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[摘要] 廉政防控是当下社会管理的一个重要话题，如何有效将廉政风险防控管理置于社会管理创新工作之中，将腐败问题消灭在萌芽状态，信息管理是关键之一。廉政风险评估其中最为重要的内容是对信息的收集、分析、预测，以识别、确定、控制公权力被滥用的风险。因此，对检察机关运用行政执法和刑事司法信息共享建设的必要性和可行性进行分析，是加强廉政建设和社会管理创新的一个重要课题。
[关键词] 廉政风险评估 行政执法 刑事司法 信息共享系统 社会管理创新
信息是管理活动的基础。随着科学技术的进步和经济社会的发展，信息在管理中的地位越来越重要，是整个管理系统的“神经系统”[1]。无论是经济管理，还是政府管理和社会管理，都离不开信息。所不同的是，由于管理的目的、主体、对象不同，经济管理、政府管理和社会管理的信息来源、信息系统和信息用途等也有所不同。如经济管理的信息主要来源于市场主体的投资、生产、分配、消费等活动，政府运用统计信息系统，对市场供求进行宏观调节。政府管理的信息主要来源于政府管理活动，政府运用政务信息系统，对政务进行决策、执行和监督。而社会管理的信息主要来源是各类社会主体参与的社会活动，政府和社会运用社会稳定信息共享系统，加强对社会稳定风险的评估和控制，保证社会和谐稳定。由于社会稳定信息主要来源于社会主体参与的相关活动——主要是决策机关、行政机关和刑事司法机关的决策、执行、裁决等活动，这就必须尽快建立健全行政执法和刑事司法（下称“两法”）信息共享系统。其中，廉政风险评估作为社会稳定风险评估的重要内容，更加需要对“两法”信息进行收集、分析和预测，以识别、确定、控制公权力被滥用的风险。长久以来，人们对检察机关参与社会稳定风险评估包括廉政风险评估的意义和作用认识不到位，导致对“两法”信息共享系统建设的必要性和紧迫性也认识不足，造成“两法”信息共享机制迟迟不能建立，大大削弱了检察机关在参与加强和创新社会管理中地位和作用。本文结合实际，谈谈检察机关运用“两法”信息共享系统参与廉政风险评估的必要性和可行性，以进一步加强和创新社会管理。
一、“两法”信息共享系统建设对加强和创新社会管理的意义
（一）是开展廉政风险评估的重要依据
廉政风险评估是对国家公职人员在行使公共权力过程中发生职务犯罪等腐败行为的可能性和影响进行评估的活动，旨在建立廉政风险防控机制。这是近年来有关部门借鉴现代管理科学理念，将风险管理理论和质量管理方法引入到预防腐败工作之中，在加强预防腐败工作领域进行大胆创新而形成的预防腐败工作的新方法和新机制。根据中央纪委印发的《关于加强廉政风险防控的指导意见》[2]，廉政风险评估的前提是查找廉政风险，重点查找权力行使、制度机制和思想道德等方面存在的廉政风险。为此，不少机关单位探索运用信息化手段，加强单位内部人、财、物管理等方面的廉政风险防控，根据要求建立完善权力网上公开运行和在线电子监察系统，依据“权力运行流程图”，将业务流程程序化、标准化和规范化，并逐步将廉政风险和公共资源配置、专项资金管理使用等情况纳入电子监察系统监控范围，实现网上实时动态监控。但由于权力运行是个动态过程，廉政风险也在不断变化，使得这些机关单位已经查找的廉政风险点往往时过境迁，起不到廉政防控的作用。对于纪检监察和检察机关等外部监督来说，相关单位内部的权力清单、工作流程和岗位风险等级评价也就成了纸上谈兵，不能作为实际防控的依据。长期下来，势必会使这项预防腐败机制流于形式。
究其原因，一是把廉政风险评估局限于制度廉洁性评估。《联合国反腐败公约》明确规定，“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败”。在国家预防腐败局成立时，中央赋予的职责中就包括“对国家有关改革措施的廉政风险进行研究、评估”。因此，廉政风险评估应当包括制度廉洁性评估和措施廉洁性评估。制度廉洁性评估2009年起源于海南省创制的“制度廉洁性审查”，2010年底，中央纪委和国家预防腐败局在广东、河北、吉林、湖北、湖南等11个省市区开展制度廉洁性评估试点，要求试点政府和部门在起草地方性法规、政府规章和其他规范性文件时进行廉洁性评估，以及时发现制度漏洞，从源头上预防腐败。[1]但在措施廉洁性评估方面，至今还没有大的突破，为廉政建设和社会稳定留下风险隐患。二是没有掌握廉政风险评估必需的信息。廉政风险评估的信息主要来自行政执法和刑事司法活动的动态信息，包括行政许可、审批、处罚、投诉、管理和职务犯罪案件立案、起诉、判决等动态信息，而不仅是岗位职责、风险点等固态信息。由于对行政、司法权力运行中的相关信息收集、掌握不全面、不及时、不准确，难以动态掌握重大政策、项目实施过程中的利益冲突和权力滥用风险，导致对行政、司法措施的廉政风险难以评估把握。三是没有全面掌握廉政风险评估的风险内容。从风险管理原理来说，廉政風险=固有风险*控制风险*检查风险，岗位职责、风险点等固态信息提示的只是固有风险，行政执法和刑事司法过程的动态信息才是控制风险，相关部门的检查监督是检查风险。因此，“两法”信息是廉政风险评估的重要信息来源和依据，检察机关要把“两法”信息收集和系统建设作为当前深化廉政风险防控的重要内容来抓。
（二）廉政风险评估是社会稳定风险评估的重要内容
社会风险评估是指对各级党委、政府以及有关部门提出的直接关系人民群众利益且牵涉面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项的合法性、合理性、可行性、可控性、廉洁性进行评估。由于重大决策事项包括重大公共政策出台和重大政府投资项目实施等，涉及到交通、能源、市政、房地产、农业、水利、工业、服务业、社会事业、资源环境等重大建设项目，涉及到社会保障、社会管理、服务民生、产权转让、国企改制、资源开发利用、环境保护、城乡发展、征地拆迁、居民安置、公共安全等公共权力的广泛运用，涉及到人民群众的切身利益，为防止利益冲突的发生和公共权力的滥用，需要对重大政策出台和重大项目实施过程中公共权力的配置是否正当、制度措施是否健全、权力运行是否正常等进行事先、事中或事后的评估，防止出现公权私用的腐败行为。因此，廉政风险评估是社会风险评估的重要方面，贯穿在社会风险评估的全过程。在进行重大政策出台和重大项目实施合法性、合理性、可行性、可控性评估时，必须同步评估有关决策、执行机关和有关领导干部在作出、实施重大决策、决定时，有无权力过于集中、运行程序不规范和自由裁量幅度过大，可能造成权力滥用的风险；有无规章制度不健全、监督制约机制不完善，可能导致权力失控的风险；有无理想信念不坚定、工作作风不扎实和职业道德不牢固，以及外部环境对正确行使权力的影响，可能诱发行为失范的风险。检察机关通过建立完善“两法”信息共享系统，结合工程建设领域预防工作，重点围绕征地拆迁、工程招标、设计变更、造价审计、资金拨付等内容，评估所作出的决策、决定有无廉政制度漏洞，执行过程中是否廉洁公正。廉政风险评估可通过现场调查、民意调查等方式进行，严格规范评估内容，做到依法评估、统筹兼顾，达到有效化解、维护稳定目的。 （三）检察机关参与社会稳定风险评估对加强和创新社会管理的作用
