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摘 要 本文从阳光权的含义入手，详细介绍了一起典型的阳光权诉讼案件，并从法理角度开展了深入探讨。在此基础上，分析了阳光权行政诉讼的现状并进一步提出对策建议。
关键词 阳光权 行政诉讼 现状
作者简介：夏存霞，南通航运职业技术学院讲师，研究方向：国际海商法及司法制度。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.026
《物权法》第八十九条规定：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。这里指的“通风、采光和日照”就是公众习惯统称之的阳光权。近年来，随着城市建设速度的加快，因阳光权引发的纠纷日益增多。从多年的司法实践来看，公民的阳光权正遭遇维护和伸张的尴尬。 诸如“‘第一高楼’败诉，‘阳光权’能否拨云见日？”等醒目标题屡见报端。然而，相对于民事诉讼，当事人通过行政诉讼维护阳光权之路更是举步为艰。下面将结合一起真实案例对阳光权诉讼存在的问题进行梳理。
一、典型案例解析
（一） 案情简介
案件当事人江苏省南通市夏某于2013年5月购买第三人H置地有限公司开发的X小区48栋704室，于2014年10月底交房，交房后夏某发现48栋与前一栋43栋楼之间的间距只有42. 82米，48栋与52栋之间的间距为42. 83米，以该间距不符合住宅建筑日照要求为由向南通市某区人民法院提起行政诉讼，诉被告南通市规划局行政许可违反法律规定。
起诉理由为：1.被告南通市规划局违法审批建设工程规划许可。其中，关键性证据《日照分析图》不符合证据合法性、真实性、有效性的要求，本案涉及的标的物X小区48幢与43幢、52幢之间的间距不符合法律法规有关日照间距的规定。2.被告南通市规划局于2012年2月14日收到第三人因修改修建性详细规划、建设工程设计方案再次提交的规划许可申请，第二日2012年2月15日便予以批准，在批准该规划之前未经过法定的公示前置程序，程序不合法。
经过审理，一审法院判决原告夏某败诉，原告不服，向南通市中级人民法院上诉，后经南通市中级人民法院二审审理后再次判决其败诉，原告继而向江苏省高级人民法院提起申诉，最终江苏省高级人民法院裁定驳回原告夏某的再审申请。
一审、二审及高院再审的判决书、裁定书如出一辙，裁判的理由：一是根据UDG联创国际建筑设计有限公司制作的《日照分析图》，夏某购买的X小区48幢在大寒日的日照时间超过3小时，满足《江苏省城市规划管理技术规定》要求大城市住宅建筑不应低于大寒日2小时的日照标准。二是对于被告南通市规划局的程序违法问题，涉案建设项目不属于《江苏省城乡规划条例》第四十条规定的需要公示的建设工程范畴（再审裁定理由），且公示针对的是建设工程的修建性规划、建设工程设计方案，而非建设工程规划许可证（二审、再审裁判理由）。
（二）案件解析
从案情简介可以看出，本案的争议焦点主要是两个方面：一是南通市规划局做出的建设工程规划许可决定是否合法，尤其是作为关键性判断依据的《日照分析图》是否符合证据合法性、真实性、有效性的要求；二是涉案工程项目是否需要履行公示程序。
我们先来分析第一个争议焦点，南通市规划局做出的建设工程规划许可决定是否合法。
南通市城市规划局官方网站公布的“办事指南”模块公示了申请《建设工程规划许可》需要提交的材料，其中第11项为：“日照分析报告（限于按2011年版《江苏省城市规划管理技术规定》要求须进行日照分析的项目）”。而根据《江苏省城市规划管理技术规定》第3.2.2条规定，住宅建筑的日照一般应通过与其正面相邻建筑的间距控制予以保证。夏某购买房屋的小区属于住宅建筑，因此第三人H置地有限公司申请《建设工程规划许可》时必须提供日照分析报告。从一审判决书中可以看出，被告出具的日照分析报告只有一张《日照分析图》。仔细分析该图，不难发现该图作为规划局做出行政许可的依据，值得商榷。
首先，该图在实质性要件上缺乏必要的建筑参数说明，例如，小区地面的黄海高程、计算基准点、各栋楼的高度，日照分析的具体时段，日照参数、受影面高度等。没有这些建筑参数，根本就无法判断图中做出的日照分析结论是否正确。举个形象的例子，一个人在树下某个固定位置乘凉，树的高度、选择乘凉的时间不同，都直接决定了这个人能不能实现乘凉的愿望。计算住宅小区的日照时间也是一样的道理，如果没有上述这些参数，如何证明该图得出的结论是正确的？
