自拔。
冲突及根源：典型个案的解读
整个国民政府时期，存在党务机构的县份中，县长与党部的冲突从来没有停止。政权建立初期，二者之间的矛盾呈现出非常严重、极端表面化的程度，时有地方党务人员向上级党务机构、行政机关及社会各界“泣诉”县长摧残党务、拘捕党员、请求援助等情形。如浙江建德县长周煌城，“擅捕”县党部执委王赞、佃业纠纷仲裁委员、党员关某等，强力解散县党部及区分党部。松阳县大地主等勾结县长黄人伟，拘捕农民到县、扣押不决，县第四区党部及四区农民协会，请求援助。这是浙江省各县党部为改组暂停活动以来，土豪劣绅乘机报复、“纠纷之事”中较为突出的一例。江苏睢宁县执行委员朱伯鸿向国民政府呈控，县长李子峰与公安局长朋比为奸，摧残党务、盗刻党印、诬陷党员等，恳请立即撤办，并释放在押党员。县长弹压党务的状况如此严重，以至于蒙城县指导委员会声称，危害本党的劣绅和摧残本党的贪官已打成一片，“实欲根本解决我们的党!我们的党!”
需要注意的是，这些冲突也不是完全的“一边倒”，县长被“拉下马”的情形并不少见。历任尉氏县知事、海门县长的施述之，调任南通县长的第二年，被国民党县党部以“支持商民滋事”为借口控告丢官，旅居上海。再沭阳县长董圣翰，任职不久即被县党部及各区区长荣家书等，以“贪污不法”之名告到民政厅。董反过来攻击县党部、各区区长为改组派，并将第一、第二区区长及公安局长，连同证据送省府民政厅办理。第三区区长等以董“诬陷好人”向民政厅保释，反有孙某被押、同送苏州高等法院，后“反革命罪”不成立得释放。到了4月，董圣翰被控违法秧民、营私舞弊、擅捕党员等十大罪状，省府派员调查，董卷款潜逃、被通缉。荣家书等复职，同赴民政厅请缉捕董到案。民政厅指示向法院起诉，孙等以“伪造罪证”“诬陷良善”等罪控诉董于江宁地方法院，董被捕不久即保释，须随传随到。在这场拉锯的较量中，党方联合了以区长为代表的地方势力，迫使县长去职。
总的看来，县长以各种事由，凭借司法权逮捕、羁押国民党党务人员或借助武力打压县党部，及党部控诉、反对县长的活动，普遍存在于当时的县级政权内，这些冲突主要根源于国民政府时期诸多性质各异的利益实体。它们由上而下分布于各个水平层级上，围绕着政治权力和利益展开争夺，种种矛盾交织、混杂，使县域政治呈现复杂的样态。而作为执政党，国民党既缺乏整合内部派系的能力，又拙于应付外来的冲击，遂使县政权中的党政纠纷愈演愈烈。
第一，政权推进时期，及后来因剿匪军队驻扎地方时期，军队与地方尤其是省政府争夺基层人事权的冲突十分激烈，县长与党部依靠不同的背景角逐实权，焦点多在对县长职位的争夺上，以江苏沐阳“两县长一党部”之争最为典型。
1928年2月，《中央日报》先后登载两篇大相径庭的报道。6日以“旅京的沐阳人”组织的“惨案后援会”的名义，抨击沐阳县长破坏党部、“空前屠杀民众之大惨剧”。据称，上年12月国民革命军第26军攻克沐阳，委任单心田代理县长；不久省委县长李宜吉到任，单心田见前县党部临时执监委员及地方士绅均对李欢迎，勉强交印，却与“土豪劣绅”、曾担任鲁军骑兵十六旅参议王俊清、公安局长周佑民、警备营长陈功等密谋，串通警备队长宝庆珍等，武力拥单复职。先假借共产党名义拘禁李县长，枪毙“士绅”周谷陈、县党部特别委员勤务司某等4人，并逮捕前县党部临时执委徐泉等十余人、县党部特别委员会委员章某等及农民协会筹备员李某等6人、平民鲍某等20余人；搜捕受抢劫者百余户。但21日之报道以“江苏沐阳县各公团来电”的名义称，上年12月国民革命军第26军攻克沐阳，陈军长委任单心田为县长。数日东南乡人周谷陈、王相和带兵数十人，拥李宜吉接任县长。单提出未奉省令和军长命令不能交印，须再候省令。1月5日拂晓，周、王以及临时执监委员会徐泉等率兵将县印抢去，将单拘禁在县党部，“有目共睹”。1月6日中午，“适有”26军派队剿匪到沐，“周等误会”、闭城抵御，“党部向外开枪，军队向党开枪”，旋闻打死周谷陈、捉拿王相和、徐泉等多人，奉军长令王相和“就地正法”，余犯解送军队核办。
