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人大代表换届选举是政治性、法律性、程序性都很强的一项工作。加强对人大代表选举理论和实践问题的研究，对完善人民代表大会制度、推动人大工作创新发展，具有重大的现实意义。本文拟根据法律和政策要求，对人大代表换届选举的目标进行分层和梳理，并对实现目标的具体途径和方法进行探讨，提出若干可操作性的措施，为做好2016年的人大代表换届选举工作提供参考。
一、人大代表换届选举需要实现的主要目标
对于人大代表换届选举工作的目标，可以概况为3个层面。一是选举成功目标，即依法把一定数量的代表成功选举出来，并确保代表结构总体上符合要求。二是代表结构优化目标，即通过换届选举，使代表结构进一步优化，代表的整体素质和能力得到提升，从而为下一届人大工作的开展打好基础。三是政治和社会效果目标，即把人大代表的换届选举，作为促进民主法治的一个重要抓手，通过充分发扬民主，严格依法办事，让人民群众切实感受到社会主义民主的优越性和法治的进步，让人民代表大会制度更加深入人心，从而增强道路自信、制度自信和理论自信。
以下对选举三个层面的目标进行具体分析：
（一）顺利实现有关选举的各项主要指标和任务
从历年的做法和经验来看，涉及选举的评价指标，主要包括以下几个方面：一是衡量选举组织工作质量的相关指标。包括选民登记率、选民参加投票率、选举一次性成功率等。二是衡量代表结构情况的相关指标。主要包括保证党员和非党代表比例、妇女代表比例，保持连任代表比例，提高工人和农民代表的比例，降低党政干部代表的比例等。
（二）进一步优化人大代表结构
人大代表是人大工作的主体，代表的责任意识、知识结构和能力水平在很大程度上影响了人大的整体工作水平。代表结构优化，可以从以下几个方面设定工作目标：一是提高代表的广泛性。要着力提高工人、农民、非公经济人士、专业人士比例。二是提高代表的有效性。首先，为了保证代表有时间和精力履行职务，应降低党政领导干部、国有企事业单位负责人的比例；其次，要努力避免不同层级代表之间、党代表和人大代表之间、人大代表和政协委员之间的身份重叠；再次，做好连任代表的推荐工作，使连任代表成为新一届代表中的骨干，并发挥好示范引领作用。三是统筹考虑代表的专业性。人大开展预算监督、法律监督等工作过程中，涉及大量专业性问题，适当增加代表中财经、法律、科技等方面的专业人士，有利于提高人大监督的有效性。
（三）让选举过程成为推进我区民主法治的重大实践
对于这一目标的实现，可以从以下几个方面进行评判：一是选民的知情和参与情况，包括非户籍人口登记和参选的情况；二是选举组织工作的规范程度，即选举组织工作的各个环节是否存在明显违规甚至违法的情况；三是对选民民主权利的尊重，即是否存在限制、打击选民合法权益等情况；四是对选举工作投诉、控告等事件的发生情况。
二、实现目标的途径和具体措施建议
实现换届选举工作的主要目标，需要对选举工作的整个流程进行细化分解，统筹考虑，从组织上、程序上、方法上采取有效可行的措施。
（一）做实选举前期调研
前期调研要着力解决好以下几个方面的问题：
1、全面了解和把握选举面临的形势和问题，作出分析预判，并思考可能的应对措施，制定相关预案。一是要了解基层干部、选民的思想动态，尤其是选民对民主和法治的新诉求，以及对选举可能产生的影响。二是要提前掌握可能影响选举的重要情况，如互联网和自媒体对选举工作带来的影响，个别地方的群体性信访问题、干群关系问题等。
2、摸清选举单位和选民分布情况。要着力摸清两个方面的情况：一是区域内年满18周岁的户籍人口数及常住人口情况（包括人户分离情况）；二是区域内机关、企事业单位数量、分布情况，以及这些单位的注册地、实际经营地、参与选举的意愿、具有选民资格的人数等具体情况。
3、提出选区划分的初步构想。选区划分应统筹考虑几个方面的因素：一是要把握选区的大小，按照每一选区选一至三名代表的标准确定选区的大小；二是要把握均衡原则，使各选区每一代表所代表的人口数大体相等；三是要便于选民参加选举活动，便于选举组织工作的进行；四是便于选举过程中选民了解候选人，便于代表当选以后联系选民，以及便于选民监督代表。
（二）发挥好选举委员会的组织指导作用
建议从以下几个方面对其工作机制、工作任务等进行明确。