探讨到这里，就会涉及到另外一个问题：规划局在实施行政许可过程中，是否需要对申请人提交的申请材料进行实质性审查？《行政许可法》第三十四条第三款规定，“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”又根据《江苏省城乡规划条例》第三十九条第三款，“城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。”从这两条规定可以看出，建设工程规划许可应当是《行政许可法》第三十四条第三款规定的需要对申请材料进行实质内容审查的许可项目。仅仅凭借这样一张未标明任何参数、未做任何说明的图纸认定其结果符合规定，规划局显然对申请材料并未尽到实质性审查义务。
其次，我们再来看看这份《日照分析图》在形式要件上是否符合规定。一审判决书指出，该图由UDG联创国际建筑设计有限公司出具，但从图上看不到出图单位的公章，检测人员的签名。换言之，这就是一张无名无姓的“三无”证据。虽然我国目前尚无对行政执法证据的相关规定，但行政执法证据与行政诉讼证据都是法律意义上的证据，具有同样的法律特征，比如关联性、合法性、客观性等一般证据的特征。 实践中行政执法对证据材料（申请材料）的形式要件要求一般参考行政诉讼证据的要求。对第三方出具的检测报告、鉴定结论，出具单位至少要有签署盖章才能认定其效力。而这份《日照分析图》缺乏行政申请材料、行政诉讼证据最起码的要素。如果这样的申请材料都可以作为行政机关做出行政许可的依据，那就意味着施工单位随便找张三或者李四做一张类似的图纸，就可以据此拿到《建设工程规划许可证》，这将造成难以想象的严重后果。 我们再从法院审理的角度来分析，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》）第十条规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（三）提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料。第五十五条规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：（一）证据是否符合法定形式；第五十六条规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：（一）证据形成的原因；（四）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系。首先，该证据具有图纸、专业技术资料的双重属性，根据《证据规则》应当附有说明材料。其次，法院在审查过程中，应当审查行政机关作为被告提交证据的形式要件是否符合法定形式。再次，该图连出图单位和检测人的签章都没有，法院如何考量该证据的成因、提供证据的人是否与当事人有利害关系？然而，一审、二审、再审法院的判决书、裁定书并没有否定该证据的效力。一审法院在判决书中提到了原告对该份证据的真实性、合法性提出异议，但认为该图“系UDG联创国际建筑设计有限公司依据相关技术软件形成，符合规划技术规范要求”，即认定其证据效力。按照这样的逻辑，是不是只要是技术软件形成的《日照分析图》或者其他的任何图表，不需要任何说明材料，不需要署名，不需要注明出处，法院都可以认定其效力并当作裁判的证据？二审、再审法院则全然不顾原告对该证据提出的质疑，在裁判文书中只字未提该证据的效力问题，直接当作证据予以采信。单从法院出具的裁判文书来看，对《日照分析图》这份关键性证据的认定是存在瑕疵的。
我们再来看第二个争议焦点。涉案工程项目是否需要履行公示程序。
《江苏省城乡规划条例》第三十九条第三款规定，城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。第四款规定，建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。