社会稳定风险评估包括廉政风险评估应当按照“谁主管、谁负责”和“属地管理”的原则进行，但是离不开检察机关和其他政法机关、综治、维稳、纪检监察、法制、信访等部门的积极参与。检察机关参与社会稳定风险评估工作，是立足检察执法办案中掌握的规律性认识，提出防范廉政风险的意见和建议，供党委政府和有关决策部门和重大项目实施部门参考，对进一步发挥检察机关在维护社会稳定中的作用，促进和创新社会管理，有重要意义。2011年底，最高人民检察院下发了《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》，要求不断深化犯罪预防，切实发挥检察建议的作用，完善行政执法与刑事司法衔接机制，积极推动社会管理法制建设和法制宣传，加强基层检察院和派出检察室建设，更好融入政府主导的基层社会服务管理网络。最高人民检察院职务犯罪预防厅随后也发布了《关于充分发挥预防职务犯罪职能参与加强和创新社会管理的十条措施》，但限于实践，没有进一步提出运用“两法”信息共享系统开展廉政风险评估和参与社会稳定风险评估的意见。2012年5月浙江省人民检察院根据《浙江省重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》[1]的要求，印发了《2012年省检察院社会管理创新工作方案》[2]，明确由职务犯罪预防部门负责牵头开展参与党委、政府主导的重大公共政策制定和重大项目实施社会稳定风险评估的试点工作。试点主要围绕“实施办法”中“评估范围”规定的八大决策事项，及时跟踪了解本地党委、政府开展重大决策社会稳定风险评估工作的有关部署，探索检察机关参与和介入重大决策制定和重大项目实施的社会稳定风险评估的主要方式、手段和主要工作内容；检察机关预防部门和控申举报部门立足各自职能优势，在反映社情民意、查找社会稳定风险点、依法化解社会矛盾等方面的主要做法；检察机关积极发挥预防职能，开展重大决策和重大项目廉政风险评估的主要做法。在试点过程中要求充分认识开展重大决策社会稳定风险评估对维护社会稳定的重要意义，深刻理解社會稳定风险评估制度设计的初衷，正确把握开展社会稳定风险评估工作的基本要求，坚持立足检察职能开展社会稳定风险评估工作，把重点放在廉政风险评估方面，及时跟踪本地区开展重大决策和项目实施的廉政风险评估情况，找准工作切入点，注意工作总结和经验积累，确保试点工作有序开展。
总之，“两法”信息系统建设是检察机关开展廉政风险评估的重要依据，也是检察机关参与社会稳定风险评估的重要内容，对检察机关参与加强和创新社会管理工作有着重要意义和作用。
二、近年来浙江省检察机关“两法”信息共享系统建设的成效和问题
（一）“两法”信息共享系统建设的成效
浙江省检察机关的“两法”信息共享系统建设，最早源于永康市人民检察院2004年创建的“行政信息资料库”。2004年9月和2005年5月，浙江省人民检察院认真总结永康的经验，两次向最高人民检察院职务犯罪预防厅汇报“行政执法信息库”建设情况，积极提出推广应用的设想，得到时任最高人民检察院副检察长王振川的肯定。2007年3月，时任最高人民检察院检察长贾春旺致信国务院副总理吴仪，提出了关于建立“网上衔接、信息共享”机制的建议，得到国务院领导同志的赞同，作为2007年全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室（简称全国整规办）的一项重点工作写入工作要点[3]。随后最高人民检察院转发了全国整规办的通知[4]，要求各级人民检察院认真学习领会、研究提出贯彻意见，向党委、政府汇报，在党委、政府的统一领导部署下与有关部门协调配合，确保“网上衔接、信息共享”机制的尽快建立和运行。最高人民检察院职务犯罪预防厅下发了《关于充分利用“网上衔接、信息共享”机制，加强“预防职务犯罪信息库”建设的通知》[5]，要求各级检察机关预防部门抓住机会，努力推进“两法”信息系统建设。此后，浙江省检察机关具体抓了以下工作：
1.认识到位，积极探索。目前，全省已有杭州、衢州等7个市以及永康、义乌、黄岩、象山、海曙、萧山、淳安、桐乡、苍南等10多个县（市、区）检察院，依托当地政务网建立了“两法”信息共享系统。其中永康市人民检察院在原“行政执法信息资料库”基础上，全面建成了功能齐全的“两法”信息共享系统，义乌市人民检察院推动建立了“96150”全市行政执法统一举报投诉信息系统和“网格化”管理监督机制，在查处和预防职务犯罪方面发挥了重要作用；黄岩、象山、海曙、萧山、淳安等地检察院都自主设计了“两法”信息共享软件，由行政执法部门将执法信息自行输入政府政务内网，收集的信息量已达到数万或数十万条。2011年浙江省人民检察院统一开发并已投入运行了“职务犯罪侦防信息管理系统”，为收集“两法”信息等提供了便利条件。
2.建立制度，健全机制。如永康市人大常委会2004年10月通过了《关于加强预防职务犯罪工作的决定》，决定“行政机关向检察机关移送行政执法资料”，永康市人民检察院就此与各行政执法部门签定《关于在行政执法资料移送检察机关备案工作中进一步加强协作配合的意见》，并制定《信息库管理使用规定》，使行政执法资料抄报检察机关制度实现了规范化。桐乡市人民检察院2004年与14家行政执法单位签订《关于建立行政执法和刑事执法相衔接工作机制的实施意见》，建立了情况信息通报制度，2008年6月又以市预防职务犯罪工作领导小组名义出台《关于建立预防职务犯罪信息共享机制的暂行规定》，并专门成立全市行政执法信息共享领导小组。2011年苍南县人民检察院获批建立了“执法信息中心”的做法使检察机关成为“两法”信息的收集、分析和综合处理部门，更加创新了行政执法和刑事执法相衔接工作机制。
3.方式多样，技术先进。各地充分利用信息技术通过与政务内网自动对接，利用互联网查询输入等多种方式收集行政执法信息，并逐步发展为以政务内网为主进行收集。在软件设计上采用先进、主流技术，便于联网查询和操作管理。在信息收集过程中注重数据对预防职务犯罪工作的全面性、关联性、有用性和有效性。在信息管理上采用查询、录入、修改三级密码管理，便于数据安全保密。通过科技手段使“两法”信息共享系统建设成为我省预防信息库的拳头产品和特色品牌。 （二）“两法”信息共享系统建设中存在的问题
2011年2月9日中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源社会保障部等八部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，要求加快“两法”信息的衔接和共享系统建设。对照文件要求，浙江省的“两法”信息共享系统建设推进缓慢。从全省的范围看，还存在认识不到位、系统建设不到位和信息共享不到位等问题，成为当前制约检察机关加强预防职务犯罪工作、参与社会管理创新的“瓶颈”。
