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洪武十四年（1381）在全国范围内进行的第一次里甲（黄册）编制，存在着不少问题。里甲制度本身的设计存在着诸多缺陷，并由此导致了里甲组织在赋役征发中的可操作性出现了问题。为此，朝廷采取了一系列的措施予以改进。其中最为重要的是：通过确立户等、编制赋役册，来解决里甲杂役的佥选标准及轮充次序问题；规定以“都”为里甲编制的基本单位，同时调整有关“畸零户”的规定，以解决里甲编制中的地域范围问题；重新恢复粮长并划定其管辖范围（“区”），重组以里甲为核心的农村基层组织体系等等。正是这些调整，才使洪武二十四年（1391）的