第四十条第一款规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。第二款规定，可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。第三款规定，核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。第四款规定，公示的时间不少于十日。
根据原告提供的住宅地理位置，涉案房屋所在小区为H置地有限公司开发的X小区三期，东面和南面都是X小区二期，北面是X小区四期。整个X小区外围南临景瑞望府住宅小区，北靠世茂公园住宅小区，西边毗邻星湖花园住宅小区，周围都是居住建筑物，其选址、建设高度、角度等都可能对附近居民的相邻权、阳光权、通风权等合法权益造成影响，属于上述第四十条第一款第（一）项所列情形。又根据第三十九条第三款、第四款，城市规划部门在核发建设工程规划许可证时，应公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，且建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。从第三十九条、四十条两条规定的内在逻辑来看，如果符合第四十条第一款规定的情形，那么“以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见”的程序就应当是颁发建设工程规划许可证必经的前置条件。因为第三十九条第四款规定，建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，应当附经审定的建设工程设计方案。许可证一经颁发，其附后的建设工程设计方案就无法修改，那再听取利害关系人的意见就无任何意义。涉案房屋属于第四十条第一款第（一）项规定的情形，针对该房屋建筑，无论是申请新的规划许可，还是修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，都需要以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见，且公示时间不小于十日。
然而被告提交的证据材料显示，第三人H置地有限公司作为申请人因再次修改了修建性详细规划、建设工程设计方案，在2012年2月14日向被告重新申请建设工程规划许可证，被告第二天（2012年2月15日）便火速做出了准予行政许可的决定。显然，被告未履行前述的“公示并听取利害关系人意见”的前置程序，属于程序违法。
我们来看看法院如何判定。原告在一审庭审、二审、再审中都提出了被告程序违法，请求法院撤销被告行政许可决定的诉讼请求。一审法院在判决书中回避了这个问题。二审法院在判决书中认定，根据《江苏省城乡规划条例》第四十条，公示的项目是修建性详细规划、建设工程设计方案，而非《建设工程规划许可证》，程序违法理由不成立。这显然是在偷换概念，原告起诉理由是被告在做出行政许可决定之前，未履行对修建性详细规划、建设工程设计方案予以公示并征求意见的法定前置程序，并非是说被告要公示《建设工程规划许可证》，二审法院却将原告的起诉理由偷换成被告需对《建设工程规划许可证》公示十日。再审法院则在二审判决的基础上，在裁定书中又加了一条理由，即“涉案建筑项目不属于上述条例第四十条规定的建设工程的范畴”，直接将涉案项目排除在第四十条第一款第（一）项的范畴以外，且未说明任何理由。X小区的地理位置前已述及，其周边都是居住小区，显然属于四十条第一款第（一）项所列范围，这样的判决理由实难服众。
从以上对两个争议焦点的分析来看，本案被告做出行政许可决定的关键性证据《日照分析图》不符合证据合法性、真实性、有效性的要求，未尽到实质性审查义务。在颁发许可证之前，未依法履行前置公示程序，程序违法。《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的……。从以上的分析来看，本案法院对事实、证据的认定存在偏颇，判决结果也存有较大争议。 二、对阳光权行政诉讼的深入思考
（一）阳光权行政诉讼现状分析