1、完善工作机制。一是要明确选举委员会、选举办公室、选举工作组的工作职责和分工，推进选举组织工作的规范化。二是要明确选举过程中重大问题、突发事件、一般业务问题的处理程序和机制。三是要抓好会务、调研、简报、档案等日常工作的开展，确保各项工作有条不紊。
2、加强对选举工作人员的培训。一是要提高培训的计划性。要提前对培训对象、内容、时间等作出具体安排，制定系统的培训方案。二是要提高培训的针对性。区分不同对象，进行分层次培训。对骨干人员的培训，如各街镇人大负责人、人大秘书、区人大机关干部、选举工作组人员，要提前进行全面系统培训，培养一批核心业务骨干。对一般工作人员的培训，可根据选举的时间节点安排。三是要通过集中培训、案例分析、经验交流、个别指导等多种形式，提高培训的有效性。
3、及时对选举工作提出具体指导意见。选举工作涉及的环节较多、各个选举单位的情况差异较大，难免会出现法律和文件中没有明确规定的问题。对于普遍性问题，选举委员会要及时提出书面的指导意见，统一操作标准。对于个性问题，要注重进行个别指导和现场指导。
（三）依法扎实做好选民登记工作
依法做好选民登记，是保障公民选举权的一项重要基础性工作。要通过进一步完善技术手段、细化工作措施、加强协调配合，来扎实有效地做好选民登记工作。
1、进一步做好同公安部门的对接工作。加强同公安部门的沟通协调，一是要及时、全面、准确地获取区域范围内的选民信息资料，掌握选民登记的进展情况；二是要及时掌握被剥夺选举资格人员情况和恢复选举资格人员情况。通过同公安部门的数据进行比对，减少“错登”、“漏登”现象。 2、做好选民登记硬件和软件准备工作。选民登记将更加普遍地采取电脑、网络、刷卡等现代信息技术手段。对此，一是要用好上届选举时选民登记库数据，以便参考和对照；二是要从硬件上做好准备工作，提前做好相关硬件的采购、维护工作；三是要做好相关人员的培训，尤其是一线操作人员，确保工作人员能熟练使用相关设备和软件。
（四）抓好代表候选人的推荐、确定和介绍
代表候选人的推荐、确定和介绍环节，对选举结果有重要而直接的影响。由于法律规定比较原则，这一环节的规范化程度相对较低。另一方面，也为我们在法律框架下创新具体方式方法、完善相关工作提供了较大的探索空间。
1、充分保障选民的推荐权。选举法赋予了政党、团体和选民个人广泛的推荐权，各个选举组织机构，应充分保障选民的推荐权，避免为了减少确定正式候选人过程中的“麻烦”，而出现以种种借口不提供候选人推荐表等限制选民推荐权的情况发生。
2、改进正式代表候选人的产生机制。对正式代表候选人的产生，选举法规定比较原则，这就为选举组织机构留下了较大的自由裁量空间，同时也容易产生各种不规范行为。建议对正式代表候选人的产生程序进一步细化，提高协商过程的透明度，提升选举的公信力。同时，在协商难度较高的情况下，鼓励采取预选，并对预选的程序作出规范。
3、探索试行正式候选人公开承诺制。正式代表候选人的确定环节，是迈入人大代表门槛的关键性步骤之一。建议探索试行正式代表候选人公开承诺制度，从源头上解决代表履职的动力和压力问题。具体做法：由选举委员会制定一份公开承诺书，以标准清单形式列明当选人大代表后每年的最低履职要求。协商确定正式代表候选人过程中，可建议候选对象书面签署承诺书一式三份。一份用于正式候选人介绍阶段，连同候选人的简历和承诺书一起张贴公示；另一份由代表本人留存；还有一份作为代表档案由人大留存。在正式代表候选人同选民见面时，也可要求本人宣读承诺书。公开承诺书也可以作为“不称职代表”退出机制的重要依据。
4、改进候选人介绍和见面相关环节的工作。一是对代表候选人的信息公示制定明确规范，包括公示的内容、形式、地点，以尽可能提高选民的知情度。二是制定代表候选人与选民见面的操作规范。
（五）提高投票选举组织工作的规范性
选举投票环节，是选举工作最关键的环节，也是选民参与最集中、关注度最高的环节。从以往的实践来看，投票选举环节的规范性、严谨性还有诸多改进的空间。
1、制定选举投票操作指南。要在总结以往选举经验的基础上，制定详细的选举投票操作指南，对选票的领取、委托投票行为、流动票箱的设立和使用、选举主持、写票、唱票、计票行为等，提出规范要求。同时，要加强对各个选区的巡查和个别指导，确保选举的规范要求落到实处。