1.对“两法”信息共享系统建设的重要性认识不足。没有真正把这项工作当成检察预防的重要基础工作来抓，当成检察机关开展廉政风险评估参与社会管理创新的重要手段来抓，工作不作长期打算，系统开发与信息系统建设存在“两张皮”问题：有的重信息收集轻软件开发，光收集不共享，造成信息资源不能充分利用；有的重软件开发轻信息应用，不作深入调研，仓促上马，造成浪费。未能及时组织开发全省统一的“两法”信息共享系统软件，造成信息资料收集与系统设计不能同步进行。
2.对“两法”信息共享系统建设的目的不够明确。由于对“两法”信息共享的内涵缺乏深入研究，多数地方开发应用的“两法”信息共享软件侧重于侦查监督和侦查办案，很少用于预防职务犯罪工作本身，与预防职务犯罪工作的实际需求还有一定距离。特别是没有结合预防调查、廉政风险评估、预测预警和年度报告等工作进行全面部署、整体推进。虽然实现了一定区域、范围的“两法”信息共享，但在全省而言还处于小打小闹状态。
3.内外协调不够，信息收集困难。行政执法信息的收集需要协调各行政执法机关主动提供，也需要检察机关各业务部门密切配合。但目前对外信息收集工作比较被动，多数地方需要检察机关分管领导分别与各行政执法机关及行业系统主管部门逐个进行沟通和联系。对内与侦查监督、反贪污贿赂、反渎职侵权、控告申诉等部门协调配合还不够，相关司法文书移送不及时，造成“两法”信息中刑事司法信息没有及时收集到位，不能与相关行政机关共享，也影响了行政执法机关移送信息的积极性。
4.信息内容标准不够统一，收集方式手段比较单一，造成信息不能共享。各地对系统内容的需求分析和功能设计还比较模糊，系统开发“八仙过海、各显神通”，功能不齐备，标准不统一，影响信息的有效性。主要依赖行政执法部门自行移送或输入的方式，对信息的真实性、完整性也无法验证。手段比较落后，有的依靠手工输入或拷贝导入，不能充分利用第三方信息比如政府网站、“信用浙江”这样的信息系统自动导入。预防部门普遍缺少信息技术应用管理人员，业务不熟悉，录入不准确，运用不规范，影响信息管理使用和系统升级维护。
5.信息质量不高，利用信息开展廉政风险评估的创新意识不强，探索实践不够。应用软件的模块分类不够科学合理、表单格式和记录内容比较简单，影响信息的通用性。对相关行政执法部门的常规信息掌握多，最新信息、热点信息掌握少，影响信息的实用性。普遍缺少统计分析功能，不能对相关行政执法信息和刑事案件信息等进行分类汇总，影响信息的关联性。信息利用率低，缺乏综合利用、深度挖掘。真正利用预防信息开展廉政风险评估、预测预警、提出对策建议或发现犯罪线索不多，对深入推进预防工作的成效不够突出。
究其原因：一是有关行政执法机关和司法机关缺乏接受监督意识。行政执法与刑事司法衔接的核心就是建立“两法”信息共享系统，实现“网上衔接、信息共享”，而行政许可、行政处罚等执法信息及时向检察机关、公安机关等公开和报备，无疑加大了对行政执法的监督力度，使很多行政机关心存戒备，主动移送行政执法信息的积极性不高。二是缺乏牵头部门和协调配合。这项工作虽然是检察机关最早提出建议，但主要信息来自政府各相关部门，需要依靠政府相关部门牵头落实。但由于上述中央“两办”转发的八部门文件中没有明确由哪个部门牵头，哪些部门配合，造成职责不清，难以切实执行。三是缺乏必要的技术标准和经费保障。“两法”信息共享系统是一个复杂的电子网络系统，需要充分运用现代信息技术实现信息互联互通，需要加大对电子政务网络和信息共享公共基础设施等建设资金投入。
三、进一步加强“两法”信息共享系统建设推动廉政风险评估和社会管理创新
（一）进一步认识加强“两法”信息共享系统建设的重要意义
1.这是实现预防工作方式科学发展的迫切要求。2009年5月最高人民检察院曹建明检察长在“全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议”上讲话要求：进一步加强职务犯罪信息库建设，完善与有关行业、系统、部门的预防职务犯罪信息共享机制，提高预防工作效率和水平。这为今后“两法”信息共享系统建设指明了方向。最近几年最高人民检察院召开的有关会议也都进一步强调要抓好“两法”信息共享系统建设，要加强与行政执法、纪检监察、审计以及公安、法院等职能部门的联系，建立信息传递机制，实现信息资源互通、共享；加强内部侦查监督、反贪污贿赂、反渎职侵权、控告申诉、职务犯罪预防等业务部门的工作联系，互相通报有关信息、移送线索，真正实现“惩防一体化”。
2.这是进一步夯实预防工作基础的需要。“两法”信息共享系统建设是预防工作的一项重要基础工作。这是由预防工作的本身特征所决定的。一是预防对象的广泛性，面向所有行政机关和公务人员。二是预防工作的主动性，需要主动设防。三是预防工作的超前性，需要关口前移。这三个特征都需要畅通的行政执法信息渠道，需要丰富的信息资源，更需要一个收集信息、分析信息、利用信息的软件系统。没有“两法”信息共享系统这个基础，犯罪分析、预防调查、预测预警、对策建议等专业性预防工作就难以实现。
3.这是加强职务犯罪预防信息化、专业化建设的需要。“两法”信息共享系统建设是预防信息化建设的重要组成部分，对推动预防工作专业化建设具有重要的作用和优势。充分利用计算机和通信技术，建立“两法”信息共享系统，从传统的手工分散收集储存到自动系统收集储存，传统的人工个案、类案定性分析到计算机批量统计定量分析，传统的书面对策建议到利用计算机进行预测预警的转变，实现预防信息收集储存手段、分析手段、对策方式的现代化，实现预防工作从人工到機器、从单机操作到联网应用、从分散组织到上下集中，既是深入开展预防工作的重要手段，又是实现预防专业化的重要标志，是实现预防功能最大化的要求。 4.这是推动预防工作参与廉政风险评估和社会管理创新的需要。参与廉政风险评估是预防工作面临的新业务，也是检察预防工作参与加强和创新社会管理的有效手段。而对行政执法信息的动态掌握是开展廉政风险评估的基础，也是开展预测预警的基础。没有“两法”信息共享系统，建立在廉政风险评估基础上的廉政风险防控和建立在预测预警基础上的惩治和预防年度报告也就成了“无米之炊”，难以发挥廉政防控和决策参考的作用，就会削弱检察机关预防工作参与加强和创新社会管理的成效。
5.这是检察机关加强法律监督，推动单位内部预防工作深入开展的根本途径。建立和运用“两法”信息共享系统，有效地加强对国家机关及其工作人员动态监督管理，加强对行政权力的制约，促进依法行政，为职务犯罪发生的特点、规律、趋势等前瞻性研究提供科学的素材，为反腐败的整体部署和决策提供科学的依據，是具体落实惩防体系和“预防条例”的重要手段和改革举措，对检察机关预防工作发挥法律监督作用、推动单位内部预防有十分重要的意义。
（二）大力推进“两法”信息共享系统建设，加强和创新社会管理
“两法”信息共享系统建设工作是预防工作的一项全局性、基础性工作。当前，预防职务犯罪工作的“两法”信息共享问题，已经成为制约预防职务犯罪工作发展的一个“瓶颈”问题。要贯彻落实高检院有关预防职务犯罪工作会议的精神，积极探索、拓展运用技术手段预防职务犯罪的新途径，充分运用“两法”信息开展廉政风险评估和参与社会管理创新，提高廉政风险防控和腐败社会控制的能力和水平。要按照曹建明检察长“加强统一规划、统一规范、统一设计、统一实施，不断提高检察工作的技术含量”的要求，自觉、主动将“两法”信息共享系统建设纳入预防工作的总体规划和各项具体工作之中，抓好总体规划、需求设计、软件开发、规范制定、信息收集、管理应用等工作。