阳光权行政诉讼面临维权难的困境主要受以下因素影响：一是行政许可透明度不够。行政机关实施规划许可的条件复杂，专业性强，行政机关的审批标准与审批环节未完全公开。前述案例中即可看出这类案件往往涉及到技术性较强的专业问题，法院对证据效力、行政许可程序的认定往往存在偏颇。二是阳光权的司法救济具有局限性。司法实践普遍认为，就行政法律关系而言，阳光权是一种反射利益，当事人不能仅依据其采光、通风的利益受损而获得请求权。 换言之，即使实际情况是拿到规划许可证的开发商建造的房屋确实对业主的阳光权权益造成不利影响，法院在审理案件时，往往也只对行政许可行为的合法性进行审查，只要行政许可行为不违反实体法和程序法的相关规定，法院就不会判决行政机关败诉。三是行政诉讼的传统弊端。受传统思维、维护社会稳定等因素影响，法院在审判过程中，往往有偏向行政机关的审判倾向，当事人在诉讼中往往处于更加弱势的地位。
通过民事诉讼途径获得救济难也是催生阳光权行政诉讼日渐增多的重要原因之一。在司法实践中，“阳光权”民事诉讼案件也遇到一些难题：
一是责任难以界定。根据侵权责任的举证规则，受害人要想胜诉首先需要证明损害事实客观存在。阳光权涉及很多技术性、专业性问题，业主在举证时往往困难重重。此外，如何界定侵害方的侵害程度也是摆在法官面前的难题。
二是赔偿数额难以界定。一方面，赔偿金额与责任认定息息相关，在侵害责任难以界定的情况下，赔偿金额就难以界定。另一方面，阳光权侵害的客体是当事人享受阳光、通风等方面的权利，这些权利内容很难以经济损失计量，如何确定受害人因此遭受的经济损失也是一大难题。
（二）对策建议
从前述典型案例可以看出，要使公民的阳光权得到充分保障，仅仅依靠司法的力量远远不够。笔者认为，应从以下几方面多做工作：
一是加强立法。我国对阳光权的法律保护源自《民法通则》对相邻权的规定，另多见于《城市居住区规划设计规范》及一些地方规划设计标准中。2007年《物权法》对采光权做出了类似行政法的规定，并将采光权的保护标准再次指向了国家有关工程建设标准。然而，司法实践中，对于采光权（阳光权）性质的界定、权利主体的地位、受害方的权利、侵害方的责任、赔偿标准等都没有相关规定予以明确，加之规划设计规范中的标准、要求技术性强，使得阳光权维权道路“难于上青天”。因此，随着我国城市建设速度的加快，建议国家层面进一步加强阳光权立法，通过立法方式明确阳光权的权利性质、权利主体、权利内容以及赔偿标准等，畅通阳光权民事维权渠道，解决司法实践中遇到难题。这是解决阳光权维权难的根本途径。
二是加大信息公开力度。一方面，政府部门公布规划信息时应更加注重针对性、有效性。当前政府信息公开的特点是级别越高的规划透明度越高，越容易获得。然而，老百姓关心的往往是自己家门口牵涉切身利益的规划项目。因此，建议相关政府部门在公布规划信息时，应加大对低层级规划、详细规划的公开力度，确保民众能够及时获取信息，参与社会管理，维护自身利益。另一方面，要让行政行为更加透明。老百姓最关心的是申请许可对提交材料的实质性要求、行政机关对申请材料的审查标准、行政机关的内部审批程序、其他类似规划许可的审批材料及审批结果等这些更具实质意义的信息。因此，随着国家推进简政放权步伐的加快，建议行政机关进一步提高信息公开力度和针对性。
三是建立健全专业鉴定机制，公正司法。从前述的典型案例可以看出，涉及阳光权的有关证据材料往往涉及到建筑参数、日照时长等专业数据，对这些证据材料往往双方当事人的争议都比较大，法院也很难从专业的角度做出公正裁判。因此，建议法院针对这类案件引进专业鉴定机制，确定一些有资质的专业鉴定机构，当当事人对涉案的技术性材料有异议，并依法定程序提出时，法院可以指定专业的鉴定机构出具权威意见，以确保公正裁判。此外，应充分发挥司法监督的作用，将涉及百姓重大利益的行政诉讼类案件作为重点监督对象，确保司法公正。
四是加强对开发商的监督力度。阳光权行政诉讼的根源往往是因为开发商未遵守对业主的承诺，侵害了业主享受阳光、通风的权利，受害方通过民事诉讼维权困难。开发商的违法或者违约行为是引发纠纷的根本原因。因此，要改变阳光权行政诉讼多发的现状，需要相关政府部门从根源上加大对开发商的监督力度。建议探索在全国范围内建立房地产开发商诚信评价体系，对评价标准、评价结果向社会公开，充分发挥社会监督的作用，并对那些缺乏诚信、多次发生违法违约情形的开发商建立惩戒或追责机制，实施有效监督，促进社会和谐。
注释：
吴学安.“阳光权”诉讼何时走出尴尬境地.人民法院报.2015年11月9日，第 002 版.
陈晨.行政执法证据与行政诉讼证据的衔接.职工法律天地（下半月）.2015（4）.