2、做好计票结果和选举结果的公布。对于设立多个投票点的，在条件允许的情况下，应当场点票和计票，公开计票结果。几个投票点合并计票的，应创造条件让选民或选民代表观摩统计选票的过程。选举结果应以统一的形式、在规定时间、在每个选区小区的醒目位置予以公示。通过过程和结果的公开透明，提高选举的公信力。
一、人大代表换届选举需要实现的主要目标
对于人大代表换届选举工作的目标，可以概况为3个层面。一是选举成功目标，即依法把一定数量的代表成功选举出来，并确保代表结构总体上符合要求。二是代表结构优化目标，即通过换届选举，使代表结构进一步优化，代表的整体素质和能力得到提升，从而为下一届人大工作的开展打好基础。三是政治和社会效果目标，即把人大代表的换届选举，作为促进民主法治的一个重要抓手，通过充分发扬民主，严格依法办事，让人民群众切实感受到社会主义民主的优越性和法治的进步，让人民代表大会制度更加深入人心，从而增强道路自信、制度自信和理论自信。
以下对选举三个层面的目标进行具体分析：
（一）顺利实现有关选举的各项主要指标和任务
从历年的做法和经验来看，涉及选举的评价指标，主要包括以下几个方面：一是衡量选举组织工作质量的相关指标。包括选民登记率、选民参加投票率、选举一次性成功率等。二是衡量代表结构情况的相关指标。主要包括保证党员和非党代表比例、妇女代表比例，保持连任代表比例，提高工人和农民代表的比例，降低党政干部代表的比例等。
（二）进一步优化人大代表结构
人大代表是人大工作的主体，代表的责任意识、知识结构和能力水平在很大程度上影响了人大的整体工作水平。代表结构优化，可以从以下几个方面设定工作目标：一是提高代表的广泛性。要着力提高工人、农民、非公经济人士、专业人士比例。二是提高代表的有效性。首先，为了保证代表有时间和精力履行职务，应降低党政领导干部、国有企事业单位负责人的比例；其次，要努力避免不同层级代表之间、党代表和人大代表之间、人大代表和政协委员之间的身份重叠；再次，做好连任代表的推荐工作，使连任代表成为新一届代表中的骨干，并发挥好示范引领作用。三是统筹考虑代表的专业性。人大开展预算监督、法律监督等工作过程中，涉及大量专业性问题，适当增加代表中财经、法律、科技等方面的专业人士，有利于提高人大监督的有效性。
（三）让选举过程成为推进我区民主法治的重大实践
对于这一目标的实现，可以从以下几个方面进行评判：一是选民的知情和参与情况，包括非户籍人口登记和参选的情况；二是选举组织工作的规范程度，即选举组织工作的各个环节是否存在明显违规甚至违法的情况；三是对选民民主权利的尊重，即是否存在限制、打击选民合法权益等情况；四是对选举工作投诉、控告等事件的发生情况。
二、实现目标的途径和具体措施建议
实现换届选举工作的主要目标，需要对选举工作的整个流程进行细化分解，统筹考虑，从组织上、程序上、方法上采取有效可行的措施。
（一）做实选举前期调研
前期调研要着力解决好以下几个方面的问题：
1、全面了解和把握选举面临的形势和问题，作出分析预判，并思考可能的应对措施，制定相关预案。一是要了解基层干部、选民的思想动态，尤其是选民对民主和法治的新诉求，以及对选举可能产生的影响。二是要提前掌握可能影响选举的重要情况，如互联网和自媒体对选举工作带来的影响，个别地方的群体性信访问题、干群关系问题等。
2、摸清选举单位和选民分布情况。要着力摸清两个方面的情况：一是区域内年满18周岁的户籍人口数及常住人口情况（包括人户分离情况）；二是区域内机关、企事业单位数量、分布情况，以及这些单位的注册地、实际经营地、参与选举的意愿、具有选民资格的人数等具体情况。
3、提出选区划分的初步构想。选区划分应统筹考虑几个方面的因素：一是要把握选区的大小，按照每一选区选一至三名代表的标准确定选区的大小；二是要把握均衡原则，使各选区每一代表所代表的人口数大体相等；三是要便于选民参加选举活动，便于选举组织工作的进行；四是便于选举过程中选民了解候选人，便于代表当选以后联系选民，以及便于选民监督代表。
（二）发挥好选举委员会的组织指导作用
建议从以下几个方面对其工作机制、工作任务等进行明确。
1、完善工作机制。一是要明确选举委员会、选举办公室、选举工作组的工作职责和分工，推进选举组织工作的规范化。二是要明确选举过程中重大问题、突发事件、一般业务问题的处理程序和机制。三是要抓好会务、调研、简报、档案等日常工作的开展，确保各项工作有条不紊。
