所谓“吃空饷”，本意是指军队虚报名额、冒支军饷的行为。在古代，由于军队员额总数庞大，而且因战争、逃亡等原因时常变动，再加上军权相对独立，难以监管，很容易形成“吃空饷”的温床。随着时间推移，“吃空饷”现象从军队蔓延到地方，成为中国历史上的一大痼疾。

始自秦汉，盛于唐宋

　　先秦时代，军官由世袭贵族担任，并不领取“俸禄”，而且士卒当兵只是服劳役，也没有军饷，因而不会有“吃空饷”的问题。到了秦汉大一统之后，俸禄代替了封地，“吃空饷”才有了存在的可能。1975年在湖北云梦出土的《睡虎地秦简》中，首次出现针对冒领军粮的处罚，说明到了秦代军中已经出现了虚报名额的现象，可谓中国古代“吃空饷”最早源头。
　　中国古代军队出现大规模“吃空饷”弊端，是中唐以后的事情。隋唐时期一直实行的府兵制到了唐代中期已经名存实亡，不得不改为募兵制，士卒载于军籍并由朝廷按册支付军饷、供给，由此给统兵将领打开了冒领军饷物资的方便之门，军队“吃空饷”现象也就十分普遍。白居易形容当时军队“吃空饷”的乱象时说：真正实存的兵数不到十之六七，如果出现战死、逃亡情况，则十年之内实际兵数又将减少十之二三。
　　延至宋代，军队“吃空饷”的现象更是激增，甚至连中央禁军虚报兵额都超过半数。一直困扰北宋始终的“三冗”之弊中，因“吃空饷”而起的就有“冗兵”“冗费”两项，三占其二。“吃空饷”泛滥，军队虚空，最终也导致了北宋国防虚弱不堪。

明清时期变本加厉

　　明朝肇建之初，明太祖朱元璋推行“兵农合一”的“军户”制度，“军户”战时出征，平时务农，不支取粮饷，因此一度杜绝了“吃空饷”的可能。但是，由于军户兵弱不堪用，明代后期又重行募兵制，“吃空饷”的问题也就如影随形地出现。
　　袁崇焕诛杀毛文龙后，向朝廷报告毛文龙的罪状书中写道：毛文龙所辖东江（皮岛）加上老幼平民总数不过四万七千余人，实际士兵数额不足两万，但是虚报朝廷其兵数为“十万”，私设领兵将领多达千人。将近八万人的“空饷”，自然是落入了毛文龙的私囊。
　　清兵入关之后，军队编制有八旗与绿营之分，两者差别很大，但都普遍存在有“吃空饷”的严重问题。八旗军属于职业兵，旗人除了当兵吃粮之外被禁止从事其他各业，因此未当兵的旗人实际上可以合法地“吃空饷”。而绿营上下“吃空饷”早已是不成文的规矩，有营官甚至将自己不满十岁的亲属编入册籍支领钱粮。嘉庆、道光之后，清代各地八旗、绿营驻军“吃空饷”蔚然成风且花样翻新，还出现了军队里的空饷名额不仅可花钱贿买，还可以父子相传，“吃空饷”俨然已经走向了公开化、合法化。

地方行政相对较少

　　随着时间推移，“吃空饷”逐渐开始从军队向地方行政系统滋蔓，最后成为军、政两界均存的一大痼疾。
　　明清之后，地方行政“吃空餉”现象才开始变得日渐多了起来。明末崇祯年间，京城各衙的衙役多半“窜籍”三大营，两边冒名领取粮银，已是十分普遍的现象。清代虽然对地方衙门的吏役人数有严格限定，但其中到底有多少只是“挂名”，到了清中后期实际早已无法计算。
　　当然，与军队“吃空饷”相比，中国古代地方行政“吃空饷”现象一直要少得多，问题也远没有军队那么严重。个中原因，最重要一点就是，中国历代多是由地方官全权负责的“代理人”制度，地方税赋收入除了按规定数额上缴中央以外，剩下的由地方官全权处理，因而“吃空饷”对于官员并无太大意义。而对于差、吏，由于薪俸微薄，“吃空饷”反而不如弄权谋私、敲索乡里来得“划算”。
　　由此而论，无论是军队里“吃空饷”泛滥，还是地方行政“吃空饷”相对较少，都是权力监管缺失、滥用造成的结果，要想根治痼疾，就需从权力监管着手。
　　（摘自《决策探索》）