董礼洁.解析阳光权行政诉讼.人民司法.2009（3）.91.
关键词 阳光权 行政诉讼 现状
作者简介：夏存霞，南通航运职业技术学院讲师，研究方向：国际海商法及司法制度。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.026
《物权法》第八十九条规定：建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。这里指的“通风、采光和日照”就是公众习惯统称之的阳光权。近年来，随着城市建设速度的加快，因阳光权引发的纠纷日益增多。从多年的司法实践来看，公民的阳光权正遭遇维护和伸张的尴尬。 诸如“‘第一高楼’败诉，‘阳光权’能否拨云见日？”等醒目标题屡见报端。然而，相对于民事诉讼，当事人通过行政诉讼维护阳光权之路更是举步为艰。下面将结合一起真实案例对阳光权诉讼存在的问题进行梳理。
一、典型案例解析
（一） 案情简介
案件当事人江苏省南通市夏某于2013年5月购买第三人H置地有限公司开发的X小区48栋704室，于2014年10月底交房，交房后夏某发现48栋与前一栋43栋楼之间的间距只有42. 82米，48栋与52栋之间的间距为42. 83米，以该间距不符合住宅建筑日照要求为由向南通市某区人民法院提起行政诉讼，诉被告南通市规划局行政许可违反法律规定。
起诉理由为：1.被告南通市规划局违法审批建设工程规划许可。其中，关键性证据《日照分析图》不符合证据合法性、真实性、有效性的要求，本案涉及的标的物X小区48幢与43幢、52幢之间的间距不符合法律法规有关日照间距的规定。2.被告南通市规划局于2012年2月14日收到第三人因修改修建性详细规划、建设工程设计方案再次提交的规划许可申请，第二日2012年2月15日便予以批准，在批准该规划之前未经过法定的公示前置程序，程序不合法。
经过审理，一审法院判决原告夏某败诉，原告不服，向南通市中级人民法院上诉，后经南通市中级人民法院二审审理后再次判决其败诉，原告继而向江苏省高级人民法院提起申诉，最终江苏省高级人民法院裁定驳回原告夏某的再审申请。
一审、二审及高院再审的判决书、裁定书如出一辙，裁判的理由：一是根据UDG联创国际建筑设计有限公司制作的《日照分析图》，夏某购买的X小区48幢在大寒日的日照时间超过3小时，满足《江苏省城市规划管理技术规定》要求大城市住宅建筑不应低于大寒日2小时的日照标准。二是对于被告南通市规划局的程序违法问题，涉案建设项目不属于《江苏省城乡规划条例》第四十条规定的需要公示的建设工程范畴（再审裁定理由），且公示针对的是建设工程的修建性规划、建设工程设计方案，而非建设工程规划许可证（二审、再审裁判理由）。
（二）案件解析
从案情简介可以看出，本案的争议焦点主要是两个方面：一是南通市规划局做出的建设工程规划许可决定是否合法，尤其是作为关键性判断依据的《日照分析图》是否符合证据合法性、真实性、有效性的要求；二是涉案工程项目是否需要履行公示程序。
我们先来分析第一个争议焦点，南通市规划局做出的建设工程规划许可决定是否合法。
南通市城市规划局官方网站公布的“办事指南”模块公示了申请《建设工程规划许可》需要提交的材料，其中第11项为：“日照分析报告（限于按2011年版《江苏省城市规划管理技术规定》要求须进行日照分析的项目）”。而根据《江苏省城市规划管理技术规定》第3.2.2条规定，住宅建筑的日照一般应通过与其正面相邻建筑的间距控制予以保证。夏某购买房屋的小区属于住宅建筑，因此第三人H置地有限公司申请《建设工程规划许可》时必须提供日照分析报告。从一审判决书中可以看出，被告出具的日照分析报告只有一张《日照分析图》。仔细分析该图，不难发现该图作为规划局做出行政许可的依据，值得商榷。
首先，该图在实质性要件上缺乏必要的建筑参数说明，例如，小区地面的黄海高程、计算基准点、各栋楼的高度，日照分析的具体时段，日照参数、受影面高度等。没有这些建筑参数，根本就无法判断图中做出的日照分析结论是否正确。举个形象的例子，一个人在树下某个固定位置乘凉，树的高度、选择乘凉的时间不同，都直接决定了这个人能不能实现乘凉的愿望。计算住宅小区的日照时间也是一样的道理，如果没有上述这些参数，如何证明该图得出的结论是正确的？