1.明确“两法”信息共享系统建设的目的，做好总体规范。“两法”信息是检察机关在预防工作中需要获取的与行政执法、刑事司法活动相关的各种预防信息。建立“两法”信息共享系统的目的，就是通过计算机收集、储存、处理“两法”信息。主要是行政执法信息，包括行政执法所涉及的相关人（执法主体和相对人等）、财（公共财政收支活动、资金流向等）、物（政府投资的工程建设、政府采购、土地、矿产资源等）。这些信息不仅检察机关需要，其他政法机关和纪检监督机关也需要；不仅预防部门需要，而且检察机关内部侦查监督、反贪污贿赂、反渎职侵权、控告申诉等业务部门也需要。因此，要从整合外部和内部信息资源入手，做好总体规划。在检察机关外部，要与其他政法机关沟通，共同收集、共同建设、共同分享，不能各自为政。根据中央政法委要求，2010年8月浙江省委政法委等11部门印发了《推进全省政法机关网络设施和信息资源共享共建工作实施方案》[1]，要求以政府部门业务需求为导向、充分利用公安金盾网和政法部门现有网络信息资源，以合力推进政法部门网络设施共建、业务网络互联互通和信息资源共享，充分发挥政法信息的整体效能，提升政法工作的科技含量，更好地维护全省社会和谐稳定。2011年4月最高人民法院、最高人民检察院、公安部等15个部门又联合印发《关于建立实名信息快速查询协作执法机制的实施意见》[2]，要求将政府部门和社会服务行业建立的各类实名制服务管理信息系统作为侦查机关办案工作的重要信息资源，通过构建实名信息快速查询协作执法的共享系统和工作制度，提高在侦查工作中及时获取犯罪嫌疑人相关社会活动证据信息的准确性和时效性，加快提升侦查办案的效率和水平。这两项工作的推进，可以为行政执法信息收集和共享创造有利条件。在检察机关内部，虽然建立了“侦防信息库”，但由于“侦防一体化”机制并没有把侦查监督、控告申诉等业务部门包括在内，无法对职务犯罪举报等信息进行全面分析，达到信息的有效利用。同时，在“侦防信息库”的管理和运用上还存在权限分配设置与预防工作需要不适应，双方不能共享对方大部分信息等问题。还有检察机关预防部门掌握的行贿犯罪档案查询工作，目前只将行贿犯罪列为被查询对象，而对行贿行为不作评价，降低了防控贿赂犯罪的社会效果。
2.明确“两法”信息共享系统的关联性、普遍性、对策性等特点，深入需求分析调研和设计。建立“两法”信息共享系统主要是为预防职务犯罪工作服务的，所收集的信息要与预防对象有关，也就是与行政执法人员的职务活动有关，与他们可能发生的潜在犯罪行为有关。预防信息不同于侦查信息，预防信息具有普遍性、公开性、前瞻性、源头性、背景性、可能性、对策性、长期趋势性等特点，其目的是透过犯罪现象、分析原因、提出对策，从普遍发生的现象中寻找原因，从反复发生的事实中寻找规律；侦查信息具有特殊性、保密性、后发性、细节性、表面性、必然性、证据性、现实危害性等特点，目的是发现犯罪线索、查明犯罪事实、固定犯罪证据。因此，收集行政执法信息主要不是去寻找线索、证据或处理依据，不需要去大海捞针，而是为了调查分析相关行政执法部门和人员不规范执法行为的过程，加强对行政执法机关廉政风险评估和预测预警，从而通过年度报告为领导决策提供参考、为加强和创新社会管理提供依据。收集时要特别注意信息的相关性、及时性、有效性、准确性和相对完整性，必须与潜在犯罪人的职务行为相关，准确反映潜在犯罪人的所在单位、所管事务、所用钱物，必须做到及时有效，必须尽可能完整，可以做出近期有无可能发生职务犯罪的判断。
3.明确“两法”信息共享系统的功能结构，抓好“两法”信息共享系统的软件开发。“两法”信息共享系统至少要有四大功能，一是能够比较全面及时地收集掌握行政执法信息和刑事司法信息，包括行政许可、审批、处罚、投诉、管理以及职务犯罪立案侦查、起诉、审判等信息，做到动态监控；二是能够对已经发生的职务犯罪成因进行实证分析，提出预防对策；三是具有对行政执法活动是否存在廉政风险和涉嫌职务犯罪的自动识别和分析功能，做到预测预警；四是具有面向检察机关和有关部门的服务、管理功能，做到内外共享、上下互通。为此，要重点解决以下技术问题：一是完善案件信息和行政执法信息的导入程序。使录入格式与内容达到预防部门对职务犯罪规律、高发领域、易发环节等项目的要求。二是根据计算机对案件信息和行业信息的定量分析结果，对各行业（系统）出现多发易发职务犯罪的征兆、趋势进行动态监测和科学预测，自动发出不同级别的预警，从而采取有效措施控制犯罪发生、发展。三是对全省职务犯罪预防工作实施全程监控，纳入实时管理，增加预防工作的动态效应。 4.明确“两法”信息共享系统建设的重点内容和方式，抓好“两法”信息的收集。收集“两法”信息要围绕预防工作重点进行。根据高检院《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》，加强预防工作重点要突出“四个围绕”：一是围绕中央推动科学发展重大决策部署的贯彻落实。二是围绕人民群众反映强烈的突出问题。三是围绕职务犯罪易发多发领域。四是围绕惩治和预防体系建设。这些方面都会涉及行政执法信息，包括社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试、生态环境保护、食品药品质量、安全生产、司法等重点领域。收集信息的主要方式应当充分运用预防职务犯罪的“两个机制”。也就是从外部来说，要进一步发挥检察机关作为党委预防职务犯罪工作领导小组办公室的组织协调作用，利用外部行业系统预防工作机制，与各级行政执法机关建立情况信息通报制度，将相关的行政信息资料收集起来、联网共享。鉴于工作需要，应主动与纪检监察、行政执法、审计等职能部门和公安、审判机关等加强合作，建立可靠便捷的信息传递机制。同时，要发挥职能优势，挖掘行业资源，通过有关政务内网和“政府信用”系统等多种渠道收集行政执法信息，实现对有关工商、金融、税务等巨量管理信息的查询。从内部来说，要依靠检察机关内部“党组统一领导，分管检察长齐抓共管，预防部门组织协调，业务部门各负其责”的工作机制，依靠反贪污贿赂、反渎职侵权、统计等部门支持，整理录入相关法律文书，导入统计案卡信息，建立职务犯罪案件信息库和行贿人信息库。
5.积极运用“两法”信息共享系统，开展案件分析、预防调查、廉政风险评估和预测预警，为加强和创新社会管理提供决策参考。一是要把“两法”信息共享与案件剖析（犯罪分析）、预防调查、对策建议等基础工作结合起来。充分利用案件信息，做好案件剖析工作，有效地做好办案的“后半篇文章”，扩大办案的社会效果。深入调查分析社会热点领域，及时提出对策建议。二是应当按照现代风险管理的程序[1]进行廉政风险的识别、评估，做好风险管理对策的选择运用。通过对行政执法信息和相关行政执法机关背景资料进行汇总审查和系统分析，对行政执法活动中尚未发生的潜在的职务犯罪风险进行系统的归类和全面的识别，从风险发生的可能性和影响两个方面对特定风险发生的可能性及损失的范围与程度进行估计和衡量，对风险进行评估分级，提出消除不安全因素的风险控制对策和风险处理对策。三是在廉政风险评估基础上，及时发现、研究带有苗头性、倾向性的问题或新的案件线索，对行政执法機关和公职人员的职务犯罪进行预测预警，通过年度报告提出廉政风险防控对策，为党委政府加强社会管理、控制社会稳定总体风险提供决策参考。