两则报道中，控诉方与被控诉方置换，一些情况曲写或隐瞒，但可确认的基本事实是，该县县党部及“士绅”周谷陈等拥护省委派的县长李宜吉，与国民革命军委任的县长单心田争夺县长职位、发生了严重的武力冲突、单以军队为后盾取得了暂时的主动权。然而，矛盾并未就此而止，某些“单派分子”稍后受到省政府的“反攻倒算”。同年5月有报道称，沐阳土劣兼直鲁逆军参议王莲溪、宝庆珍等，唆使逆军、会同警察，捕党员、毁党部，将全县党员名单交给逆军、按名缉拿，并率兵枪杀民命、焚毁房屋；更在省委新县长到任时，率县警队暴动，拘押、毒打新县长，捣毁县党部，逮捕委员、职员及青年学生等60多人，枪杀民众五、六人，占领各机关。“省方闻讯，咸为震怒”，省政府委员刘云昭出巡江北，捕至地方特种军事法庭治罪。
不难看出，刘委员捕获的“王莲溪”实际上是当初拥护单心田之“王俊清”，宝庆珍也属于该序列。省方“震怒异常”不仅是因为王莲溪等勾引“逆军”、捕党员、毁党务，也因其迫害省政府委任的县长。沐阳县长与党部的冲突，实际上是军队和省政府在争夺地方人事权上矛盾的显现和激化。国民政府时期，军队对地方政权的干涉和侵凌严重，驻军出于自己的利益，或联合县长、或联合党部、甚至直接任命县长，往往使其有所依恃，导致权力失衡和冲突的加剧。
第二，县长或党部还常与其他利益实体结成联盟以攫取实权。这些利益体包括国民党内部的派系分化，也包括地方实力派、土匪组织、军事或半军事集团等，多数县长与党部的冲突都“各有背景”。如前所述，睢宁县执行委员朱伯鸿控告县长李子峰摧残党务，经江苏省政府令民政厅调查称 “均非事实”，但行政院认为“言之凿凿，似非无因”，命令复查。1929年9月江苏省组织部派员调查，“睢宁县长及县党部各有背景，县长确有勾结土劣、摧残党务之事，县党部亦有铲共不力之嫌”，遂令江苏省党部将睢宁县党部改组、江苏省政府将县长李子峰撤职。
另如CC派把持浙江党务多年。从省政府到县政府、省党部到县党部，对政治资源的争夺一直没有停止。朱家骅为“新CC首脑”。但用人自搞一套、不很借重“二陈”的人选。任民政厅长和浙江省主席时，他培育的基层干部在各县和CC分子时有冲突，特别是任民政厅长几年内，各县党部弹劾警官生和自治生的消息不时见报，“打丫头痛小姐”，很给朱难堪。朱委任的县长也受到各县党部不少非难。再如青田县县长王悦澄为复兴社社员，县党部书记徐品藩为CC分子，“彼此互不相让，纠纷迭起。徐以‘党指导政’为借口，摆老爷的架子，把王看成属下，经常掣王之肘；而王则自命一县之主。也不时对徐进行挑剔。双方结怨，不共戴天”。
第三，县级政权“双头政治”中，任意一方都倾向于增强自己的权力。尤其是县长，在传统一元化的县级权力结构和思维的惯性下，也处于国民党推进集权的进程中，倾向于建立独大的权力格局，而挟行政权和司法权的威势，事实上县长往往也能够达到自己的目的。反过来看，县党部被赋予县长监督者和县政指导者的身份，但却因其天生不足而不得不受行政权的钳制和威迫。江苏省高邮县县党部曾因县长摧残而移省办公，执监委称县长到任以来，广置爪牙、增高自己之权威，使地方各机关俯首帖耳；虽迭次纠正，县长“借行政势力压迫党员”，以反动刊物攻击党部，私拆党部公文。党部派员请省府查办，县长设词诬陷，捣毁党部，株连党委家属；并收买暴徒，意图毒打在县同志。县党部不得不“受其片面司法权力之制裁”。而前面提到的宿迁县长刘昌言，干脆直接着手改组县党部，鼓动区分部不听县执、监委通令，并召集直属机关党员组织党团，推举刘为常务委员，将县党部置于县政府之下，求“党政合一”之效。
需要说明的是，党政纠纷实际上还有一部分属于“私人意见之争执，不能认为党与政之敌对”，个人矛盾色彩突出，如“睢宁县长李子峰，党委张明权，在镇伯先公园理论发生冲突，李谓张公然侮辱，张谓李贪赃枉法，当由公安局送押法院”，审讯后各自取保出院候质。
总体而言，标榜“以党治国”的国民政府。其政权的疾速崩溃与基层微弱的党政关系存在着一定联系。当时诸多利益实体之间的矛盾和冲突，从根本上导致了党政之间不绝于耳的纠纷；然而国民党本身不能有效控制和整合这些利益走向，无法将各方力量纳入国家政权建设的进程，是这些纠纷愈演愈烈的主观原因。此外，国民政府的一些政策倾向于增强以县长为代表的县行政系统的权力，这强化了中国政治的行政强势传统，使本已赢弱的地方党务日益挣扎于党政冲突之中，所谓“党政一体”“党指导政”只能徒为空谈。
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