探讨到这里，就会涉及到另外一个问题：规划局在实施行政许可过程中，是否需要对申请人提交的申请材料进行实质性审查？《行政许可法》第三十四条第三款规定，“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”又根据《江苏省城乡规划条例》第三十九条第三款，“城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。”从这两条规定可以看出，建设工程规划许可应当是《行政许可法》第三十四条第三款规定的需要对申请材料进行实质内容审查的许可项目。仅仅凭借这样一张未标明任何参数、未做任何说明的图纸认定其结果符合规定，规划局显然对申请材料并未尽到实质性审查义务。
其次，我们再来看看这份《日照分析图》在形式要件上是否符合规定。一审判决书指出，该图由UDG联创国际建筑设计有限公司出具，但从图上看不到出图单位的公章，检测人员的签名。换言之，这就是一张无名无姓的“三无”证据。虽然我国目前尚无对行政执法证据的相关规定，但行政执法证据与行政诉讼证据都是法律意义上的证据，具有同样的法律特征，比如关联性、合法性、客观性等一般证据的特征。 实践中行政执法对证据材料（申请材料）的形式要件要求一般参考行政诉讼证据的要求。对第三方出具的检测报告、鉴定结论，出具单位至少要有签署盖章才能认定其效力。而这份《日照分析图》缺乏行政申请材料、行政诉讼证据最起码的要素。如果这样的申请材料都可以作为行政机关做出行政许可的依据，那就意味着施工单位随便找张三或者李四做一张类似的图纸，就可以据此拿到《建设工程规划许可证》，这将造成难以想象的严重后果。 我们再从法院审理的角度来分析，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》）第十条规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：（三）提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料。第五十五条规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：（一）证据是否符合法定形式；第五十六条规定，法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：（一）证据形成的原因；（四）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系。首先，该证据具有图纸、专业技术资料的双重属性，根据《证据规则》应当附有说明材料。其次，法院在审查过程中，应当审查行政机关作为被告提交证据的形式要件是否符合法定形式。再次，该图连出图单位和检测人的签章都没有，法院如何考量该证据的成因、提供证据的人是否与当事人有利害关系？然而，一审、二审、再审法院的判决书、裁定书并没有否定该证据的效力。一审法院在判决书中提到了原告对该份证据的真实性、合法性提出异议，但认为该图“系UDG联创国际建筑设计有限公司依据相关技术软件形成，符合规划技术规范要求”，即认定其证据效力。按照这样的逻辑，是不是只要是技术软件形成的《日照分析图》或者其他的任何图表，不需要任何说明材料，不需要署名，不需要注明出处，法院都可以认定其效力并当作裁判的证据？二审、再审法院则全然不顾原告对该证据提出的质疑，在裁判文书中只字未提该证据的效力问题，直接当作证据予以采信。单从法院出具的裁判文书来看，对《日照分析图》这份关键性证据的认定是存在瑕疵的。
我们再来看第二个争议焦点。涉案工程项目是否需要履行公示程序。
《江苏省城乡规划条例》第三十九条第三款规定，城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。第四款规定，建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。
第四十条第一款规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。第二款规定，可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。第三款规定，核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。第四款规定，公示的时间不少于十日。