[关键词] 廉政风险评估 行政执法 刑事司法 信息共享系统 社会管理创新
信息是管理活动的基础。随着科学技术的进步和经济社会的发展，信息在管理中的地位越来越重要，是整个管理系统的“神经系统”[1]。无论是经济管理，还是政府管理和社会管理，都离不开信息。所不同的是，由于管理的目的、主体、对象不同，经济管理、政府管理和社会管理的信息来源、信息系统和信息用途等也有所不同。如经济管理的信息主要来源于市场主体的投资、生产、分配、消费等活动，政府运用统计信息系统，对市场供求进行宏观调节。政府管理的信息主要来源于政府管理活动，政府运用政务信息系统，对政务进行决策、执行和监督。而社会管理的信息主要来源是各类社会主体参与的社会活动，政府和社会运用社会稳定信息共享系统，加强对社会稳定风险的评估和控制，保证社会和谐稳定。由于社会稳定信息主要来源于社会主体参与的相关活动——主要是决策机关、行政机关和刑事司法机关的决策、执行、裁决等活动，这就必须尽快建立健全行政执法和刑事司法（下称“两法”）信息共享系统。其中，廉政风险评估作为社会稳定风险评估的重要内容，更加需要对“两法”信息进行收集、分析和预测，以识别、确定、控制公权力被滥用的风险。长久以来，人们对检察机关参与社会稳定风险评估包括廉政风险评估的意义和作用认识不到位，导致对“两法”信息共享系统建设的必要性和紧迫性也认识不足，造成“两法”信息共享机制迟迟不能建立，大大削弱了检察机关在参与加强和创新社会管理中地位和作用。本文结合实际，谈谈检察机关运用“两法”信息共享系统参与廉政风险评估的必要性和可行性，以进一步加强和创新社会管理。
一、“两法”信息共享系统建设对加强和创新社会管理的意义
（一）是开展廉政风险评估的重要依据
廉政风险评估是对国家公职人员在行使公共权力过程中发生职务犯罪等腐败行为的可能性和影响进行评估的活动，旨在建立廉政风险防控机制。这是近年来有关部门借鉴现代管理科学理念，将风险管理理论和质量管理方法引入到预防腐败工作之中，在加强预防腐败工作领域进行大胆创新而形成的预防腐败工作的新方法和新机制。根据中央纪委印发的《关于加强廉政风险防控的指导意见》[2]，廉政风险评估的前提是查找廉政风险，重点查找权力行使、制度机制和思想道德等方面存在的廉政风险。为此，不少机关单位探索运用信息化手段，加强单位内部人、财、物管理等方面的廉政风险防控，根据要求建立完善权力网上公开运行和在线电子监察系统，依据“权力运行流程图”，将业务流程程序化、标准化和规范化，并逐步将廉政风险和公共资源配置、专项资金管理使用等情况纳入电子监察系统监控范围，实现网上实时动态监控。但由于权力运行是个动态过程，廉政风险也在不断变化，使得这些机关单位已经查找的廉政风险点往往时过境迁，起不到廉政防控的作用。对于纪检监察和检察机关等外部监督来说，相关单位内部的权力清单、工作流程和岗位风险等级评价也就成了纸上谈兵，不能作为实际防控的依据。长期下来，势必会使这项预防腐败机制流于形式。
究其原因，一是把廉政风险评估局限于制度廉洁性评估。《联合国反腐败公约》明确规定，“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败”。在国家预防腐败局成立时，中央赋予的职责中就包括“对国家有关改革措施的廉政风险进行研究、评估”。因此，廉政风险评估应当包括制度廉洁性评估和措施廉洁性评估。制度廉洁性评估2009年起源于海南省创制的“制度廉洁性审查”，2010年底，中央纪委和国家预防腐败局在广东、河北、吉林、湖北、湖南等11个省市区开展制度廉洁性评估试点，要求试点政府和部门在起草地方性法规、政府规章和其他规范性文件时进行廉洁性评估，以及时发现制度漏洞，从源头上预防腐败。[1]但在措施廉洁性评估方面，至今还没有大的突破，为廉政建设和社会稳定留下风险隐患。二是没有掌握廉政风险评估必需的信息。廉政风险评估的信息主要来自行政执法和刑事司法活动的动态信息，包括行政许可、审批、处罚、投诉、管理和职务犯罪案件立案、起诉、判决等动态信息，而不仅是岗位职责、风险点等固态信息。由于对行政、司法权力运行中的相关信息收集、掌握不全面、不及时、不准确，难以动态掌握重大政策、项目实施过程中的利益冲突和权力滥用风险，导致对行政、司法措施的廉政风险难以评估把握。三是没有全面掌握廉政风险评估的风险内容。从风险管理原理来说，廉政風险=固有风险*控制风险*检查风险，岗位职责、风险点等固态信息提示的只是固有风险，行政执法和刑事司法过程的动态信息才是控制风险，相关部门的检查监督是检查风险。因此，“两法”信息是廉政风险评估的重要信息来源和依据，检察机关要把“两法”信息收集和系统建设作为当前深化廉政风险防控的重要内容来抓。
（二）廉政风险评估是社会稳定风险评估的重要内容
社会风险评估是指对各级党委、政府以及有关部门提出的直接关系人民群众利益且牵涉面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项的合法性、合理性、可行性、可控性、廉洁性进行评估。由于重大决策事项包括重大公共政策出台和重大政府投资项目实施等，涉及到交通、能源、市政、房地产、农业、水利、工业、服务业、社会事业、资源环境等重大建设项目，涉及到社会保障、社会管理、服务民生、产权转让、国企改制、资源开发利用、环境保护、城乡发展、征地拆迁、居民安置、公共安全等公共权力的广泛运用，涉及到人民群众的切身利益，为防止利益冲突的发生和公共权力的滥用，需要对重大政策出台和重大项目实施过程中公共权力的配置是否正当、制度措施是否健全、权力运行是否正常等进行事先、事中或事后的评估，防止出现公权私用的腐败行为。因此，廉政风险评估是社会风险评估的重要方面，贯穿在社会风险评估的全过程。在进行重大政策出台和重大项目实施合法性、合理性、可行性、可控性评估时，必须同步评估有关决策、执行机关和有关领导干部在作出、实施重大决策、决定时，有无权力过于集中、运行程序不规范和自由裁量幅度过大，可能造成权力滥用的风险；有无规章制度不健全、监督制约机制不完善，可能导致权力失控的风险；有无理想信念不坚定、工作作风不扎实和职业道德不牢固，以及外部环境对正确行使权力的影响，可能诱发行为失范的风险。检察机关通过建立完善“两法”信息共享系统，结合工程建设领域预防工作，重点围绕征地拆迁、工程招标、设计变更、造价审计、资金拨付等内容，评估所作出的决策、决定有无廉政制度漏洞，执行过程中是否廉洁公正。廉政风险评估可通过现场调查、民意调查等方式进行，严格规范评估内容，做到依法评估、统筹兼顾，达到有效化解、维护稳定目的。 （三）检察机关参与社会稳定风险评估对加强和创新社会管理的作用