2、加强对选举工作人员的培训。一是要提高培训的计划性。要提前对培训对象、内容、时间等作出具体安排，制定系统的培训方案。二是要提高培训的针对性。区分不同对象，进行分层次培训。对骨干人员的培训，如各街镇人大负责人、人大秘书、区人大机关干部、选举工作组人员，要提前进行全面系统培训，培养一批核心业务骨干。对一般工作人员的培训，可根据选举的时间节点安排。三是要通过集中培训、案例分析、经验交流、个别指导等多种形式，提高培训的有效性。
3、及时对选举工作提出具体指导意见。选举工作涉及的环节较多、各个选举单位的情况差异较大，难免会出现法律和文件中没有明确规定的问题。对于普遍性问题，选举委员会要及时提出书面的指导意见，统一操作标准。对于个性问题，要注重进行个别指导和现场指导。
（三）依法扎实做好选民登记工作
依法做好选民登记，是保障公民选举权的一项重要基础性工作。要通过进一步完善技术手段、细化工作措施、加强协调配合，来扎实有效地做好选民登记工作。
1、进一步做好同公安部门的对接工作。加强同公安部门的沟通协调，一是要及时、全面、准确地获取区域范围内的选民信息资料，掌握选民登记的进展情况；二是要及时掌握被剥夺选举资格人员情况和恢复选举资格人员情况。通过同公安部门的数据进行比对，减少“错登”、“漏登”现象。 2、做好选民登记硬件和软件准备工作。选民登记将更加普遍地采取电脑、网络、刷卡等现代信息技术手段。对此，一是要用好上届选举时选民登记库数据，以便参考和对照；二是要从硬件上做好准备工作，提前做好相关硬件的采购、维护工作；三是要做好相关人员的培训，尤其是一线操作人员，确保工作人员能熟练使用相关设备和软件。
（四）抓好代表候选人的推荐、确定和介绍
代表候选人的推荐、确定和介绍环节，对选举结果有重要而直接的影响。由于法律规定比较原则，这一环节的规范化程度相对较低。另一方面，也为我们在法律框架下创新具体方式方法、完善相关工作提供了较大的探索空间。
1、充分保障选民的推荐权。选举法赋予了政党、团体和选民个人广泛的推荐权，各个选举组织机构，应充分保障选民的推荐权，避免为了减少确定正式候选人过程中的“麻烦”，而出现以种种借口不提供候选人推荐表等限制选民推荐权的情况发生。
2、改进正式代表候选人的产生机制。对正式代表候选人的产生，选举法规定比较原则，这就为选举组织机构留下了较大的自由裁量空间，同时也容易产生各种不规范行为。建议对正式代表候选人的产生程序进一步细化，提高协商过程的透明度，提升选举的公信力。同时，在协商难度较高的情况下，鼓励采取预选，并对预选的程序作出规范。
3、探索试行正式候选人公开承诺制。正式代表候选人的确定环节，是迈入人大代表门槛的关键性步骤之一。建议探索试行正式代表候选人公开承诺制度，从源头上解决代表履职的动力和压力问题。具体做法：由选举委员会制定一份公开承诺书，以标准清单形式列明当选人大代表后每年的最低履职要求。协商确定正式代表候选人过程中，可建议候选对象书面签署承诺书一式三份。一份用于正式候选人介绍阶段，连同候选人的简历和承诺书一起张贴公示；另一份由代表本人留存；还有一份作为代表档案由人大留存。在正式代表候选人同选民见面时，也可要求本人宣读承诺书。公开承诺书也可以作为“不称职代表”退出机制的重要依据。
4、改进候选人介绍和见面相关环节的工作。一是对代表候选人的信息公示制定明确规范，包括公示的内容、形式、地点，以尽可能提高选民的知情度。二是制定代表候选人与选民见面的操作规范。
（五）提高投票选举组织工作的规范性
选举投票环节，是选举工作最关键的环节，也是选民参与最集中、关注度最高的环节。从以往的实践来看，投票选举环节的规范性、严谨性还有诸多改进的空间。
1、制定选举投票操作指南。要在总结以往选举经验的基础上，制定详细的选举投票操作指南，对选票的领取、委托投票行为、流动票箱的设立和使用、选举主持、写票、唱票、计票行为等，提出规范要求。同时，要加强对各个选区的巡查和个别指导，确保选举的规范要求落到实处。
2、做好计票结果和选举结果的公布。对于设立多个投票点的，在条件允许的情况下，应当场点票和计票，公开计票结果。几个投票点合并计票的，应创造条件让选民或选民代表观摩统计选票的过程。选举结果应以统一的形式、在规定时间、在每个选区小区的醒目位置予以公示。通过过程和结果的公开透明，提高选举的公信力。