根据原告提供的住宅地理位置，涉案房屋所在小区为H置地有限公司开发的X小区三期，东面和南面都是X小区二期，北面是X小区四期。整个X小区外围南临景瑞望府住宅小区，北靠世茂公园住宅小区，西边毗邻星湖花园住宅小区，周围都是居住建筑物，其选址、建设高度、角度等都可能对附近居民的相邻权、阳光权、通风权等合法权益造成影响，属于上述第四十条第一款第（一）项所列情形。又根据第三十九条第三款、第四款，城市规划部门在核发建设工程规划许可证时，应公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，且建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。从第三十九条、四十条两条规定的内在逻辑来看，如果符合第四十条第一款规定的情形，那么“以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见”的程序就应当是颁发建设工程规划许可证必经的前置条件。因为第三十九条第四款规定，建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，应当附经审定的建设工程设计方案。许可证一经颁发，其附后的建设工程设计方案就无法修改，那再听取利害关系人的意见就无任何意义。涉案房屋属于第四十条第一款第（一）项规定的情形，针对该房屋建筑，无论是申请新的规划许可，还是修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，都需要以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见，且公示时间不小于十日。
然而被告提交的证据材料显示，第三人H置地有限公司作为申请人因再次修改了修建性详细规划、建设工程设计方案，在2012年2月14日向被告重新申请建设工程规划许可证，被告第二天（2012年2月15日）便火速做出了准予行政许可的决定。显然，被告未履行前述的“公示并听取利害关系人意见”的前置程序，属于程序违法。
我们来看看法院如何判定。原告在一审庭审、二审、再审中都提出了被告程序违法，请求法院撤销被告行政许可决定的诉讼请求。一审法院在判决书中回避了这个问题。二审法院在判决书中认定，根据《江苏省城乡规划条例》第四十条，公示的项目是修建性详细规划、建设工程设计方案，而非《建设工程规划许可证》，程序违法理由不成立。这显然是在偷换概念，原告起诉理由是被告在做出行政许可决定之前，未履行对修建性详细规划、建设工程设计方案予以公示并征求意见的法定前置程序，并非是说被告要公示《建设工程规划许可证》，二审法院却将原告的起诉理由偷换成被告需对《建设工程规划许可证》公示十日。再审法院则在二审判决的基础上，在裁定书中又加了一条理由，即“涉案建筑项目不属于上述条例第四十条规定的建设工程的范畴”，直接将涉案项目排除在第四十条第一款第（一）项的范畴以外，且未说明任何理由。X小区的地理位置前已述及，其周边都是居住小区，显然属于四十条第一款第（一）项所列范围，这样的判决理由实难服众。
从以上对两个争议焦点的分析来看，本案被告做出行政许可决定的关键性证据《日照分析图》不符合证据合法性、真实性、有效性的要求，未尽到实质性审查义务。在颁发许可证之前，未依法履行前置公示程序，程序违法。《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的……。从以上的分析来看，本案法院对事实、证据的认定存在偏颇，判决结果也存有较大争议。 二、对阳光权行政诉讼的深入思考
（一）阳光权行政诉讼现状分析