社会稳定风险评估包括廉政风险评估应当按照“谁主管、谁负责”和“属地管理”的原则进行，但是离不开检察机关和其他政法机关、综治、维稳、纪检监察、法制、信访等部门的积极参与。检察机关参与社会稳定风险评估工作，是立足检察执法办案中掌握的规律性认识，提出防范廉政风险的意见和建议，供党委政府和有关决策部门和重大项目实施部门参考，对进一步发挥检察机关在维护社会稳定中的作用，促进和创新社会管理，有重要意义。2011年底，最高人民检察院下发了《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》，要求不断深化犯罪预防，切实发挥检察建议的作用，完善行政执法与刑事司法衔接机制，积极推动社会管理法制建设和法制宣传，加强基层检察院和派出检察室建设，更好融入政府主导的基层社会服务管理网络。最高人民检察院职务犯罪预防厅随后也发布了《关于充分发挥预防职务犯罪职能参与加强和创新社会管理的十条措施》，但限于实践，没有进一步提出运用“两法”信息共享系统开展廉政风险评估和参与社会稳定风险评估的意见。2012年5月浙江省人民检察院根据《浙江省重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》[1]的要求，印发了《2012年省检察院社会管理创新工作方案》[2]，明确由职务犯罪预防部门负责牵头开展参与党委、政府主导的重大公共政策制定和重大项目实施社会稳定风险评估的试点工作。试点主要围绕“实施办法”中“评估范围”规定的八大决策事项，及时跟踪了解本地党委、政府开展重大决策社会稳定风险评估工作的有关部署，探索检察机关参与和介入重大决策制定和重大项目实施的社会稳定风险评估的主要方式、手段和主要工作内容；检察机关预防部门和控申举报部门立足各自职能优势，在反映社情民意、查找社会稳定风险点、依法化解社会矛盾等方面的主要做法；检察机关积极发挥预防职能，开展重大决策和重大项目廉政风险评估的主要做法。在试点过程中要求充分认识开展重大决策社会稳定风险评估对维护社会稳定的重要意义，深刻理解社會稳定风险评估制度设计的初衷，正确把握开展社会稳定风险评估工作的基本要求，坚持立足检察职能开展社会稳定风险评估工作，把重点放在廉政风险评估方面，及时跟踪本地区开展重大决策和项目实施的廉政风险评估情况，找准工作切入点，注意工作总结和经验积累，确保试点工作有序开展。
总之，“两法”信息系统建设是检察机关开展廉政风险评估的重要依据，也是检察机关参与社会稳定风险评估的重要内容，对检察机关参与加强和创新社会管理工作有着重要意义和作用。
二、近年来浙江省检察机关“两法”信息共享系统建设的成效和问题
（一）“两法”信息共享系统建设的成效
浙江省检察机关的“两法”信息共享系统建设，最早源于永康市人民检察院2004年创建的“行政信息资料库”。2004年9月和2005年5月，浙江省人民检察院认真总结永康的经验，两次向最高人民检察院职务犯罪预防厅汇报“行政执法信息库”建设情况，积极提出推广应用的设想，得到时任最高人民检察院副检察长王振川的肯定。2007年3月，时任最高人民检察院检察长贾春旺致信国务院副总理吴仪，提出了关于建立“网上衔接、信息共享”机制的建议，得到国务院领导同志的赞同，作为2007年全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室（简称全国整规办）的一项重点工作写入工作要点[3]。随后最高人民检察院转发了全国整规办的通知[4]，要求各级人民检察院认真学习领会、研究提出贯彻意见，向党委、政府汇报，在党委、政府的统一领导部署下与有关部门协调配合，确保“网上衔接、信息共享”机制的尽快建立和运行。最高人民检察院职务犯罪预防厅下发了《关于充分利用“网上衔接、信息共享”机制，加强“预防职务犯罪信息库”建设的通知》[5]，要求各级检察机关预防部门抓住机会，努力推进“两法”信息系统建设。此后，浙江省检察机关具体抓了以下工作：
1.认识到位，积极探索。目前，全省已有杭州、衢州等7个市以及永康、义乌、黄岩、象山、海曙、萧山、淳安、桐乡、苍南等10多个县（市、区）检察院，依托当地政务网建立了“两法”信息共享系统。其中永康市人民检察院在原“行政执法信息资料库”基础上，全面建成了功能齐全的“两法”信息共享系统，义乌市人民检察院推动建立了“96150”全市行政执法统一举报投诉信息系统和“网格化”管理监督机制，在查处和预防职务犯罪方面发挥了重要作用；黄岩、象山、海曙、萧山、淳安等地检察院都自主设计了“两法”信息共享软件，由行政执法部门将执法信息自行输入政府政务内网，收集的信息量已达到数万或数十万条。2011年浙江省人民检察院统一开发并已投入运行了“职务犯罪侦防信息管理系统”，为收集“两法”信息等提供了便利条件。
2.建立制度，健全机制。如永康市人大常委会2004年10月通过了《关于加强预防职务犯罪工作的决定》，决定“行政机关向检察机关移送行政执法资料”，永康市人民检察院就此与各行政执法部门签定《关于在行政执法资料移送检察机关备案工作中进一步加强协作配合的意见》，并制定《信息库管理使用规定》，使行政执法资料抄报检察机关制度实现了规范化。桐乡市人民检察院2004年与14家行政执法单位签订《关于建立行政执法和刑事执法相衔接工作机制的实施意见》，建立了情况信息通报制度，2008年6月又以市预防职务犯罪工作领导小组名义出台《关于建立预防职务犯罪信息共享机制的暂行规定》，并专门成立全市行政执法信息共享领导小组。2011年苍南县人民检察院获批建立了“执法信息中心”的做法使检察机关成为“两法”信息的收集、分析和综合处理部门，更加创新了行政执法和刑事执法相衔接工作机制。
3.方式多样，技术先进。各地充分利用信息技术通过与政务内网自动对接，利用互联网查询输入等多种方式收集行政执法信息，并逐步发展为以政务内网为主进行收集。在软件设计上采用先进、主流技术，便于联网查询和操作管理。在信息收集过程中注重数据对预防职务犯罪工作的全面性、关联性、有用性和有效性。在信息管理上采用查询、录入、修改三级密码管理，便于数据安全保密。通过科技手段使“两法”信息共享系统建设成为我省预防信息库的拳头产品和特色品牌。 （二）“两法”信息共享系统建设中存在的问题
2011年2月9日中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源社会保障部等八部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，要求加快“两法”信息的衔接和共享系统建设。对照文件要求，浙江省的“两法”信息共享系统建设推进缓慢。从全省的范围看，还存在认识不到位、系统建设不到位和信息共享不到位等问题，成为当前制约检察机关加强预防职务犯罪工作、参与社会管理创新的“瓶颈”。
1.对“两法”信息共享系统建设的重要性认识不足。没有真正把这项工作当成检察预防的重要基础工作来抓，当成检察机关开展廉政风险评估参与社会管理创新的重要手段来抓，工作不作长期打算，系统开发与信息系统建设存在“两张皮”问题：有的重信息收集轻软件开发，光收集不共享，造成信息资源不能充分利用；有的重软件开发轻信息应用，不作深入调研，仓促上马，造成浪费。未能及时组织开发全省统一的“两法”信息共享系统软件，造成信息资料收集与系统设计不能同步进行。