阳光权行政诉讼面临维权难的困境主要受以下因素影响：一是行政许可透明度不够。行政机关实施规划许可的条件复杂，专业性强，行政机关的审批标准与审批环节未完全公开。前述案例中即可看出这类案件往往涉及到技术性较强的专业问题，法院对证据效力、行政许可程序的认定往往存在偏颇。二是阳光权的司法救济具有局限性。司法实践普遍认为，就行政法律关系而言，阳光权是一种反射利益，当事人不能仅依据其采光、通风的利益受损而获得请求权。 换言之，即使实际情况是拿到规划许可证的开发商建造的房屋确实对业主的阳光权权益造成不利影响，法院在审理案件时，往往也只对行政许可行为的合法性进行审查，只要行政许可行为不违反实体法和程序法的相关规定，法院就不会判决行政机关败诉。三是行政诉讼的传统弊端。受传统思维、维护社会稳定等因素影响，法院在审判过程中，往往有偏向行政机关的审判倾向，当事人在诉讼中往往处于更加弱势的地位。
通过民事诉讼途径获得救济难也是催生阳光权行政诉讼日渐增多的重要原因之一。在司法实践中，“阳光权”民事诉讼案件也遇到一些难题：
一是责任难以界定。根据侵权责任的举证规则，受害人要想胜诉首先需要证明损害事实客观存在。阳光权涉及很多技术性、专业性问题，业主在举证时往往困难重重。此外，如何界定侵害方的侵害程度也是摆在法官面前的难题。
二是赔偿数额难以界定。一方面，赔偿金额与责任认定息息相关，在侵害责任难以界定的情况下，赔偿金额就难以界定。另一方面，阳光权侵害的客体是当事人享受阳光、通风等方面的权利，这些权利内容很难以经济损失计量，如何确定受害人因此遭受的经济损失也是一大难题。
（二）对策建议
从前述典型案例可以看出，要使公民的阳光权得到充分保障，仅仅依靠司法的力量远远不够。笔者认为，应从以下几方面多做工作：
一是加强立法。我国对阳光权的法律保护源自《民法通则》对相邻权的规定，另多见于《城市居住区规划设计规范》及一些地方规划设计标准中。2007年《物权法》对采光权做出了类似行政法的规定，并将采光权的保护标准再次指向了国家有关工程建设标准。然而，司法实践中，对于采光权（阳光权）性质的界定、权利主体的地位、受害方的权利、侵害方的责任、赔偿标准等都没有相关规定予以明确，加之规划设计规范中的标准、要求技术性强，使得阳光权维权道路“难于上青天”。因此，随着我国城市建设速度的加快，建议国家层面进一步加强阳光权立法，通过立法方式明确阳光权的权利性质、权利主体、权利内容以及赔偿标准等，畅通阳光权民事维权渠道，解决司法实践中遇到难题。这是解决阳光权维权难的根本途径。
二是加大信息公开力度。一方面，政府部门公布规划信息时应更加注重针对性、有效性。当前政府信息公开的特点是级别越高的规划透明度越高，越容易获得。然而，老百姓关心的往往是自己家门口牵涉切身利益的规划项目。因此，建议相关政府部门在公布规划信息时，应加大对低层级规划、详细规划的公开力度，确保民众能够及时获取信息，参与社会管理，维护自身利益。另一方面，要让行政行为更加透明。老百姓最关心的是申请许可对提交材料的实质性要求、行政机关对申请材料的审查标准、行政机关的内部审批程序、其他类似规划许可的审批材料及审批结果等这些更具实质意义的信息。因此，随着国家推进简政放权步伐的加快，建议行政机关进一步提高信息公开力度和针对性。
三是建立健全专业鉴定机制，公正司法。从前述的典型案例可以看出，涉及阳光权的有关证据材料往往涉及到建筑参数、日照时长等专业数据，对这些证据材料往往双方当事人的争议都比较大，法院也很难从专业的角度做出公正裁判。因此，建议法院针对这类案件引进专业鉴定机制，确定一些有资质的专业鉴定机构，当当事人对涉案的技术性材料有异议，并依法定程序提出时，法院可以指定专业的鉴定机构出具权威意见，以确保公正裁判。此外，应充分发挥司法监督的作用，将涉及百姓重大利益的行政诉讼类案件作为重点监督对象，确保司法公正。
四是加强对开发商的监督力度。阳光权行政诉讼的根源往往是因为开发商未遵守对业主的承诺，侵害了业主享受阳光、通风的权利，受害方通过民事诉讼维权困难。开发商的违法或者违约行为是引发纠纷的根本原因。因此，要改变阳光权行政诉讼多发的现状，需要相关政府部门从根源上加大对开发商的监督力度。建议探索在全国范围内建立房地产开发商诚信评价体系，对评价标准、评价结果向社会公开，充分发挥社会监督的作用，并对那些缺乏诚信、多次发生违法违约情形的开发商建立惩戒或追责机制，实施有效监督，促进社会和谐。
注释：
吴学安.“阳光权”诉讼何时走出尴尬境地.人民法院报.2015年11月9日，第 002 版.
陈晨.行政执法证据与行政诉讼证据的衔接.职工法律天地（下半月）.2015（4）.
董礼洁.解析阳光权行政诉讼.人民司法.2009（3）.91.