2.对“两法”信息共享系统建设的目的不够明确。由于对“两法”信息共享的内涵缺乏深入研究，多数地方开发应用的“两法”信息共享软件侧重于侦查监督和侦查办案，很少用于预防职务犯罪工作本身，与预防职务犯罪工作的实际需求还有一定距离。特别是没有结合预防调查、廉政风险评估、预测预警和年度报告等工作进行全面部署、整体推进。虽然实现了一定区域、范围的“两法”信息共享，但在全省而言还处于小打小闹状态。
3.内外协调不够，信息收集困难。行政执法信息的收集需要协调各行政执法机关主动提供，也需要检察机关各业务部门密切配合。但目前对外信息收集工作比较被动，多数地方需要检察机关分管领导分别与各行政执法机关及行业系统主管部门逐个进行沟通和联系。对内与侦查监督、反贪污贿赂、反渎职侵权、控告申诉等部门协调配合还不够，相关司法文书移送不及时，造成“两法”信息中刑事司法信息没有及时收集到位，不能与相关行政机关共享，也影响了行政执法机关移送信息的积极性。
4.信息内容标准不够统一，收集方式手段比较单一，造成信息不能共享。各地对系统内容的需求分析和功能设计还比较模糊，系统开发“八仙过海、各显神通”，功能不齐备，标准不统一，影响信息的有效性。主要依赖行政执法部门自行移送或输入的方式，对信息的真实性、完整性也无法验证。手段比较落后，有的依靠手工输入或拷贝导入，不能充分利用第三方信息比如政府网站、“信用浙江”这样的信息系统自动导入。预防部门普遍缺少信息技术应用管理人员，业务不熟悉，录入不准确，运用不规范，影响信息管理使用和系统升级维护。
5.信息质量不高，利用信息开展廉政风险评估的创新意识不强，探索实践不够。应用软件的模块分类不够科学合理、表单格式和记录内容比较简单，影响信息的通用性。对相关行政执法部门的常规信息掌握多，最新信息、热点信息掌握少，影响信息的实用性。普遍缺少统计分析功能，不能对相关行政执法信息和刑事案件信息等进行分类汇总，影响信息的关联性。信息利用率低，缺乏综合利用、深度挖掘。真正利用预防信息开展廉政风险评估、预测预警、提出对策建议或发现犯罪线索不多，对深入推进预防工作的成效不够突出。
究其原因：一是有关行政执法机关和司法机关缺乏接受监督意识。行政执法与刑事司法衔接的核心就是建立“两法”信息共享系统，实现“网上衔接、信息共享”，而行政许可、行政处罚等执法信息及时向检察机关、公安机关等公开和报备，无疑加大了对行政执法的监督力度，使很多行政机关心存戒备，主动移送行政执法信息的积极性不高。二是缺乏牵头部门和协调配合。这项工作虽然是检察机关最早提出建议，但主要信息来自政府各相关部门，需要依靠政府相关部门牵头落实。但由于上述中央“两办”转发的八部门文件中没有明确由哪个部门牵头，哪些部门配合，造成职责不清，难以切实执行。三是缺乏必要的技术标准和经费保障。“两法”信息共享系统是一个复杂的电子网络系统，需要充分运用现代信息技术实现信息互联互通，需要加大对电子政务网络和信息共享公共基础设施等建设资金投入。
三、进一步加强“两法”信息共享系统建设推动廉政风险评估和社会管理创新
（一）进一步认识加强“两法”信息共享系统建设的重要意义
1.这是实现预防工作方式科学发展的迫切要求。2009年5月最高人民检察院曹建明检察长在“全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议”上讲话要求：进一步加强职务犯罪信息库建设，完善与有关行业、系统、部门的预防职务犯罪信息共享机制，提高预防工作效率和水平。这为今后“两法”信息共享系统建设指明了方向。最近几年最高人民检察院召开的有关会议也都进一步强调要抓好“两法”信息共享系统建设，要加强与行政执法、纪检监察、审计以及公安、法院等职能部门的联系，建立信息传递机制，实现信息资源互通、共享；加强内部侦查监督、反贪污贿赂、反渎职侵权、控告申诉、职务犯罪预防等业务部门的工作联系，互相通报有关信息、移送线索，真正实现“惩防一体化”。
2.这是进一步夯实预防工作基础的需要。“两法”信息共享系统建设是预防工作的一项重要基础工作。这是由预防工作的本身特征所决定的。一是预防对象的广泛性，面向所有行政机关和公务人员。二是预防工作的主动性，需要主动设防。三是预防工作的超前性，需要关口前移。这三个特征都需要畅通的行政执法信息渠道，需要丰富的信息资源，更需要一个收集信息、分析信息、利用信息的软件系统。没有“两法”信息共享系统这个基础，犯罪分析、预防调查、预测预警、对策建议等专业性预防工作就难以实现。
3.这是加强职务犯罪预防信息化、专业化建设的需要。“两法”信息共享系统建设是预防信息化建设的重要组成部分，对推动预防工作专业化建设具有重要的作用和优势。充分利用计算机和通信技术，建立“两法”信息共享系统，从传统的手工分散收集储存到自动系统收集储存，传统的人工个案、类案定性分析到计算机批量统计定量分析，传统的书面对策建议到利用计算机进行预测预警的转变，实现预防信息收集储存手段、分析手段、对策方式的现代化，实现预防工作从人工到機器、从单机操作到联网应用、从分散组织到上下集中，既是深入开展预防工作的重要手段，又是实现预防专业化的重要标志，是实现预防功能最大化的要求。 4.这是推动预防工作参与廉政风险评估和社会管理创新的需要。参与廉政风险评估是预防工作面临的新业务，也是检察预防工作参与加强和创新社会管理的有效手段。而对行政执法信息的动态掌握是开展廉政风险评估的基础，也是开展预测预警的基础。没有“两法”信息共享系统，建立在廉政风险评估基础上的廉政风险防控和建立在预测预警基础上的惩治和预防年度报告也就成了“无米之炊”，难以发挥廉政防控和决策参考的作用，就会削弱检察机关预防工作参与加强和创新社会管理的成效。
5.这是检察机关加强法律监督，推动单位内部预防工作深入开展的根本途径。建立和运用“两法”信息共享系统，有效地加强对国家机关及其工作人员动态监督管理，加强对行政权力的制约，促进依法行政，为职务犯罪发生的特点、规律、趋势等前瞻性研究提供科学的素材，为反腐败的整体部署和决策提供科学的依據，是具体落实惩防体系和“预防条例”的重要手段和改革举措，对检察机关预防工作发挥法律监督作用、推动单位内部预防有十分重要的意义。
（二）大力推进“两法”信息共享系统建设，加强和创新社会管理
“两法”信息共享系统建设工作是预防工作的一项全局性、基础性工作。当前，预防职务犯罪工作的“两法”信息共享问题，已经成为制约预防职务犯罪工作发展的一个“瓶颈”问题。要贯彻落实高检院有关预防职务犯罪工作会议的精神，积极探索、拓展运用技术手段预防职务犯罪的新途径，充分运用“两法”信息开展廉政风险评估和参与社会管理创新，提高廉政风险防控和腐败社会控制的能力和水平。要按照曹建明检察长“加强统一规划、统一规范、统一设计、统一实施，不断提高检察工作的技术含量”的要求，自觉、主动将“两法”信息共享系统建设纳入预防工作的总体规划和各项具体工作之中，抓好总体规划、需求设计、软件开发、规范制定、信息收集、管理应用等工作。
1.明确“两法”信息共享系统建设的目的，做好总体规范。“两法”信息是检察机关在预防工作中需要获取的与行政执法、刑事司法活动相关的各种预防信息。建立“两法”信息共享系统的目的，就是通过计算机收集、储存、处理“两法”信息。主要是行政执法信息，包括行政执法所涉及的相关人（执法主体和相对人等）、财（公共财政收支活动、资金流向等）、物（政府投资的工程建设、政府采购、土地、矿产资源等）。这些信息不仅检察机关需要，其他政法机关和纪检监督机关也需要；不仅预防部门需要，而且检察机关内部侦查监督、反贪污贿赂、反渎职侵权、控告申诉等业务部门也需要。因此，要从整合外部和内部信息资源入手，做好总体规划。在检察机关外部，要与其他政法机关沟通，共同收集、共同建设、共同分享，不能各自为政。根据中央政法委要求，2010年8月浙江省委政法委等11部门印发了《推进全省政法机关网络设施和信息资源共享共建工作实施方案》[1]，要求以政府部门业务需求为导向、充分利用公安金盾网和政法部门现有网络信息资源，以合力推进政法部门网络设施共建、业务网络互联互通和信息资源共享，充分发挥政法信息的整体效能，提升政法工作的科技含量，更好地维护全省社会和谐稳定。2011年4月最高人民法院、最高人民检察院、公安部等15个部门又联合印发《关于建立实名信息快速查询协作执法机制的实施意见》[2]，要求将政府部门和社会服务行业建立的各类实名制服务管理信息系统作为侦查机关办案工作的重要信息资源，通过构建实名信息快速查询协作执法的共享系统和工作制度，提高在侦查工作中及时获取犯罪嫌疑人相关社会活动证据信息的准确性和时效性，加快提升侦查办案的效率和水平。这两项工作的推进，可以为行政执法信息收集和共享创造有利条件。在检察机关内部，虽然建立了“侦防信息库”，但由于“侦防一体化”机制并没有把侦查监督、控告申诉等业务部门包括在内，无法对职务犯罪举报等信息进行全面分析，达到信息的有效利用。同时，在“侦防信息库”的管理和运用上还存在权限分配设置与预防工作需要不适应，双方不能共享对方大部分信息等问题。还有检察机关预防部门掌握的行贿犯罪档案查询工作，目前只将行贿犯罪列为被查询对象，而对行贿行为不作评价，降低了防控贿赂犯罪的社会效果。
2.明确“两法”信息共享系统的关联性、普遍性、对策性等特点，深入需求分析调研和设计。建立“两法”信息共享系统主要是为预防职务犯罪工作服务的，所收集的信息要与预防对象有关，也就是与行政执法人员的职务活动有关，与他们可能发生的潜在犯罪行为有关。预防信息不同于侦查信息，预防信息具有普遍性、公开性、前瞻性、源头性、背景性、可能性、对策性、长期趋势性等特点，其目的是透过犯罪现象、分析原因、提出对策，从普遍发生的现象中寻找原因，从反复发生的事实中寻找规律；侦查信息具有特殊性、保密性、后发性、细节性、表面性、必然性、证据性、现实危害性等特点，目的是发现犯罪线索、查明犯罪事实、固定犯罪证据。因此，收集行政执法信息主要不是去寻找线索、证据或处理依据，不需要去大海捞针，而是为了调查分析相关行政执法部门和人员不规范执法行为的过程，加强对行政执法机关廉政风险评估和预测预警，从而通过年度报告为领导决策提供参考、为加强和创新社会管理提供依据。收集时要特别注意信息的相关性、及时性、有效性、准确性和相对完整性，必须与潜在犯罪人的职务行为相关，准确反映潜在犯罪人的所在单位、所管事务、所用钱物，必须做到及时有效，必须尽可能完整，可以做出近期有无可能发生职务犯罪的判断。
3.明确“两法”信息共享系统的功能结构，抓好“两法”信息共享系统的软件开发。“两法”信息共享系统至少要有四大功能，一是能够比较全面及时地收集掌握行政执法信息和刑事司法信息，包括行政许可、审批、处罚、投诉、管理以及职务犯罪立案侦查、起诉、审判等信息，做到动态监控；二是能够对已经发生的职务犯罪成因进行实证分析，提出预防对策；三是具有对行政执法活动是否存在廉政风险和涉嫌职务犯罪的自动识别和分析功能，做到预测预警；四是具有面向检察机关和有关部门的服务、管理功能，做到内外共享、上下互通。为此，要重点解决以下技术问题：一是完善案件信息和行政执法信息的导入程序。使录入格式与内容达到预防部门对职务犯罪规律、高发领域、易发环节等项目的要求。二是根据计算机对案件信息和行业信息的定量分析结果，对各行业（系统）出现多发易发职务犯罪的征兆、趋势进行动态监测和科学预测，自动发出不同级别的预警，从而采取有效措施控制犯罪发生、发展。三是对全省职务犯罪预防工作实施全程监控，纳入实时管理，增加预防工作的动态效应。 4.明确“两法”信息共享系统建设的重点内容和方式，抓好“两法”信息的收集。收集“两法”信息要围绕预防工作重点进行。根据高检院《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》，加强预防工作重点要突出“四个围绕”：一是围绕中央推动科学发展重大决策部署的贯彻落实。二是围绕人民群众反映强烈的突出问题。三是围绕职务犯罪易发多发领域。四是围绕惩治和预防体系建设。这些方面都会涉及行政执法信息，包括社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试、生态环境保护、食品药品质量、安全生产、司法等重点领域。收集信息的主要方式应当充分运用预防职务犯罪的“两个机制”。也就是从外部来说，要进一步发挥检察机关作为党委预防职务犯罪工作领导小组办公室的组织协调作用，利用外部行业系统预防工作机制，与各级行政执法机关建立情况信息通报制度，将相关的行政信息资料收集起来、联网共享。鉴于工作需要，应主动与纪检监察、行政执法、审计等职能部门和公安、审判机关等加强合作，建立可靠便捷的信息传递机制。同时，要发挥职能优势，挖掘行业资源，通过有关政务内网和“政府信用”系统等多种渠道收集行政执法信息，实现对有关工商、金融、税务等巨量管理信息的查询。从内部来说，要依靠检察机关内部“党组统一领导，分管检察长齐抓共管，预防部门组织协调，业务部门各负其责”的工作机制，依靠反贪污贿赂、反渎职侵权、统计等部门支持，整理录入相关法律文书，导入统计案卡信息，建立职务犯罪案件信息库和行贿人信息库。
5.积极运用“两法”信息共享系统，开展案件分析、预防调查、廉政风险评估和预测预警，为加强和创新社会管理提供决策参考。一是要把“两法”信息共享与案件剖析（犯罪分析）、预防调查、对策建议等基础工作结合起来。充分利用案件信息，做好案件剖析工作，有效地做好办案的“后半篇文章”，扩大办案的社会效果。深入调查分析社会热点领域，及时提出对策建议。二是应当按照现代风险管理的程序[1]进行廉政风险的识别、评估，做好风险管理对策的选择运用。通过对行政执法信息和相关行政执法机关背景资料进行汇总审查和系统分析，对行政执法活动中尚未发生的潜在的职务犯罪风险进行系统的归类和全面的识别，从风险发生的可能性和影响两个方面对特定风险发生的可能性及损失的范围与程度进行估计和衡量，对风险进行评估分级，提出消除不安全因素的风险控制对策和风险处理对策。三是在廉政风险评估基础上，及时发现、研究带有苗头性、倾向性的问题或新的案件线索，对行政执法機关和公职人员的职务犯罪进行预测预警，通过年度报告提出廉政风险防控对策，为党委政府加强社会管理、控制社会稳定总体风险提供决策参考。